基層財政推行國庫集中支付改革的對策思考

崔昆 李美婷

[摘要]實行國庫集中支付制度是我國改革財政支出管理制度的一項重要內容。以咸陽市秦都區為例，基層財政在推行國庫集中支付改革過程中遇到了一些困難和問題，為保證改革的順利進行，基層財政深化國庫集中支付改革應采取如下對策：加強授權支付資金管理；擴大財政直接支付范圍；規范國庫集中支付中心；規范國庫集中支付業務，優化國庫集中支付網絡系統；強化國庫集中支付的監督管理，建立有效溝通機制；完善改革的相關配套措施。

[關鍵詞]基層財政國庫集中支付制度咸陽市秦都區

國庫集中支付制度是將政府所有的財政性資金集中于國庫單一賬戶，支出由財政國庫單一賬戶體系根據單位批準的預算和用款計劃，直接將款項劃入商品供應商或勞務提供者賬戶的一種新型制度。國庫集中支付制度改革是我國財政支出管理制度改革的重要內容，是我國建立公共財政框架的重要組成部分。早在2001年時，國務院就通過了財政部提出的《財政預算國庫管理制度改革方案》，從此拉開了我國財政國庫管理制度改革的大幕。陜西省從2006年起開始實施會計集中核算向國庫集中支付轉軌的試點工作，2009年7月起，陸續將省級會計集中核算業務全部移交各部門、各單位管理，基本實現了會計集中核算向國庫集中支付的轉軌。同年，陜西省還建立了政府采購標準化評標室，進一步規范采購程序，增加了政府采購的透明度。在此背景下，咸陽市秦都區自2008年6月起開始進行國庫集中支付制度的改革試點，2010年年底進入全面推行財政國庫管理制度階段。幾年來的實踐證明，實行國庫集中支付對于加強財政資金監管，增強財政資金支出透明度，提高財政資金使用效益起到了不可忽視的作用，為全區財政管理帶來了深遠影響。但是，由于我國公共財政改革還處于初級階段，很多配套制度尚未建立，外部環境也不夠完善，因此，國庫集中支付制度的推行也就不可能一蹴而就，在具體實施過程中必然還存在這樣那樣的困難與問題，對此，我們應認真地給予對待和解決。

一、基層財政推行國庫集中支付改革過程中遇到的問題

1.財政授權支付資金管理薄弱

財政授權支付資金管理薄弱問題主要從兩個方面反映出來。

第一，預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金比例較大。零余額賬戶是財政部門為本部門和預算單位在商業銀行開設的賬戶，用于財政直接支付和財政授權支付及清算。據統計，2008年秦都區僅首批納入改革的26家預算單位從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥的資金就占到其實際總支出的90%。之所以出現這樣的狀況，在于目前區級雖已初步建立起國庫單一賬戶體系，但納入改革范圍的預算單位原有的銀行賬戶尚未取消。究其原因，在于以下四個方面：一是預算單位在代理銀行辦理業務的時間為每天上午的十二點以前，這就使得下午用款相對不方便；二是財政預算撥款進度與日常工作進度不同步，為保證日常工作順利進行，預算單位就得先由原有銀行賬戶資金支付后，再由零余額賬戶向原有帳戶劃撥資金；三是預算單位的年終結余資金使用政策不明確。致使大多數預算單位顧慮財政會收回結余資金，并重新核定其下年度可使用的結余指標，從而千方百計地從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金或年終集中花錢；四是區級國庫集中支付改革方案以及支付系統對從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金缺乏有效的控制，監督檢查工作也沒有及時跟上。

第二，現金支付比例較高。秦都區首批納入改革的26家試點單位2008年度現金支付的比例高達90%，一些達到轉賬支付要求的會議費、培訓費、修繕費等大額支出也提取現金支付。受銀行清算時間的限制，單位下午用款不方便，往往提取一定的現金以備用；另外，區級國庫集中支付改革方案以及支付系統對提取現金缺乏有效控制。這是造成現金支付比例大的兩點原因。現金支付比例大容易導致財政資金游離于國庫集中支付系統之外，形成資金體外循環，給財政、審計等有關部門的監督造成困難。

