首都“燈下黑”

2005年8月17日，亞洲開發銀行與河北省政府公布《河北省經濟發展戰略研究》報告，首次提出“環京津貧困帶”概念，并立即引起了京津冀三方的高度關注。但是，三方的合作之路卻頗多坎坷。截至2011年初，“京津冀區域一體化”和建設“首都經濟圈”被列入國家“十二五”規劃，上升為國家戰略。首都經濟圈的唯一核心——北京也于2010年正式提出建設世界城市。但是，歷史形成的“環京津貧困帶”問題依然存在。

大多數經濟大國在發展過程中都形成了龐大的都市圈，如倫敦、紐約、巴黎、東京、首爾等，只有中國的首都周邊形成了龐大的貧困帶。中國在發展過程中也形成了以上海為中心的長三角和以廣州-深圳為中心的珠三角等都市圈，但也只有在首都北京的周圍形成了大面積的貧困洼地。

自2005年該現象被公諸于眾之后又經歷了“十一五”計劃周期，7年后，貧困帶是否依然貧困？期間發生了怎樣的變化？本文將以2004年為基期考察“環首都貧困帶”的演變和現狀。

環首都貧困帶窘況益甚

“環首都”分兩個口徑：一是大口徑，包括廊保張承四個市（或廊滄保張承唐秦七個市）；一是小口徑，即與北京交界的分別隸屬于河北省廊保張承四個市的14個縣（市、區），包括三河、大廠、香河、廣陽、安次、固安、涿州、淶水、涿鹿、懷來、赤城、豐寧、灤平和興隆，即河北省環首都綠色經濟圈的范圍。

根據對環首都經濟圈與首都中心之間2004年-2010年的經濟差距的考察，可以得出以下幾點結論：

其一，京冀兩省（直轄市）之間各項收入的絕對差距基本呈逐年擴大趨勢：人均GDP京冀差距減速拉大，地區財政收入京冀差距快速拉大，城鄉居民收入京冀差距均緩速拉大；各項收入指標的京冀比（北京：河北）處在1.64-3.29之間，其中人均GDP的京冀比最大，7年平均3.02，其次為農村居民人均純收入（2.26），城鎮居民人均可支配收入最小（1.83），即北京農民的收入是河北農民的2.26倍，北京城里人的收入是河北城里人的1.83倍。

其二，京冀邊界河北一側縣（市、區）的各項收入總量均顯著低于北京一側，其中京冀邊界兩側的地區財政收入差距最大，其次為農村居民人均純收入差距；河北一側的個別縣市（如京東的三河、大廠和香河）的人均GDP指標值高于北京一側的個別縣（如延慶、密云和平谷）。

其三，京冀邊界兩側人均GDP、地方財政收入和農村居民人均純收入三項指標京冀比7年平均都在兩倍以上：地區財政收入差距最大，7年平均9.10倍（2010年達16倍以上），人均GDP為2.10倍，農村居民人均純收入2.05倍；北京一側各項收入的增長速度都超過河北一側，其中地區財政收入的增長速度高于河北一側近20個百分點；京冀邊界差距繼續拉大不僅是目前的事實，而且是未來的趨勢。

其四，2004-2010年，三項收入指標京冀邊界兩側的巨大落差都在繼續擴大，且差距增長率呈大幅上升趨勢：地區財政收入京冀差距近六年平均每年遞增達48.19%（2010年增長93.85%），人均GDP為21.58%，農村居民人均純收入為11.01%；2009、2010年各項收入指標的邊界京冀比均大于7年平均數，呈現遞增趨勢；京冀邊界兩側各項收入差距擴大勢頭依然迅猛，差距拉大的速度超過了河北一側的增長速度。

其五，北京一側縣（區）財政收入的環比增長率2007年以后各年均顯著高于河北一側縣（市），且呈加速上升趨勢，2010年北京地區財政收入的環比增長率高達146.23%；可以推測北京市對于邊緣地區的財政轉移支付力度是大幅增長的。

