高校教育糾紛解決機制的法治研究

張姝卉　趙霞　曹迪

摘 要 由傳統(tǒng)向現(xiàn)代型體制邁進的過程中，教育領(lǐng)域糾紛已引起社會廣泛關(guān)注。現(xiàn)階段，由于對高校法律性質(zhì)定位模糊，高校教育糾紛的復雜性逐漸使得現(xiàn)行糾紛解決機制捉襟見肘，難以有效解決教育領(lǐng)域的眾多糾紛。深入研究高校教育法律關(guān)系、各種糾紛產(chǎn)生的原因進而在反思現(xiàn)有糾紛解決機制的基礎(chǔ)上，建立一套科學、完善的法律應對措施，已經(jīng)成為現(xiàn)在高校教育研究中的一個焦點問題。

關(guān)鍵詞 高校教育 管理 糾紛 行政管理

1 高校教育中常見的糾紛

傳統(tǒng)管理模式認為，在校學生應當遵守校規(guī)校紀，否則學校就可以按照學校的校規(guī)校紀對違紀學生進行相應的處罰。但隨著就業(yè)競爭日趨激烈，一旦學生在校期間受到處分，會對其個人的職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生非常不利的影響。因而，高校對學生的處罰越來越受到學生群體的高度關(guān)注。高校與學生之間的矛盾成為近年來的熱點問題。

2 高校管理權(quán)與學生權(quán)利沖突解決的困境

為了更好地研究高校與學生糾紛的解決問題，我們對河南的洛陽和南陽、江蘇的徐州以及黑龍江的哈爾濱等地的2008級～2011級的在校大學生進行了關(guān)于“和諧校園教育糾紛解決機制研究”的調(diào)查。在我們調(diào)查問卷中，涉及到“你曾經(jīng)因何原因與高校發(fā)生糾紛”的問題， 26%的同學認為是教育機制問題，34%的同學認為是學校管理模式的問題，因此可以認為造成高校教育糾紛的主要原因在于高效管理權(quán)性質(zhì)界定不明確，以及現(xiàn)有糾紛解決制度的不完善。

2.1 高校管理權(quán)性質(zhì)界定模糊

對高校管理權(quán)性質(zhì)界定不明確，導致沖突時的糾紛性質(zhì)難以判斷，成為法律救濟的障礙。導致性質(zhì)界定模糊的原因主要在于法律法規(guī)授權(quán)的不明。盡管我國現(xiàn)已出臺了《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高教法》）等一系列法律法規(guī)對高校的權(quán)力規(guī)范起到一定的作用，但并不完善，主要問題有以下三個方面：（1）有關(guān)高校的法律法規(guī)常常出現(xiàn)下位法與上位法相互沖突的現(xiàn)象。（2）高校學生管理權(quán)相關(guān)法律、法規(guī)很多僅是一個原則性的規(guī)定。（3）高校學生管理缺乏程序性規(guī)定。由于傳統(tǒng)觀念、舊的行為方式慣性的影響及缺乏應有的理論指導，高校在管理實踐中很少重視學生程序性權(quán)利的保護，從而導致高等學校學生權(quán)利救濟途徑不暢，進一步激化了原有矛盾，不利于糾紛的解決。

2.2 現(xiàn)有糾紛解決制度的欠缺

在教育糾紛的解決制度中，教育申訴是使用最廣的問題解決方式之一，其余的還有復議、訴訟、仲裁等方式。在這些制度中仍存在諸多不足。

2.2.1 教育申訴制度

在《教育法》中的第42條已經(jīng)規(guī)定受教育者享有申訴權(quán)，即便如此，在具體實行上仍有不足。第一、申訴機構(gòu)的人員設置不明確。《管理規(guī)定》規(guī)定了學生申訴處理委員會的組成人員，但這種構(gòu)成僅僅寫明了人員范圍，而未提到具體的組成比例。第二、省級教育行政機關(guān)處理申訴的具體程序沒有詳盡規(guī)定，法制化水平不高。《管理規(guī)定》對具體的申訴程序，如申訴機構(gòu)設置、人員組成、受理、聽證與裁決等均無細致規(guī)定。第三、按照《管理規(guī)定》的要求，校內(nèi)申訴是向教育行政機關(guān)申訴的必經(jīng)前置程序，這妨礙了申訴人自由選擇救濟途徑的權(quán)利。

2.2.2 教育行政復議制度

教育行政復議，是指教育管理相對人認為教育行政機關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向作出該行為的機關(guān)的上一級教育行政機關(guān)或該機關(guān)所屬的本級人民政府提出申請，受理申請的行政機關(guān)對發(fā)生爭議的具體行政行為進行復查并作出決定的活動。根據(jù)我國現(xiàn)行行政復議制度，復議機關(guān)為了逃避責任從而消極對待，導致復議程序在履行方面的不足。

2.2.3 教育訴訟制度

訴訟是解決教育糾紛最重要、最權(quán)威的途徑，但它仍然存在一些不足。首先，在對教育行政訴訟案件的審查上，司法審查往往限于程序的層面上。其次，法律審查方式的缺失。教育關(guān)系中程序規(guī)定的缺失，以及法律適用方面的空白，使得法院采取了一些較為獨特的審理方式。再次，由于各地區(qū)的教育發(fā)展水平的不同，導致審理學生與學校的案件過程中，形式不一，甚至有可能出現(xiàn)同案不同判的結(jié)果，極大地損害了法律的統(tǒng)一適用性。

