職業教育公益性的理論探討

盛子強 曹曄

摘 要 職業教育是否具有公益性直接關系到國家的責任大小和辦學格局，是一個事關全局的戰略性問題。從外部效應理論、公共產品理論、成本收益理論、產業依附理論、弱勢群體理論和新公共管理理論等六大理論的視角來看，職業教育關乎整個國民的職業素質和國家產品的國際競爭力，具有顯著的公益性特征。

關鍵詞 職業教育；公益性；理論探討

中圖分類號 G710 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）10-0005-05

職業教育的公益性問題是當前倍受關注的熱點問題，但對于“何謂職業教育的公益性”以及“為什么職業教育具有公益性”等問題的回答卻是眾說紛紜、莫衷一是。公益性的潛臺詞是“公共利益”。所謂“公共利益”是指滿足社會或群體中全體成員或大多數成員需求、實現他們的共同目的、代表他們的共同意志、使其共同受益的一類事務[1]?？梢?，公眾利益是大多數公民享有的利益，是廣大人民群眾的根本利益，它的存在是社會健康發展的保證，它的實現是社會的最高目標。職業教育的公益性可以從經濟、社會、教育等多個視角進行解析。

一、外部效應理論

經濟學中的“外部性”是指企業或個人實施的行為對行為以外的企業或個人造成了有利或不利影響，但當行為者付出卻不能因此得到收益或行為外的人因此獲益而不必支付成本時，就可以說經濟中存在著外部效應。外部性的影響可能是有利的，也可能是不利的。如果這種影響是有利的則稱為“正外部性”，不利的則稱為“負外部性”。外部效應意味著企業或個人行為的所得與所費存在脫節現象，僅依靠市場機制難以進行有效調節，需要政府采取措施進行干預。

職業教育具有較大的外部性。職業教育培養的是直接為消費者提供產品和服務的人員，接受職業教育的勞動者能為社會提供高質量的產品和服務，具有較大的正外部效應；相反，沒有接受職業教育的勞動者不但不能為同樣支出的消費者提供滿意的產品和服務，甚至可能存在安全隱患，具有較大的負外部效應。比如，我國多次重大事故的發生，都是由于勞動者沒有掌握正確的操作方法導致的，也可歸因為沒有開展好職業教育；而“德國制造”享譽全球，成為世界市場上“質量和信譽”的代名詞，則在很大程度上歸功于德國的職業教育。

職業教育不僅可以使個人和國家在經濟上受益，而且還可以獲得非經濟的好處。如，個人受教育程度越高，越有可能獲得高質量的精神、文化生活，為子女提供越多接受高質量教育的機會。對于一個國家來說，社會穩定是最大的公共利益，沒有穩定和繁榮的局面，公眾的利益必然受到損害。職業教育能夠“使無業者有業，使有業者樂業”，在維護社會穩定中具有舉足輕重的作用。而且，一個國家受教育的人數越多，越能“促進一種共同價值觀念、道德準則和社會制度的形成，從而促進社會的文明、自由、民主、平等、穩定，促進國家統一、民族團結和社會進步”[2]。

另外，在市場經濟條件下，勞動力具有高度的流動性，往往出現在一個地方接受職業教育而到另一個地方就業的現象，致使職業教育存在較大的負外部性。正如1914年美國國家職業教育促進委員會對職業教育的調查報告中所指出的：“在一個勞動力具有高度流動性的社會中，不應該完全由地方財政負擔年輕人的培訓，因為這些年輕人會在其他地方發現工作機會。國家勞動力市場的培育還需要聯邦的支持?！盵3]

二、公共產品理論

在現代市場經濟條件下，社會的資源配置主要通過兩種方式來實現：一是政府，二是市場。根據資源配置方式的不同，社會物品分為私人物品和公共物品。公共產品理論是由美國著名經濟學家薩繆爾森提出的。薩繆爾森認為，公共產品就是所有成員集體享用的集體消費品，社會成員可以同時享用該產品，而每個人對該產品的消費都不會減少其他社會成員對該產品的消費。而且對于任何單個的消費者，他所消費的公共產品數量就是全社會的公共產品數量，公共產品在效用上具有不可分割性[4]。據此，人們普遍認為公共產品具有以下三個典型特征。