其六，地區財政收入邊界京冀比5年平均數高達9倍以上，遠大于總體京冀比（1.9）；可以佐證上述關于北京市對其邊緣地區加大轉移支付力度的推測，并可推測京冀邊界兩側公共基礎設施和公共服務水平差距之大，而且這個差距還在繼續擴大。

其七，京冀邊界兩側農村居民的收入水平由2004年的2.01擴大到2010年的2.12；農村居民人均純收入邊界京冀差及其環比增長率以及邊界京冀比均呈上升趨勢；說明京冀邊界兩側農村居民人均純收入落差依然快速拉大，表明京冀邊界兩側農村居民的生存狀態正在由不平等走向更大的不平等；聯系北京市對邊緣地區的財政轉移支付力度逐年大幅增長，從而在北京邊緣地區形成較高的社會公共服務水平，而河北省的表現卻恰好相反的情況，這種京冀邊界兩側的居民待遇的不平等就更加顯著。

其八，北京市的城鄉收入比低于河北省；北京市的城鄉收入比低且呈持續下降趨勢，河北省的城鄉收入比居高且呈上升趨勢；說明北京市的城鄉差別小于河北省，并且正在趨于城鄉一體化目標；相反，河北省的城鄉差別大于北京，而且其變化趨勢有與城鄉統籌發展和城鄉一體化目標背道而馳之嫌。

北京對周邊經濟資源有巨大的虹吸力

河北省環京津地區主要包括廊滄保張承唐秦七市，除了廊坊和保定部分地區處于平原地帶以外，環首都四市大部分處于海拔500至3000米的高原、山地、丘陵地區，多處于沙化嚴重的壩上高原、石化嚴重的太行和燕山山區、鹽堿遍地的黑龍港流域，幾百年來一直就是窮困地區，自然條件惡劣導致貧困。

經濟水平低，投資水平就低，當地交通、通訊等基礎設施就較差，致使環首都地區缺乏經濟競爭力，吸引外來資金也相當困難。相反，受首都地區高利潤率吸引，環首都地區原本不充裕的資金通過銀行存貸差、橫向投資和股票交易等多種形式流向北京。環首都貧困帶因資金匱乏而愈加貧困。不僅資本要素如此，人力資源要素也呈現類似的運動特征。正如1974年諾貝爾經濟學獎獲得者繆爾達爾所說“歧視繁殖了歧視”，“貧困是因為貧困”。貧困使環首都貧困帶陷入更加嚴重的貧困。

繆爾達爾還提出“回波效應”和“擴散效應”概念，用以解釋國際間和地區間經濟發展的不平衡問題。所謂回波效應是指一國或某一地區形成了一個經濟中心，在其擴張和增長過程中，將會從其周邊地區吸引凈人口流入、資本流入和貿易活動，從而加快自身發展，并使其周邊地區發展速度降低。擴散效應是指這一經濟中心發展起來之后，向周圍地區擴散和輻射，因而帶動周圍地區的經濟增長，周邊地區與中心地區經濟互相促進，從而形成一個正向上升的循環累積過程。繆爾達爾認為，回波效應總是先于和大于擴散效應，在市場機制作用下，發達地區不斷積累對自己有利的因素，而相對削弱落后地區的優勢因素，區域經濟差異會進一步擴大。經濟中心對周圍地區所帶來的負面影響遠大于積極作用。

北京的經濟發展對環首都貧困帶形成了回波效應，后者不斷向北京輸送大量的資本、勞動力以及廉價自然資源，卻很難從北京獲得梯度轉移和擴散的好處。京冀梯度落差不斷加大。北京對周邊地區資源的虹吸力越大，周邊貧困地區的“短板”則更短，整體發展乏力，進而發展落差更大。若不施加外力逆轉“回波”，擴散效應幾乎無法實現。現實正是如此：北京已經在向世界城市邁進，而其周邊的“貧困壕溝”還在加深。

