論管仲“善政”

王守文

摘 要 東周列國時期，管仲輔佐齊桓公成就一代霸業，也使齊國迅速崛起為當時的強國。管仲施政期間，在政治、經濟、文化、社會等領域進行了諸多改革，其行政無不透露著善政的理念，包含著法治、仁政、民本、尚賢等觀念，學習借鑒古代公共管理思想的精華，有利于公共管理的比較研究，推動公共管理理念的升華和實踐的開展。

關鍵詞 管仲 善政 法禮 以人為本 尚賢

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A

Talking about Guanzhong's "Friendly-government"

WANG Shouwen

(School of Economics and Management, Three Georges University, Yichang, Hubei 443002)

Abstract In the States of East Zhou Dynasty, Guan Zhong not only assisted Qihuangong to achieve hegemony, but also made Qi become a great powerful country in that time. In the period of Guanzhong'administration, he made some reformation in the field of politics, economy, culture, society and so on, containing the concept of friendly-government, government by law, people oriented. Studying the ancient viewpoint of public administration is benefit to the comparison to the reality and to improve the concept and practice of public administration.

Key words Guanzhong; friendly-government; government by law; people oriented; respecting wisdom

“善政是建立在傳統的社會統治結構和韋伯式官僚體制之上的理想模式”①善政一詞在古代很多論著有所提及，但含義略有區別。有的意為良好的政令，《書·大禹謨》：“德惟善政，政在養民。”《后漢書·臧宮傳》：“今國無善政，災變不息。”有的意為是良好的政績，《新五代史·雜傳·史圭》：“史圭為寧晉、樂壽縣令，有善政，縣人立碑以頌之。”其實兩種主要的觀點區別點在于前者重過程后者重結果，其共同點在于政府有法治、民本、仁政等施政理念。中國古代行政文化的“善政”追求，不僅表達了政府管理的一種理想圖景，而且蘊涵著政府行為的合法性存在。管仲是是東周列國時期齊國的名相，在齊桓公時期，執政四十于年，對于齊國的強大發揮了關鍵性作用，其一些具體的施政方式得到了民眾的認可和擁護，實現了政府利益與公眾利益的有效結合，以善政方式得到了不同階層的支持，實現了齊國的強大。梁啟超給予了高度評價，“管子者， 中國之最大政治家， 而亦學術思想界一巨子也。” ②在管子看來，治國行政不但要倚重民力，尤其應當看重民心，綜合來看，管仲善政在法禮為治、以民為本和尚賢用人等方面都有所體現。

1 法禮為治，規范社會行為，重塑社會道德準則

管仲的法治思想的價值在于其施政期間的充分檢驗。管仲將法治擺在了首要位置，認為“法者，臣之父母也”， 沒有法治推行，就不可能取得社會穩定和國家富強。管仲對于法則的價值進行了充分論證，《管子·法法》中有：“規矩者，方圓之正也；雖有巧目利手，不如拙規矩之正方圓也。故巧者能生規矩，不能廢規矩而正方圓，雖圣人能生法，不能廢法而治國。故雖有明智高行，倍法而治，是廢規矩而正方圓也。”這充分體現出管仲對待法重要性的認識。管仲認為法是維持社會秩序的重要前提，沒有法，社會就會利益團體的聚眾，就會出現為了私利侵害他人利益的現象，因此必須強化法為社會治理準則的地位，《管子·君臣上》中有：“治國無法，則民朋黨而下比，飾巧以成其私。法制有常，則民不散而上合，竭情以納其忠。”

管仲強調法的重要性，指出“君臣上下貴賤皆以法”、“有功必賞，有罪必罰”，但并不是嚴刑酷法，而是反對專制刑罰。他認為“刑罰不足以畏其意， 殺戮不足以服其心。故刑罰繁而意不恐， 則令不行矣; 殺戮眾而心不服， 則上位危矣。”（《管子·牧民》），嚴酷的刑罰不僅起不到警示作用，還可能激起民憤，引起相反效果，導致社會的動蕩。“靜其民而不擾，逸其民而不勞”，控制法的實施范圍，保持社會秩序的穩定，從而使齊國一躍而成為當時的強國。

管仲除了強調法治的重要，也特別強調仁政，注重用道德的力量維持社會規范的正常運轉，而其本人也通過言行舉止起到了表率作用。孔子對管仲的仁政進行了高度評價：“管仲相桓公， 霸諸侯， 一匡天下， 民到于今受其賜。微管仲， 吾其被發左衽矣。”③“桓公九合諸侯， 不以兵車， 管仲之力也。如其仁! 如其仁！”④孔子認為管仲的仁政，是齊國能夠稱霸諸侯的重要政策。而管仲也充分運用仁政推動了齊桓公的霸業。管仲告戒齊桓公要尊王攘夷、以德禮為先:“臣聞之，招攜以禮，懷遠以德，德禮不易，無人不懷。”（《左傳》）管仲的仁政不僅體現在對周王室和諸侯列國的外交上，在齊國施政中也有很多體現，如“慈于民，予無財；寬政役， 敬百姓”（《管子·小匡》）。管仲主張“國有四維，一維絕則傾，二維絕則危，三維絕則覆，四維絕則滅。傾可正也，危可安也，覆可起也，滅不可復錯也，何謂四維？一曰禮、二曰義、三曰廉、四曰恥。禮不逾節，義不自進，廉不蔽惡，恥不從枉。故不逾節，則上位安。不自進，則民無巧詐。不蔽惡，則行自全。不從枉，則邪事不生。”（《管子·牧民》）管仲將禮義廉恥做為國家維系的基本道德準則，通過道德準則的維持，重塑齊國存續和發展的強大精神支柱。