2.財政直接支付比重較低

目前，秦都區已明確納入直接支付的資金主要有三部分，即工資、會議費及政府采購支出。大量的專項支出、項目支出等未納入直接支付范圍。財政直接支付的面還比較窄。即使已經明確的三部分直接支付的資金，實際上也沒有完全實現直接支付。工資雖已統一發放，但還未進入國庫集中支付系統；會議費直接支付工作尚未啟動；財政直接支付眼前僅限于政府采購資金，但是政府采購中單位自籌資金是從政府采購專戶支付的，并沒有采取財政直接支付。屬于政府采購而由單位自行采購的資金，更是沒有納入直接支付范圍。另外，秦都區國庫集中支付工作從試點至今，財政內部部門職能的調整，導致工作量成倍地增加，人員配備不全。支付機構在建設中的不成熟，又致使工作中人員職責不清晰，事務管理不到位。

3.國庫集中支付網絡系統建設不夠健全

首先，支付網絡數據傳輸不穩定。在推進改革的過程中，支付網絡出現支付系統數據交換不穩定、數據傳輸不暢通、查詢功能不完善等問題，這在一定程度上影響了預算單位用款以及財政的工作效率。

其次，用款計劃的管理有待加強。按照《支付辦法》的要求，預算單位在規定時間報分月用款計劃，區財政局業務處在規定的時間批復用款計劃，支付中心在規定的時間將額度送代理銀行和人民銀行。然而在改革中，尚未形成規范、科學的用款計劃申報和批復的流程環節，給業務處、國庫處對計劃的批復，特別是給支付中心用款額度的傳送等工作造成一定困難。

再次，支付憑證填列不規范。部分單位財務人員還沒有完全掌握和準確理解財政集中支付下的運作模式和相關操作，在使用軟件系統對支付憑證進行填寫方面依然存在一些問題。有相當一部分預算單位在填列授權支付憑證時，摘要填寫太籠統、不明晰，科目使用不規范。由此容易造成財政國庫支付系統的信息不準確、不明晰，不利于財政、審計等部門對支付信息的使用。

最后，網絡系統建設資金不足。基層改革成本較大，上級部門只下達通知要求加大改革力度，并沒有給予足夠的資金支持，網絡系統建設無法全面展開，相當多的基層預算單位至今仍然依靠手工操作。缺乏網絡系統的有力支撐，國庫集中支付改革是不可能深入進行的。

4.監督檢查職責不夠明確，相關部門配合不夠默契，溝通不夠及時

國庫集中支付改革，是財政支付方式的重大改革，需要代理銀行和各級政府、單位全力配合協作，一旦這些主體的既得利益受到破壞，執行起來就會異常困難。這必然對財政監督提出新的要求。截止目前，秦都區財政國庫管理制度改革方案中，對支付系統中發現的不規范行為和違規行為的監督檢查缺乏明確的監管部門和同步、有效的監管手段。如前所述，這是造成試點中預算單位授權支付中大額提取現金等違規行為的一個重要原因。預算單位、人行咸陽分行營管處、代理銀行、財政局的相關處室和部門等在國庫集中支付工作中構成一個有機的統一體，相互之間應明確分工、密切配合、及時溝通。但目前，各部門之間尚未建立起有效的溝通機制，配合、協調十分不夠，支付業務中出現的問題不能及時得到解決。

5.配套的法律法規沒有及時跟上

與財政國庫管理制度改革相配套的一些法律法規沒有跟上。比如：撥款書在票據管理上就缺乏現實的法律依據。根據《票據法》的規定，規范的票據是指匯票、本票和支票。財政撥款書既非支票、也不屬于本票、匯票，在出現票據風險時難以做到有法可依。因此，財政國庫管理制度改革，不可避免地就涉及到一些法律法規和制度的修改與完善，包括《預算法》、《國家金庫條例》、《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》。此外，部門預算的編制也需進一步的細化，代理銀行的手續費問題也應進行相應調整。

二、基層財政深化國庫集中支付改革的對策

1.嚴格加強授權支付資金管理

加強財政授權支付資金的管理，首先要加強對預算單位零余額賬戶的管理。區財政局可會同人行、監察局、審計局等相關單位對預算單位現有銀行賬戶進行一次徹底的清理，取消不符合國家和省市政策規定的銀行賬戶。對因特殊業務確需保留的、具備相關審批手續的賬戶，報財政部門備案。其次，從制度上嚴格控制預算單位由零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金。對確因特殊業務需要，需從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金的，應報經財政部門審核批準。