（一）消費的非競爭性

是指某一個人或廠商對某種公共產品（服務）的消費，并不排斥或妨礙別人或其他廠商對該產品的消費，也不會因此而減少其他人或廠商消費該產品的數量和質量。通常認為，在教育存量既定的情況下，個人接受教育并不妨礙其他人同時接受教育，即在一定范圍內增加教育消費者的邊際成本為零。職業教育實訓基地投資大，往往建立公共性、共用性的實訓基地，旨在提高辦學效益。同時，一個母體知識被研發創造出來之后，可以被復制無數次、無數份，即使無數消費者同時或連續地共同消費這些知識，也不會因為一個人的使用而影響或減少其他人的享用[5]。如北美的CBE和國際勞工組織開發的MES課程被許多國家用于職業教育和對技術工人的培訓。

（二）受益的非排他性

是指在技術上人們無法將未付費的個人或廠商排除在公共產品的受益范圍之外，容易產生“搭便車現象”。比如，在技術上沒有辦法限制沒有納稅的消費者消費高素質技術工人提供的高質量的產品或服務，也很難限制沒有支付過職業教育費用的企業雇傭接受過職業教育的勞動者。

（三）效用的不可分割性

是指公共產品是為社會全體成員提供的，具有共同受益或聯合消費的特點，其效用被社會成員共同享受，不能將其分割來供某些個人或廠商享用。義務教育關乎整個國民的文化素質，職業教育關乎整個國民的職業素質和國家產品的國際競爭力，職業教育同義務教育一樣是“面向人人、面向全社會的教育”，關乎全社會和全體國民的福祉增進，具有基礎性和效用的不可分割性?；A教育是確保人們“走向生活的通行證”，職業教育是確保人們“走向職業的通行證”，這也是職業教育公益性的重要一方面。因此，職業教育應上升為一種由國家意志參與的、政府強制實施的公共性教育活動。

三、教育成本收益理論

判斷公共產品的一個重要原則是市場失靈，“所得利潤決不能償其所費”[6]，即私人投資不能得到相應回報，因而不愿意提供。因此，可以用成本收益理論來判斷職業教育是否為公共產品。

教育的收益可分為社會收益和私人收益，教育的社會收益是指除受教育者本人及其家庭外，社會其他成員從中所獲得的收益，包括教育對經濟增長的促進作用，以及教育的非經濟效益[7]。需要指出的是，職業教育的非經濟效益也是非常重要的。大部分中等職業教育受教育者被認為是普通教育的失敗者，這些存在失落感的青少年如果不接受職業教育而直接進入社會可能會對社會造成一定的危害。教育的個人收益是指個人接受教育后在物質、文化、精神、體質、能力、技巧、就業機會、就業選擇等方面會獲得一定收益[8]。與此相對應，教育的成本也可分為社會成本和私人成本。不同國家或同一國家在不同歷史時期，同一教育的成本與收益是不一致的，甚至存在較大差異。職業教育與其他教育相比，具有高成本、低收益且社會收益大于個人收益的特點。職業教育教授的是勞動者從事某種（類）職業所需的知識、技能和態度，而職業技能和態度的形成依賴于現實的職業或企業環境，需要教育與產業結合，因此，職業教育的辦學成本較高，需要較多的投資[9]。

在私人收益方面，由于職業教育培養的是生產一線的技術工人和基層管理人員，屬于藍領或灰領階層，其貨幣收入相對較低，職位升遷率也較小，所以，在職業教育體系不完整的情況下，接受職業教育意味著難以接受更高一級教育，難以獲取更高的預期收益。

此外，與普通教育相比，職業教育還具有心理成本較大的特點，主要表現在：由于整個國家的就業體制不完善，社會對職業教育的認可度低，職業教育的職業聲望低；我國“望子成龍”的傳統和獨生子女政策，家庭對子女教育成才的期望值較高，在傳統觀念的支配下接受職業教育需承受巨大的心理壓力。職業教育的社會收益集中體現在：公民素質提高、自律性增強，可降低國家的管理成本；公民就業能力提高，可增強社會勞動力的供給能力與水平，提高社會資源的配置效率，降低失業率，促進社會穩定；提高公民的知識和技能水平，增強組織紀律性和社會責任感，提高判斷能力，促進社會發展；對企業而言，可節約企業崗前培訓成本，提高企業生產效率，降低事故發生率，增加企業經濟效益。綜上可見，職業教育能夠通過提高勞動者的生產效率來促進經濟增長，具有廣泛的社會收益。