2 以人為本，政府重心下傾，注重民生問題

管仲非常重視經濟發展，認為經濟發展是社會穩定的前提之一。只有實現經濟發展，才能夠民富，同時將政府重心下移，解決事關民眾利益的事務，實現富民與富國的統一。

“爭天下者，必先爭人。明大數者，得人；審小計者，失人。得天下之眾者王，得其半者霸。”（《管子·霸言》）人心所向是國家政權發展的基礎，同時還指出：“夫霸王之所始也，以人為本。本理則國固，本亂則國危。”（《管子·霸言》）以人為本思想的提出充分體現了對民眾利益的重視，認為民心向背對于國家興亡的關鍵作用。在以人為本的認識下，管仲認為政府重心必須下移，他極力主張順應民意的， 其提出的“利民、富民、 順民”主張，體現了深刻的民本思想。“政之所興在順民心， 政之所廢在逆民心。”（《管子·牧民》）“以天下之目視， 以天下之耳聞， 以天下之心慮” （《 管子·九守》）政府只有真正融入民眾生活，尊民、順民，才能真正實現國家的繁榮昌盛，這對于我國的政府管理具有一定借鑒意義。政府要以人為本，充分考慮人民群眾的利益，關注社會弱勢群體，合法合理行政，杜絕出現政府與民爭利現象的發生，著眼于人民群眾的長遠利益，才能在轉型期實現社會管理的有序、經濟的發展和國家的長治久安。

管仲認為“凡治國之道，必先富民”，要治理國家，必須首先使人民富裕。以人為本并不是只尊民、順民，富民是以人為本更高層次的體現。管仲認為國富與民富并不沖突，而是相互依存的。國富國家才能強大，才能維護國家安全和社會秩序，才能保障民富的安全，防止“國貧兵弱，戰則不勝，守則不固”。民富才能擴大政府收入，民富保障了國富的可持續，“為人臣者，非有功勞于國也，家富而國貧，為人臣者之大罪也。”（《樞言》）管仲認為民富是社會和諧的先決條件，“國富則安鄉重家，安鄉重家則雖變俗易習，驅眾移民，至于殺之，而民不惡也。”（《治國》）必須保持國富與民富的統一，兩者的割裂會引起社會的不穩定。民富對國家的治理、社會的穩定起著巨大的作用。“倉廩實，則知禮節。衣食足，則知榮辱。” （《管子·牧民》）人民生活富足了，就會遵從法治和道德的約束。以民眾利益為出發點，公平合理的進行征稅。

管仲非常重視經濟發展，主張采用各種措施來實現“國富”，認為只有增加物質生產、促進經濟發展，才是社會穩定的前提。重視基礎設施建設，修建水利設施，促進農林牧漁以及工商業的協調發展。我國改革開放以來，以經濟建設為中心，實現過國家的迅速強大，但仍存在貧富差距擴大的現象，通過對分配制度的改革實現共同富裕，是我國當前政府面臨的重要任務。

3 尚賢選才，因事擇人，人事兩宜

政府施政人員的能力與行政道德直接關系到政府行為的順利執行和公共利益的實現，管仲對于人才選拔的選拔基本是圍繞著能否善施政和施善政兩個標準，尤其注重政府人才和促進政府目的實現的技術人才的選拔。管仲施政期間的高層人才都是齊桓公聽取其建議任用的，“升降揖讓， 進退閑習， 辨辭之剛柔， 臣不如隰朋， 請立為大行。墾草入邑， 辟土聚粟多眾， 盡地之利， 臣不如寧戚， 請立為大司田。平原廣牧， 車不結轍， 士不旋踵， 鼓之而三軍之士視死如歸， 臣不如王子城父， 請立為大司馬。決獄折中， 不殺不辜， 不誣無罪， 臣不如賓胥無， 請立為大司理。犯君顏色， 進諫必忠， 不辟死亡， 不撓富貴， 臣不如東郭牙， 請立以為大諫之官。此五子者， 夷吾一不如; 然而以易夷吾， 夷吾不為也。君若欲治國強兵， 則五子者存矣; 若欲霸王， 夷吾在此。”（《管子·小匡》）通過向齊桓公推薦外交、農業、軍事、司法、諫言方面的五位專業人才， 實現了政府最關鍵部門的高效運轉。同時，管仲積極采用全國范圍內那些能夠影響、教化百姓的人才。對于有一技之長的人即技術人才， 管仲也大力選拔任用，這也是管仲重視經濟發展的主張所決定的。對具有六種專業技能的人才，給予物質獎勵，使其專注于技術研究和創新，促進社會進步和國家發展。

總之，管仲通過法禮規制，重視民眾利益，強化行政人員的能力和素質選拔，使齊國成為當時的強國，成就了齊桓公的一代霸業。其施政期間嚴明的法度、清廉的官員、高效的行政、良好的服務，是齊國善政的積極表現。盡管因為時代的局限性，其施政理念不可避免的要維護上層階級，政府與民眾之間也很難實現實質利益的一致，但其修內政善外交的善政行為對于當代公共管理的實踐與創新具有一定的啟示。

基金項目：2011年宜昌市社會科學聯合會項目《宜昌市公共租賃住房融資問題研究》

注釋

① 徐曉林.中國公共管理研究精粹[M].武漢:武漢出版社，2003.

② 梁啟超.管子評傳·序論[M].杭州: 浙江古籍出版社,1999.

③ 楊伯峻.論語譯注[M].北京:中華書局,1980.

④ 程昌明.論語譯注[M].沈陽:遼寧民族出版社,1996.