對于規范現金管理，應按照《現金管理暫行條例》的要求，參考各預算單位業務情況，合理確定其全年及分月現金使用額度。預算單位必須在核定的現金限額內按規定辦理現金業務。財政部門定期對預算單位的現金使用情況進行檢查。同時可選擇部分單位開展公務卡試點，積極探索國庫集中支付改革中預算單位現金管理的有效方法。

2.擴大財政直接支付范圍

擴大財政直接支付范圍，有利于建立環節少、節奏快、效率高的財政資金運行機制和加強財政監督。其具體措施包括：1、將已明確納入財政直接支付范圍的全部資金實現直接支付。同時加快啟動會議費直接支付工作，區財政局各業務處室要強化預算管理，嚴把部門預算編制、用款計劃審核關，明確要求預算單位將各類會議的預算進行單列，報送用款計劃時列入直接支付計劃。同時，采取有效措施將尚未采取財政直接支付的其他政府采購資金，如政府采購中預算單位自籌資金、政府采購目錄中的分散采購項目支出等全部納入財政直接支付。2、選擇科技三項費、教育費附加等專項資金進行直接支付試點，逐步將各類專項資金及部門預算中所有的項目支出納入財政直接支付范圍。3、在條件成熟時，將全額撥款預算單位的全部預算資金列入財政直接支付。

3.規范財政國庫支付中心

2001年開始實行的會計集中核算制度，對于規范會計基礎工作、提高會計信息質量、強化財政支出管理等方面起到了明顯作用，為國庫集中支付工作打下了良好的基礎。然而，這種制度容易造成大量資金沉淀在會計核算中心，影響財政資金的使用效益和透明度。因此，有必要推進財政會計核算中心向財政國庫支付中心轉變，充分利用會計核算中心現有的人力、物力、網絡資源與國庫集中支付制度有效銜接，按照單一賬戶改革的要求，逐步由集中核算模式向單一賬戶支付模式轉變。

4.進一步規范國庫集中支付業務，優化國庫集中支付網絡系統

為了方便預算單位用款，提高辦事效率，需進一步優化用款計劃的報送模式，嚴格預算單位計劃的報送時間、業務處室和國庫處的審核時間、以及支付中心額度的分送時間。對于試點中出現的支付憑證填寫不規范等薄弱環節，應加大培訓工作力度，如：對預算單位授權支付憑證的填列等進行專題培訓；對代理銀行進行資金清算等的專題培訓等等。同時，加大對預算單位國庫集中支付業務的指導，將財政國庫支付各項工作納入科學規范的軌道。對于國庫支付系統數據交換不穩定、數據傳輸不暢通、查詢功能不完善等問題。應進一步優化網絡系統，及時進行系統增容和升級，強化網絡維護，保證國庫集中支付網絡的暢通，為國庫集中支付制度改革提供良好的技術保障。

5.強化國庫集中支付的監督管理，建立有效溝通機制

進一步明確對國庫集中支付系統中發現的不規范及違規行為實施監督檢查的機構，確定其具體職責。加強對預算單位預算執行的檢查，逐步建立起國庫集中支付動態監控系統，實行網上實時監督。建立國庫集中支付相關部門的定期聯席制度，定期召集相關部門、單位開業務工作會、協調會、座談會等，加強預算單位、代理銀行等部門的業務溝通與交流，及時解決國庫支付改革中所遇到的困難和問題。另外，為充分調動代理銀行的積極性，提高代理行的服務質量，方便預算單位用款，區財政可會同人民銀行咸陽分行營管部，建立業務辦理績效考評體系，加大對代理銀行經辦國庫集中支付業務的監督檢查力度，確保國庫集中支付制度改革的順利推進。

6.進一步完善國庫集中支付改革的相關配套措施

首先，抓好部門預算編制的改革，逐步實現所有的財政資金支付建立在明晰的預算基礎上。其次，深入推進非稅收入直繳財政，取消各單位非稅收入在支付中心的過渡賬戶，使財政收入更加及時、足額地繳入國庫或預算外資金專戶。最后，推行國庫支票支付，支票只能在存款人的存款額度內進行支付，這既使票據行為及管理做到了有法可依，又可以積極預防財政透支行為。

參考文獻：

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