四、產業依附理論

過去，許多人認為職業教育是各類教育中最具有產業性的一種教育，可以進行市場化運作，如有人認為“職業教育是教育系統中與經濟聯系最緊密的產業，具有市場性”[10]。事實并非如此，職業教育雖然與產業有著天然的淵源，但它不具有產業性，而具有產業依附性。

從職業教育最初的產生來看，學徒制的職業教育是依附企業（手工作坊）進行的，學徒首先是徒工，其次才是學生（即使今天，德國的“雙元制”仍采取先取得學徒資格，才能到職業學校學習的做法）；學徒首先參加生產過程，其次才在行動過程中進行學習；師傅首先是某一行業的能工巧匠，其次才能成為師傅?？梢姡殬I教育是企業生產活動的一個重要組成部分。后來隨著社會生產力的發展，尤其是第一次工業革命以來，職業教育逐漸從企業中分離出來，并向專業化道路發展，但分工與協作是一個事物的兩個方面，分工必然帶來協作，職業學校雖從企業中獨立出來，但依附企業的性質并沒有因此而減弱，相反，隨著科學技術的不斷發展卻日趨加強。從目前世界各國職業教育辦學主體來看，職業教育有三種類型：一是企業主體的職業教育，如奉行自由市場經濟的英美和日本等國；二是學校主體的職業教育，主要是社會主義國家及發展中國家；三是企業和學?！半p元制”的職業教育。第一和第三種的企業依附性是無可置疑的，第二種改革的方向也是加強職業學校與企業的社會聯系。

所謂職業教育的產業依附性并不是指職業教育在宏觀上必須依據產業發展而定位學校辦學，在微觀上職業教育辦學必須依托行業企業，而是指二者在合作關系上企業處于主導地位，職業教育處于從屬地位；企業處于強勢，職業學校處于弱勢；企業處于中心，職業學校處于外圍。依附理論是國際政治經濟關系中的術語，我們所說的產業依附理論與國際政治經濟關系中的依附理論具有本質的差別，依附者和被依附者之間不存在剝削與被剝削的關系，只是由于二者在社會經濟關系中的地位不同，處于一種不平等的交換關系。而市場經濟遵循等價交換的原則，因此，完全由市場來調節二者之間的關系必然導致市場失靈。這也是許多國家政府加強對職業教育統籌管理的重要原因。我國近些年來大力推行工學結合、校企合作培養模式，但由于缺乏國家層面的法律法規，所以企業參與職業教育的積極性并不理想。國內外正反兩方面的經驗說明，企業和學校的合作依托市場行為是難以實現的，必須依靠政府的調節。

在計劃經濟體制時期，我國部門（行業）、企業辦學取得了顯著成就；20世紀90年代以來，隨著市場經濟體制的建立和企業的市場化改革，一些職業學校紛紛從部門（行業）、企業剝離。進入新世紀，當職業教育大力推進工學結合、校企合作人才培養模式時，一些人認為90年代職業學校從部門（行業）、企業剝離是一種失誤、一種損失。其實，這是一種不正確的認識，是一種反市場的思想。市場經濟條件下，市場作為社會資源配置的基礎，企業的主體責任就是實現盈利最大化，如果政府沒有強制性地要求企業辦學，企業實現盈利最大化就需要減少非盈利業務，職業學校從部門（行業）企業剝離是一種自然現象，無須指責。在計劃經濟體制下，部門（行業）企業之所以能夠有效興辦職業教育，緣由在于計劃經濟體制下社會資源由政府來配置，校企合作是靠行政命令來實現的，是一種政府行為。這也從另一個側面說明當前我國校企合作需要依靠政府的力量來推動。

從教育屬性來看，教育是服務業，是第三產業，但它是“先導型、基礎性、全局性的基礎產業”。因此，在強調職業教育依附論的同時并不否定其在辦學主體上具有獨立性。職業教育與產業具有相互依存的特點，并非是一種完全被動的依附，而是具有主觀能動性。

五、弱勢群體理論

弱勢群體是社會弱勢群體的簡稱，也稱社會脆弱群體、社會弱者群體。它是指在社會資源分配與配置過程中，由于參與機會的缺乏或自身條件的缺憾而處于相對不利地位的社會特殊群體。從社會學角度來說，只要社會還存在等級、貧富差別，存在權利效應，就會有弱勢群體存在[11]。社會弱勢群體只是一個相對的概念，現實中還難以進行嚴格區分。在現實中應根據實際情況做具體分析。