河北的地理區位天然地決定其負有為首都保護水源和維護生態環境的特殊政治使命。長期以來，受政治和制度等因素影響，北京事實上擁有經濟發展的特權，對河北的索取遠大于給予。以水資源為例，河北本身也是干旱缺水十分嚴重的地區，作為京津的水源地，河北為給京津提供充足、清潔的水資源，自身大規模壓縮工農業用水，關停眾多效益可觀而耗水嚴重和排污標準低的企業，每年因此蒙受的損失數以百億元。

這種對首都周邊高污染企業施行的大規模關停，從“九五”期間就開始了。2001年，按照《21世紀首都水資源可持續利用規劃》的要求，環首都貧困地區停產了所有化工、農藥等有可能危害水質的企業。張家口1996年以來共停產治理企業324家，取締企業486家，其中包括宣化造紙廠這樣擁有4000多名職工的大企業。僅赤城縣就砍掉70多個可能造成水源污染的經濟合作項目，造成每年損失利稅近億元；關停、壓縮了59家企業，近千人因此下崗。承德僅潮白河流域先后禁止的工業項目就達800多項，每年僅給承德造成的利稅損失就達十億多元。承德灤平縣關停三四十家高污染企業，直接經濟損失上億元，每年減少的稅收也有四五千萬元，還否決了接近6億元對水質影響大的工業項目，每年經濟損失在2億元以上。

目前北京用水的81%、天津用水的93%都來自河北，而且水資源保護標準不斷被提高，對京津周邊地區資源開發和工農業生產的限制越來越大。這些關停限制措施嚴重制約了這些地區的經濟發展。

官廳水庫匯水面積主要分布在河北省境內，原本是由河北省和北京市共同修建，水源由京冀共享。但是，自20世紀80年代開始，北京用水吃緊，河北幾乎無償放棄了每年9億立方米的用水權，當地的水庫漁業和旅游業也被禁止。自2006年開始，官廳水庫上游承德、張家口地區18.3萬畝水稻改種玉米等低耗水作物(即“稻改旱”)。而有些縣市自己卻存在飲水困難，例如涿鹿縣目前3.3萬人存在安全飲水問題，赤城縣174個行政村、6.1萬人畜飲水困難。為了官廳水庫的建設和運行，張家口市承擔移民7萬人，浸沒面積200平方公里，坍塌、棄耕土地上萬畝，影響數十萬人的生產生活，至今還有幾萬移民沒有脫貧。

畜牧業曾是山區縣的支柱產業，占到很多家庭收入的一半以上。然而，為了配合京津風沙源治理工程，20世紀90年代中期，河北省明確提出“為京津阻沙源保水源”戰略。自2002年12月起，對首都周邊山區全部實行了禁牧政策，也使得環京津貧困帶的農業和畜牧業蒙受了巨大損失。

相比較這些地區所遭受的損失而言，北京回報給這些貧困地區的支持卻是微小而零散的，雙方沒有一個長期的有效的補償機制。許多補償方法和標準需要雙方每年進行溝通協商，而且補貼標準低，補貼規模小。例如環保部環境工程評估中心2009年對官廳水庫進行生態補償標準探索，研究的結果是北京市應給官廳水庫上游的河北省張家口市每年5.9億元的補償金， 但是根據《北京市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，北京市安排水資源環境治理合作資金1億元，用于從2005至2009年支持密云、官廳兩水庫上游張承地區治理水環境污染、發展節水產業。這樣算來，五年內每年才有2000萬元資金用于補償河北的兩個庫區的損失。

同樣的補貼，北京和河北的補貼標準卻是不一樣的。例如密云“稻改旱”每畝地補貼大約700元，河北這邊只有550元；在封山育林工程方面，延慶等北京地區每畝對農民的補助是500-600元，而張家口地區的補助每畝只有100元。

河北自身也存在問題。首先，河北的發展戰略導向不明確。自1986年河北提出“環京津”戰略至今，一時間提服務北京，做北京的后花園，一時間又提立足本省走自我發展之路，總體思路上的這種反復搖擺著實讓河北浪費了很多發展機會。如2010年河北明確提出了建設環首都綠色經濟圈，但為照顧平衡，又提出冀中南經濟區戰略。環首都貧困帶自然也很難獲得比其他地區更多的土地指標、稅收減免、轉移支付等優惠政策。

