我國《校車安全條例(草案)》的不足與完善*

近年來，重大校車事故屢屢發生，引起社會和我國政府的高度重視。我國社會各界提出了許多真知灼見，“要制定校車安全制度，加強校車監管責任，明確分工”、“校車要做特權車”、“校車的座椅標準要細化”、“政府要加大投入配備校車，堅決打擊‘黑校車’”、“對事故責任者要嚴懲”，等等。以上無疑不失為治療校車事故的良方。然而，校車安全是一個復雜的系統工程，涉及教育、學校、交通、公安、財政以及質檢等多個部門，而且這些部門之間不存在隸屬關系。必須有一個統一的肯定、明確而又權衡各方面關系、具有普遍約束力的公共規則來從根本上規范校車管理和解決校車事故。這個公共規則不是某一個部門或學校的政策規定，而是體現公眾意志、反映公眾對校車安全需求的法律。2011年11月28日國務院總理溫家寶在第五次全國婦女兒童工作會議上指出，校車安全問題必須真正納入法制的軌道，并責成國務院法制辦在一個月內制訂出校車安全條例。2011年12月11日，由國務院法制辦牽頭起草的《校車安全條例（草案）》（征求意見稿）正式公布，這是我國立法史上從政府提出到出臺最為迅速的法律草案。該草案共八章五十九條，對發展校車服務所需要的財政資金；縣級以上地方人民政府及政府有關部門履行校車安全管理的職責；學校和校車服務提供單位保障校車安全的責任；校車安全質量技術標準；校車乘車、通行安全及駕駛人的條件；校車運載學生時的特權以及法律責任等都作了明確規定。

《校車安全條例（草案）》的即時出臺，表明了國家對校車安全的高度重視，也表明了中國的校車安全管理正在步入法制的軌道，為規范校車安全管理，保障乘車幼兒、學生的人身安全提供了根本性的前提。然而，由于我國對校車安全立法尚屬首次，受立法經驗及立法技巧以及對校車安全管理的認識程度的限制，以法律形式匆匆出臺的《校車安全條例（草案）》必然或多或少存在其缺陷或疏漏，這些欠缺或者不完善的規定如果不加以修正，一旦正式公布實行，不僅不能有效地規范校車安全管理，保障乘車幼兒、學生的人身安全，也勢必影響校車安全條例的實施和校車安全法制的真正實現。限于篇幅，本文僅就《校車安全條例（草案）》以下幾個主要問題略陳管見，以供立法者們參考。

一、校車的法律概念

校車通常理解為學校的車輛，既包括用于運送學校教工也包括用于運送學生的車輛，既可以指學校卡車也可以是客車。但當校車作為一個法律專用概念時，對它的理解就不能是含糊的、隨意的，否則就會造成混亂而影響校車安全法律的實施。因此，準確界定校車概念是建立校車交通安全制度和進行校車安全管理的前提。我國《校車安全條例（草案）》第二條對校車的法律概念作了專門明確的規定，即“校車是指依照本條例獲得許可，用于接送幼兒園、小學、中學等從事學前教育、義務教育的教育機構（以下統稱學校）的幼兒、或者學生（以下統稱學生）上下學的7座以上的載客汽車”。該條是從校車的目的或用途上對校車的概念進行界定的，除了不能區分校車與其他客車有多大差異外，仍然存在以下問題：一是接送的主體僅限于幼兒園、中小學的學生，而遺漏了中等職業學校、工讀學校、特殊教育學校等教育機構的學生，而這部分學生往往急需要校車接送，更渴望校車安全；二是校車的通行不是也不應當是像其他社會車輛一樣“漫天飛”，必須按照規定的固定線路往返于學校或指定的地點之間，因為校車運行時享有“特權”，是用來接送學生的“有固定線路或停靠點”的“專用車”，這一點不明確就有可能導致“特權”濫用；三是校車是運載一定數量的學生的專用客車，究竟規定多少座位的客車才是校車，在我國目前還沒有專業生產校車企業、沒有校車生產和校車安全立法經驗的前提下，斷然規定校車為“7座以上”的載客汽車，不僅沒有必要，也缺少客觀依據；四是校車與其他客車的區別不僅僅在接送的主體和行駛線路上即外觀形式，其實質的區別在車輛的安全技術標準上，校車的主動安全和被動安全性能都遠遠高于一般的客車，在美國所有的校車均為“客車的設施，卡車的骨架”，這是保障學生安全的最根本因素。因此，《草案》對校車的界定必須內涵車輛的安全技術標準，否則任何車輛都可以成為校車。綜上，法律上的校車應當是指依法獲得許可，符合特定安全技術標準的，專門用于接送幼兒園或各類學校學生，按照固定的線路往返于學校或者指定地點的客運車輛。