從職業教育的生源來看，目前中等職業教育的大部分學生是農村和城鎮低收入家庭子女。我國中等職業學校學生70%以上來自農村，即使20%左右的城鎮學生，也多來自低收入家庭。據重慶市教科所2000年對32969名中等職業學校新生的調查，家庭月收入低于1500元者占94.6%，父母職業為農民、工人、無業、個體者占96.4%，82.2%的學生感到家里交學費存在困難[12]。因此，基本可以說接受職業教育的家庭是弱勢群體。

從社會對職業教育的認可度來看，由于長期受傳統觀念的影響，加之多年來的精英教育，使人們認為接受職業教育的學生是普通教育的失敗者，是一種無奈之舉，其受教育者在各類受教育人群中處于弱勢地位。

從教育體制來看，許多職業學校是從普通教育分流出來的，無論是20世紀80年代中等教育結構調整中一部分薄弱的普通高中轉為職業高中，還是從目前高中階段招生制度中先普通高中后中等職業學校來看，中等職業學校均處于弱勢地位。

可見，我國中等職業教育從學校到學生都屬于弱勢群體。市場經濟下，政府一方面要維護公平競爭，另一方面要通過特殊的政策保障保護弱勢群體的各項權利。鑒于此，“十一五”期間，國家投資100億元加強職業教育基礎能力建設，改善職業教育的弱質性，并于2006年和2009年相繼實施了中等職業學校家庭經濟困難學生助學金制度和中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費制度，改善貧困家庭的受教育能力。

職業教育是促進社會公平的重要基礎。許多國家把職業教育作為消除貧困、促進就業的重要手段。國際21世紀委員會向聯合國教科文組織提交的《教育——財富蘊藏其中》認為，“教育在人和社會的持續發展中起著重要作用……人類可借其減少貧困、排斥、不理解、壓迫、戰爭等現象。”[13]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》指出，發展職業教育是推動經濟發展、促進就業、改善民生、解決“三農”問題的重要途徑。社會貧困問題表面上是收入分配不平等的結果，其根本原因是教育差異。因為對于大部分人而言，工資收入是其收入的主要來源。可見，收入不平等的根源在于個人就業能力和機遇的差異，為此，許多國家通過對低收入者開展免費職業教育與培訓，改善弱勢群體的知識和技能，增強其就業能力來促進社會公平。

六、新公共管理理論

20世紀80年代興起的新公共管理理論開創了公共管理的新視角，該理論主張引入市場競爭機制，采用私人部門管理理論、方法及技術，以市場或顧客為導向，重新調整國家、社會、市場三者的關系，提高公共管理水平及公共服務質量。新公共管理理論主張將私營部門的管理理念和管理技術應用于公共部門，打破公私管理之間的界限。在公共部門內部創立市場競爭機制，通過競爭實現高效率和低成本，以改進政府績效。如美國20世紀90年代初興起的特許學校就是這樣的例子，這類學校由政府撥款資助、私人經營，管理上不受一般教育行政法規的限制。政府與學校之間存在契約關系，學校必須達到雙方認可的教育質量和經營目標，公校私營的目的不是營利，而是追求效益[14]。

這一理論解釋了職業教育雖是公益性事業，但也可以通過大力發展民辦教育機構促進職業教育的發展，或者說，民辦教育的存在并不否定職業教育的公益性，同時也指出公辦職業教育要面向市場辦學，加快辦學體制機制改革。

新公共管理理論還認為，企業家所處的寬松環境能夠激發其風險意識和創新動力，提高資源的使用效益。同樣，公共部門的領導者也應具備企業家素質，做到以公共目標為導向，有效整合公共資源和私人資源，充分發揮兩者的優勢，彌補公共資源之不足[15]。中等職業學校要建立校長負責制。推行校長公開招聘、競爭上崗制度，建設現代學校制度。推進政校分開、管辦分離，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間的新型關系。探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消行政級別和行政化管理模式。

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Exploration on the Theories of Public Nature of Vocational Education

SHENG Zi-qiang1, CAO Ye2

(1. Hebei Teachers College of Technology, Qinhuangdao Hebei 066004；

2. Tianjin Vocational and Technical Normal University, Tianjin 300222, China)

AbstractWhether it has the public nature directly relate to the national responsibility and the school-running pattern of vocational education, and it is a strategic problem. From the view of external effect theory, public product theory, cost-benefit theory, industrial attachment theory, disadvantaged group theory and new public management theory, the development of vocational education directly relates to the professional qualities and international competitiveness of products of a country, and its public nature is obvious.

Key wordsvocational education; public nature; theoretical exploration