其次，環首都基礎設施不足，投資環境較差。河北環首都區域基礎設施建設較為薄弱，雖然近年來每年都有新成效，但相對于北京而言，基礎設施建設起步晚、欠賬多、水平低、建設緩慢，特別是在廣大農村，公路網密度偏低，發展不均衡，干線公路等級有待提高。在京冀之間的不少地區尚未健全交通運輸體系，還處于“對而不接、近而不通、通而不暢”的狀態。

其三，政府對投資企業干預過多，服務較差。環首都貧困帶有些市縣的行政權力在經濟領域干預過多、服務較差，從而對各類生產要素的市場配置形成障礙，以致本地資本外流，外來落戶企業呆不住。一些地方政府在市場經濟條件下仍習慣于干涉企業的經營，相應的政府職能部門時不時“光顧”企業。一些地區和部門還存在向本地企業攤派、變相收費、執法不公等突出問題。個別工作人員服務態度生硬，吃拿卡要報，不給好處不辦事，給了好處亂辦事；有的甚至隨意執法、野蠻執法、違法執法，亂封賬戶，亂下令停工停業。

其四，相比較京津而言，河北對投資企業的政策力度小。以稅負為例，就建筑行業來說，北京的企業所得稅只有0.7%，河北則在1.25%-2%之間；就批發業來說，河北百元主營業務繳納的稅金及附加費高于北京0.4元、高于全國平均水平0.2元。特別是批發業中的經貿與代理業，稅負更是高得離譜，是北京的10倍、全國的4.7倍。

走出困境：合作還是合并？

環首都貧困帶地處河北，環抱京津，必然涉及三方合作問題。但二十幾年的合作歷程表明，三方合作似乎成本過高，以至于迄今未能達成有效合作。理論上講，解決合作成本過高的最簡便做法就是減少合作方，變成二方合作或者一方的內部安排。正像有人提議的合并恢復大直隸省等方案。合并，簡言之，就是全區域隸屬于一個行政機構管轄，區域內居民享受同等國民待遇，區域內各行政單元享有同等水平的基礎設施和公共服務等。這種制度安排本身既可解決環首都貧困帶問題，是成本最低效果最好的辦法，同時將為實施首都經濟圈戰略和建設北京世界城市鋪開坦途。

合并的成本是直接的有形成本，合并之后就“柳暗花明又一村”了。而合作，除了直接成本和有形成本以外，還會有大量的間接成本和無形成本伴隨整個合作過程。而且間接成本和無形成本往往大于直接成本和有形成本，甚至可能大到因成本過高而使合作流產。

要么走合并捷徑，要么繼續探索合作之路？還有沒有第三條道路？無論如何，是必須做出選擇的時候了。

行政區劃變更的提議似乎難為各地方行政當局所接受。現行體制下，理性的官員不會做出傷及自身利益的決策，更何況行政區劃變更合并掉的是自己的飯碗甚至生命呢！那么，合作又成為更為現實的選擇了。

京津冀二十幾年的不平等合作無疑已經被證明是失敗的合作。合作必須以相互需要為前提。如果說以往二十幾年的三方合作是河北的“單相思”的話，那么，今后的三方合作必須而且只能是相互需要的平等交易。

目前的局勢已經發生重大逆轉。首都經濟圈確立北京唯一核心地位，因而需要北京承擔統籌全局的責任；北京創世界城市迫切需要廊保張承的空間和資源；首都周邊不可以有貧困帶，這不符合“國際慣例”……相比較河北想借力北京尋求發展的迫切愿望的漸漸淡化，現在是北京更加需要河北。就看北京如何索取，可以讓河北找到平等合作的感覺。

京津冀無論是合作還是合并，都不妨礙首都經濟圈對于中國作為東方大國的獨特意義。首都經濟圈必須擁有自己的特點：生態優先；經濟巨擎；東方文化；社會主義。

作者為石家莊經濟學院經濟學教授，馮曉寧、王文浩、高伶、穆書濤對此文亦有貢獻