二、校車的特權

校車的“特權”一般是指校車與其他社會車輛相比享有較多的權利。校車是用于接送幼兒或學生的專用車輛，為保障幼兒和學生乘車時的人身安全，各國法律都明確規定校車與其他社會車輛相比享有較多的“特權”，如優先通行權、優先使用權等。像美國法律就規定，校車需要停車時，只要校車司機把車身上“停”的牌子往外一扳，跟隨后面的車輛就會像看到紅燈一樣，自覺停車等候，并且必須保持一定的距離；在校車啟動黃色信號燈時，其他機動車輛在與它會車或超越時，必須限速。違反這些讓停規定，輕者罰款、吊銷駕駛證，重者將承擔刑事責任。為保障乘車幼兒、學生的人身安全，規范其他社會車輛及校車安全運行，我國《校車安全條例（草案）》也規定了校車的兩項“優先權”和一項“禁它權”。兩項“優先權”即優先通行權：“公安交通管理部門應當加強對校車經過線路的道路狀況、交通流量和交通安全設施的管理。交通警察遇運載學生的校車，應當指揮校車優先通行”（見草案第二十八條）和優先使用權：“校車運載學生，可以在公交專用車道以及其他禁止社會車輛通行但允許公交車輛通行的路段行駛”（見草案第二十九條）。法律設定優先權的目的是保障校車安全暢通的行駛從而保障乘車幼兒和學生的人身安全。但法律與其他規范不同的是，法律規范是權利義務規范，權利與義務是對等的，享有權利是有前提的，不是無限制絕對的。因此，草案第二十八條規定的校車優先通行權，應當是有前提或者有限制的，即必須是在“遇到道路交通擁堵或其他有可能影響校車安全行駛，可能影響乘車幼兒和學生人身安全”時，交通警察才有義務讓校車優先通行；同樣草案第二十九條規定的校車優先使用公交專用車道權，也是有條件或限制的，即必須是在“校車經過線路的道路擁堵或者其他原因校車經過的線路無法通行時，或者校車行駛在規定的線路可能影響乘車幼兒和學生人身安全”時，校車才可臨時使用（借用）專用的公交車道。否則不僅可能導致校車優先權的濫用，也可能反而使得校車更不安全，因為從理論上權利的濫用必然導致災難性的結果，現實上，不可爭辯的公交車駕駛人員低下的素質、公交車的設施及超速運行，都將有可能導致校車安全事故的發生。因此，我國《校車安全條例（草案）》對校車優先權的規定不夠嚴密，應當設定校車優先權行使的條件。關于草案第三十一條“禁它權”的規定也不嚴謹，即“校車在道路上停車上下學生，應當靠道路右側停靠，開啟危險報警閃光燈，由駕駛人將停車示意牌伸出窗外，后方車輛應當停車等待，不得超越。”校車停車上下幼兒或學生時，“后方”車輛是指本車道尾隨其后的車輛，還是指與校車同向而行的其他車道的在校車后面的車輛不明確；再有校車停車時與校車相對而行的交會車輛必須規定停車等候或者限速，顯然草案缺漏了這一規定。

三、校車的顏色及特殊標志

為保障乘車幼兒和學生的人身安全，校車不僅在內在的安全技術標準上與其他客車不同，在外在的形式色彩上也應當有所區別。對校車的顏色作出明確規定，不僅便于執行職務的交通警察在必要時指揮疏導校車優先通行，有利于校車在道路上行駛時其他車輛及其他人員的辨認，從而有效地保障乘車幼兒和學生的安全，避免校車安全事故的發生。世界上多數國家的法律都對校車的外觀色彩作了明確規定，如美國為保證校車的運行安全，就規定校車必須具有一些必要的特殊標志，包括“校車”字樣、外表顏色等以及配備一些必要的特殊裝置，包括警示信號燈、停車信號臂、保險杠、滅火器等。校車前后頂部一般應標有符合規定大小的“校車”字樣，外表顏色應為具有規定色度的鉻黃色，但是車頭發動機罩也可為黑色。我國《校車安全條例（草案）》對這部分內容必須作出明確的規定。

