《預(yù)算法》修正案爭權(quán)揭秘

2012年8月5日，全國人大網(wǎng)就《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）》（下稱“預(yù)算法二審稿”）征求意見截止。據(jù)全國人大網(wǎng)披露，在一個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，共有19115人（次）通過網(wǎng)絡(luò)提出意見共計(jì)330960條。

上述征集到的網(wǎng)絡(luò)意見數(shù)，較之去年5月的《個(gè)人所得稅法修正案草案》征得意見237684條，遠(yuǎn)超“前冠軍”，僅次于同時(shí)征求意見的《勞動(dòng)合同法修正案》（草案），后者的意見數(shù)為557243條。

從全國人大常委會(huì)匯總的一審稿意見看，審計(jì)署、人民銀行和眾多地方政府所提修法建議多著眼全局，希望強(qiáng)化審查監(jiān)督、法律責(zé)任和問責(zé)，審計(jì)署所提建議數(shù)量最多、專業(yè)性最強(qiáng)，直指現(xiàn)行《預(yù)算法》所存在的弊端要害。

日前公布的預(yù)算法二審稿中，共有13條對(duì)國務(wù)院及其各部門授權(quán)，占到二次審議稿內(nèi)容的20%。

多位業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，預(yù)算法二審稿更像一個(gè)政府內(nèi)部工作條例，由財(cái)政部主導(dǎo)的草案，極大地反映了財(cái)政系統(tǒng)的部門利益，與預(yù)算法應(yīng)有的地位不符；甚至有些專家公開提議，延長征求意見的時(shí)間，或者重新起草一個(gè)修正案。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，預(yù)算法二審稿是一個(gè)經(jīng)歷各大部委激烈博弈后的產(chǎn)物。因?yàn)樵谝粚彶莅柑岢龊螅罁?jù)審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，多個(gè)部委嚴(yán)重違反《預(yù)算法》，這些部委在一審稿發(fā)布后的提議多以部門利益為主，力圖將部門利益固化為法律（詳見表1）。專家建議，一定要讓立法公開化，陽光可以避免爭奪部門利益超過公眾利益的鬧劇。

財(cái)政專戶合法化的秘密

預(yù)算法二審稿中受質(zhì)疑最多的一條是財(cái)政專戶合法化，此項(xiàng)制度由財(cái)政部、衛(wèi)生部和國家稅務(wù)總局在一審稿中提出。記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，三部委提議財(cái)政專戶合法化背后另有玄機(jī)。

6月27日，審計(jì)署發(fā)布了《中央部門單位2011年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果》（下稱“2011年審計(jì)報(bào)告”），2011年審計(jì)報(bào)告顯示，提議財(cái)政專戶合法化的三大部委有眾多的財(cái)政專戶，并在財(cái)政專戶中存有大量的資金。

財(cái)政部2011年度的部門預(yù)算支出為246284.93萬元（指財(cái)政性資金預(yù)算，下同），決算（草案）反映的當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行數(shù)為215528.37萬元，其部門預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果的差異總額盡然高達(dá)30756.56萬元。審計(jì)署建議，財(cái)政部應(yīng)妥善處理好大量長期閑置資金。

2011年審計(jì)報(bào)告顯示，衛(wèi)生部對(duì)所屬單位國有資產(chǎn)出租收入未按“收支兩條線”管理規(guī)定上繳，審計(jì)署要求責(zé)成其實(shí)行“收支兩條線”管理，按規(guī)定上繳租金收入；對(duì)所屬單位對(duì)外投資不入賬問題，要求責(zé)成其清理入賬。審計(jì)報(bào)告還稱，衛(wèi)生部還存在大量的賬外資金和賬外投資未投資入賬的情況。

國家稅務(wù)總局同樣面臨資金管理問題。2011年審計(jì)報(bào)告顯示，國稅總局被審計(jì)查出預(yù)算執(zhí)行中不符合財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的和管理不規(guī)范的問題金額396034.69萬元，其中2010年384775.34萬元；其他財(cái)政收支方面不符合財(cái)經(jīng)制度規(guī)定的問題金額52471.65萬元。