四、校車安全的法律責任

法律責任是校車安全法律關系當事人違反了校車安全條例的規定而依法應當承擔的法律后果。當事人如果違反了校車安全法律的規定，就必須對自己的違法行為付出一定的代價，即依法要受到相應的法律制裁。法律規范的一個特點是權利義務都肯定、明確而具體，不履行法律規定的義務就要承擔相應的法律責任。一個人的行為是否要承擔法律責任，承擔什么樣的法律責任，都必須有法律明確的規定。如果法律沒有規定對相應的違法行為給予制裁，不僅違法行為得不到及時的矯正或者懲罰，客觀上也放縱或助長了違法行為，影響了校車安全法治的實現，而且法律也就失去了她的權威性而成為多余的惡法。我國《校車安全條例（草案）》關于法律責任的規定主要有以下欠缺：一是部分法律責任空白。法律規范分為強制性規范和任意性規范。強制性規范要求當事人應當做什么或者不應當做什么，否則必須承擔法律責任。即法律明確規定某種行為不得為之或者應當為之，而有關人員實施了法律禁止的行為或者沒有履行法律明確規定的行為，就必須承擔相應的法律責任。我國《校車安全條例（草案）》中有許多規范都屬于強制性規范，即不得不遵守或者不得違反的規范，而恰恰這些必須遵守的強制性規范被違反了卻沒有規定承擔任何法律責任。如草案第十七條規定，學校或者校車服務提供單位具備一定情形時，應當將校車標牌交回公安交通管理部門；第三十一條規定，校車在道路上停車上下學生，應當靠道路右側停靠，開啟危險報警閃光燈，由駕駛員將停車指意牌伸出車窗，后方車輛應當停車等待，不得超越；第三十三條規定，校車行駛應當遵守道路交通安全法律法規的限速規定，但最高時速不得超過60公里；第三十八條規定，校車的副駕駛座位不得安排學生乘坐；校車駕駛人不得在載有學生時給車輛加油，不得在校車發動機引擎熄滅前離開駕駛座位；第三十九條規定，校車駕駛途中，除依法執行職務的交通警察外，不得允許與乘車學生無關的人員上車；等等。這些都屬于強制性法律規范，當事人不履行就應當承擔相應的法律責任，而在《校車安全條例（草案）》第七章法律責任中卻沒有規定一旦違反上述規定將承擔什么樣的法律責任，實屬立法的疏漏。二是部分法律責任主體不明。法律責任的主體是法律責任的承擔者，沒有法律責任的承擔者即使法律明確規定了某種違法行為應當承擔法律責任也只是一紙空文。如《校車安全條例（草案）》第四十七條規定，校車運載學生，不按照規定放置校車標牌，或者不按照經審核確定的線路行駛或者停靠站點停靠的，由公安機關交通管理部門責令改正，可以處500元以下罰款。校車運載學生，按照規定放置校車標牌是校車駕駛員的義務，還是學校或者校車服務提供單位的義務，本草案中并沒有明確規定；第五十四條規定，發生校車安全事故，造成人身傷亡或者財產損失的，依法承擔賠償責任。對校車安全管理地方人民政府負總責，有關政府職能部門、學校、校車服務提供單位及校車駕駛員對校車安全都負有義務，若一旦發生校車安全事故，依法追究誰的法律責任？本條款并沒有明確規定。此外，第七章第四十一條規定的校車生產企業應當承擔的法律責任，并沒有明確區分“已經獲得校車生產許可的企業”生產不符合校車安全標準的校車與“根本沒有獲得校車生產許可的企業”生產不符合校車安全標準的法律責任，如果是已經獲得生產校車許可的企業生產不符合校車安全標準的校車就不僅僅是按照現在草案第四十一條的規定處罰，而應當給予吊銷許可證或者其他處罰；第五十條規定，校車駕駛員違反道路交通安全法律法規的，由公安機關管理部門依法從重處罰。按照我國道路交通安全法規定，任何人駕駛機動車違反道路交通安全法的規定都一律平等地受到處罰，不管是校車駕駛員還是其他機動車輛駕駛員。如果本草案不分前提或者不加任何條件限制地規定違反道路交通安全法規定的主體只要是“校車駕駛員”就從重處罰，不僅違背法律面前一律平等原則，也與現行的道路交通安全法相抵觸。因此，本草案第五十條應當修正為：“校車駕駛人駕駛校車違反道路交通安全法律法規的，由公安交通管理部門依法從重處罰”，也就是說，只有校車駕駛人在“駕駛校車”時違反道路交通安全法律法規時才從重處罰，駕駛其他機動車輛違法時，按照交通安全法律法規處罰。這樣既突出了校車駕駛人駕駛校車違反法律法規的法律責任，同時，也使《校車安全條例》與我國《道路交通安全法》有關法律責任的規定相銜接，從而，規范校車駕駛人安全行駛，確保乘車幼兒、學生的人身安全。

（責任編輯 關燕云）