審計(jì)署對(duì)這三個(gè)部門，提出了加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理，杜絕擠占挪用；加強(qiáng)和改進(jìn)各級(jí)國稅機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購和資產(chǎn)管理等規(guī)定。由此看來，財(cái)政部、衛(wèi)生部跟國稅總局提出財(cái)政專戶合法化的動(dòng)機(jī)不言而喻，他們?cè)噲D通過預(yù)算法修正案來將過往的違規(guī)行為合法化。

而此次，在預(yù)算法二審稿第40條，使財(cái)政專戶合法化。南京大學(xué)商學(xué)院副院長裴平在接受本刊專訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，預(yù)算法二審稿將財(cái)政專戶合法化，形成了事實(shí)上的“第二國庫”，財(cái)政專戶存在有誘發(fā)腐敗的可能，不宜寫入《預(yù)算法》，此舉是制度體系上的倒退。

違反預(yù)算法后的提案

審計(jì)署的報(bào)告猶如一面鏡子，可以清晰反映出各部門在預(yù)算法修改中角力的真實(shí)動(dòng)機(jī)，在人大通過預(yù)算法修正案前，要錢要權(quán)者表演賣力。

2011年審計(jì)報(bào)告顯示，各部委最突出的問題是政府采購不規(guī)范，專項(xiàng)資金挪作他用。有的部門存在大量閑置資金，而有的部門個(gè)別項(xiàng)目卻超支嚴(yán)重，幾乎每個(gè)部門都存在違規(guī)使用預(yù)算資金的情況。

交通部在一審稿中建議，政府性基金預(yù)算也應(yīng)當(dāng)設(shè)置預(yù)備費(fèi)。從2011年審計(jì)報(bào)告中可以看出，交通部的“三公經(jīng)費(fèi)”財(cái)政撥款是最多的，交通部管理的政府性基金數(shù)額巨大。事實(shí)上，交通部曾經(jīng)發(fā)生過6.67億元未納入預(yù)算管理，違規(guī)挪用8400萬元修改辦公大樓的事件。若設(shè)置預(yù)備費(fèi)則會(huì)受到較少的約束。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部批復(fù)證監(jiān)會(huì)2011年度的部門預(yù)算支出為134610.13萬元，證監(jiān)會(huì)決算（草案）反映的當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行數(shù)為94694.99萬元，其部門預(yù)算與執(zhí)行結(jié)果的差異總額為39915.14萬元。

證監(jiān)會(huì)申請(qǐng)的預(yù)算資金近三分之一未執(zhí)行。審計(jì)署對(duì)證監(jiān)會(huì)所屬個(gè)別單位如北京、大連和云南證監(jiān)局違規(guī)擴(kuò)大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出范圍、列支下年度費(fèi)用以及固定資產(chǎn)管理不規(guī)范問題，要求責(zé)成相關(guān)單位按規(guī)定調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目和決算。另外，責(zé)成北京證監(jiān)局將未經(jīng)批準(zhǔn)動(dòng)用地方財(cái)政補(bǔ)助收入問題，要求限期改正。

證監(jiān)會(huì)在一審稿中建議，經(jīng)法律批準(zhǔn)或國務(wù)院根據(jù)特定需要設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)的預(yù)算管理由國務(wù)院另行規(guī)定。專家認(rèn)為，證監(jiān)會(huì)的這一提議其主要目的就是想為證監(jiān)會(huì)的預(yù)算管理搞特殊化。預(yù)算法二審意見稿中并未采納證監(jiān)會(huì)的建議。

國家安全局在一審稿中提出建議，因國家安全工作具有特殊性和高度的保密性，不宜視同一般的行政機(jī)關(guān)適用草案有關(guān)預(yù)算的審查、調(diào)整、公開等方面的規(guī)定。在預(yù)算法二審稿第11條規(guī)定“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。”這一條則采納了國家安全局的意見。

國土資源部、水利部以及中國氣象局等各部門在一審稿意見中建議，在政府公共預(yù)算支出的功能分類中增加國土資源支出、水利支出和國土資源氣象支出。專家認(rèn)為，這些部門的提議就是想使這些支出合法化，目的是為了便于申請(qǐng)預(yù)算資金。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國土資源部曾經(jīng)發(fā)生過所屬14個(gè)單位未納入預(yù)算編制范圍，涉及資金超過1.5億元。水利部甚至出現(xiàn)過利用假發(fā)票套現(xiàn)近500萬元的現(xiàn)象。中國氣象局也發(fā)生過財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的狀況。事實(shí)上，希望通過預(yù)算法修訂來增加預(yù)算資金的算盤落空了，預(yù)算法二審稿中并未增加政府公共預(yù)算支出。

預(yù)算法二審意見稿第25條則規(guī)定，“政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的收支范圍，按照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。”但這三類預(yù)算收支合計(jì)規(guī)模已接近公共預(yù)算規(guī)模。

作為預(yù)算管理的基本法律，是應(yīng)該對(duì)這三類預(yù)算的概念、收支范圍、編制主體、審批程序等做出原則性規(guī)定。而不是籠統(tǒng)地按照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。

另據(jù)統(tǒng)計(jì)，二審稿中共有15處授權(quán)給國務(wù)院，即標(biāo)明“由國務(wù)院另行規(guī)定”等字樣。而這其中，很多是牽涉到財(cái)政體制的重大事項(xiàng)，未經(jīng)人大審批通過便授權(quán)于國務(wù)院規(guī)定，于法理不合。

再如預(yù)算法二審稿第12條則規(guī)定“國家實(shí)行中央和地方分稅制財(cái)政管理體制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”

有專家指出，財(cái)政部提議將國庫經(jīng)理制修改為代理制，是既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，而預(yù)算法二審稿中又出現(xiàn)不少“由國務(wù)院另行規(guī)定”條款，基本最終都交由財(cái)政部起草，報(bào)經(jīng)國務(wù)院通過即可，即主導(dǎo)權(quán)仍在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部。

期待立法能夠公開化

全國人大從2002年就動(dòng)議修訂《預(yù)算法》，10年才磨一劍，草案征集到的意見超過30萬條，可以看出，民眾對(duì)于自身經(jīng)濟(jì)權(quán)利的高度重視。

如今從草案來看，立法宗旨仍然在管理法與控權(quán)法之間搖擺，或者說，仍更多停留在一部管理法的階段。當(dāng)然，《預(yù)算法》修訂的核心就是制度化地推進(jìn)預(yù)算公開，要將政府的收入置于陽光之下。同一審稿的原則性規(guī)定相比，二審草案對(duì)于預(yù)算公開也做了一些稍微細(xì)致的規(guī)定。

但了解和跟蹤這次預(yù)算修法歷程的人會(huì)知道，雖然這次預(yù)算法的修訂，之前曾在財(cái)政學(xué)界、法學(xué)界、政治學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界進(jìn)行過的廣泛的理論討論，在中國立法機(jī)關(guān)和政府行政部門內(nèi)部，也經(jīng)過了極其復(fù)雜的“博弈”和“協(xié)商”，但《預(yù)算法修正案(二審稿)》最后是由政府行政部門主導(dǎo)起草的，而專家學(xué)者的參與程度非常低。

作為一種行政法規(guī)，《預(yù)算法》說到底是約束各級(jí)政府部門尤其是財(cái)稅部門官員行政行為的法律，而實(shí)質(zhì)是讓各級(jí)政府官員在法律規(guī)則的正式約束下管好用好納稅人的錢，取之于民，用之于民。

而政府各部門一旦擁有立法權(quán)，往往從簡便、利益、權(quán)力等角度出發(fā)，而不是最為公平或正義的方面發(fā)展。更為惡劣的情況可能是，法律淪為設(shè)租尋租合法化的制度工具，所謂“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”，或許正在日漸泛濫。

《預(yù)算法》的修訂為何如此不盡如人意？國內(nèi)并不缺乏專業(yè)人才，這不得不令人反思立法的制度困境：中國現(xiàn)行不少法律，往往由部門或者地方牽頭，其結(jié)果也必然朝有利于相關(guān)部門方向發(fā)展，不乏出現(xiàn)爭奪部門利益超過公眾利益的鬧劇。

本刊實(shí)習(xí)記者王悅、施旗對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)