3 國外高校與學生之間關(guān)系的理論分析

3.1 國外高校與學生關(guān)系學說

國外也有很多關(guān)于高校與學生關(guān)系的理論界定，其中比較有代表性的是德國的“公務法人論”和美國高校與學生的關(guān)系學說，這些對我國都有很好的借鑒意義。

公務法人，按照德國行政法之父奧托邁耶的解釋，就是掌握在行政主體手中，由人和物作為手段之存在體，持續(xù)性地為特定公共目的而服務。①即國家行政主體依照公法為了特定目的而設立享有一定公共權(quán)力，具有獨立的管理機構(gòu)及法律人格，能夠獨立承擔法律責任的法人。

德國的公務法人論經(jīng)歷了“特別權(quán)力關(guān)系”到“重要性理論”的轉(zhuǎn)變。當今由于特別權(quán)力關(guān)系的不足，重要性理論占據(jù)重要地位。對于重要性理論，它體現(xiàn)了基本人權(quán)的保障，這有很大的進步意義。

3.2 對國外學說的借鑒

針對我國高效管理權(quán)性質(zhì)界定模糊的問題，通過借鑒國外的“重要性理論”和“契約關(guān)系說”，我國可以采用“雙重法律關(guān)系”，即行政法律關(guān)系說和民事法律關(guān)系說。②“行政法律關(guān)系說”，就是說高校在國家法律法規(guī)的授權(quán)下對學生進行管理，此時校方是以行政主體的身份出現(xiàn)的，與學生間為行政管理關(guān)系，從而對學生承擔行政責任。“民事法律關(guān)系說”，就是說校方與學生之間的關(guān)系表現(xiàn)為民事法律關(guān)系，這種民事法律關(guān)系主要表現(xiàn)為侵權(quán)損害賠償債權(quán)關(guān)系。學校與學生或其家長之間應視為一種基于自由交易的私法上的契約關(guān)系。由于學校服務而導致學生的人身財產(chǎn)傷害，基于民事合同關(guān)系，高校應承擔侵權(quán)責任。

4 實施法律救濟的制度構(gòu)建

4.1 建立健全學生申訴制度

校內(nèi)教育申訴制度普遍在各個學校建立，一些帶有普遍性、共性的具體程序則是每個學校處理申訴必須要遵循的。這些程序既要合法、可行，也要公平、正當。具體包括：第一、申訴機構(gòu)和人員的設置明確化。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，28%同學認為應建立學生參與機制，完善利益表達制度。所以首先，各個學校都應設立專門的學生申訴委員會；其次，學生申訴委員會的組成成員要明確，他們應該是負責學生申訴并處于中立地位的專職人員，并且獨立于學校違紀處分管理部門。第二、實現(xiàn)教育申訴制度的程序公正。這主要包括：（1）在處理學生申訴的過程中，學生申訴委員會應將相關(guān)決定和事項及時送達和告知學生；（2）申訴委員會在做出處理學生事務的決定時，必須向?qū)W生說明作出該決定的事實根據(jù)和法律依據(jù)；（3）將聽證作為申訴制度的必要程序，使申訴機構(gòu)能做出更公正的裁決。第三、明確校內(nèi)申訴后的再救濟渠道。根據(jù)《教育法》和《管理規(guī)定》的規(guī)定，對校內(nèi)申訴處理不服的，申訴人可以向省級教育行政部門提出再申訴。

4.2 完善行政復議制度

教育行政復議作為非訴訟的行政救濟手段，有著許多可取之處，我們應盡快完善行政復議制度。教育行政復議程序同一般行政復議程序一樣，大致可分為五個階段。在復議申請階段，復議機關(guān)一定要嚴格核實復議申請人的條件。在復議受理階段，教育行政復議機關(guān)在收到復議申請書后，應當依事實有證據(jù)地作出復議決定。在復議審查階段，復議機關(guān)一定要嚴格遵守程序公正原則，程序的公正才可保證實質(zhì)的公證，并且，也要做出書面的審查。在復議決定階段，復議機關(guān)要根據(jù)行政行為的合法性和適當性做出相應的裁決。最后，在復議決定執(zhí)行階段，教育行政復議一經(jīng)宣告即發(fā)生法律效力，復議雙方應自覺履行，否則應由有關(guān)部門強制執(zhí)行。同時，整個服役過程應當遵循合法的、公正公開的以及及時便民的原則。

4.3 健全司法救濟制度

司法救濟是公民權(quán)利受到侵犯進行救濟的最后渠道，所以，我們應當建立健全教育訴訟制度。第一，對于教育行政訴訟案件，司法審查不應該僅僅停留于程序方面，更應該存在于實體上。第二，我國應該盡快規(guī)定教育司法程序，填補法律適用方面的空白，建立統(tǒng)一的教育司法審查方式。第三，在教育訴訟上，為了加強法律的統(tǒng)一性，盡可能地避免同案不同判的僵局，應該修改相關(guān)法規(guī)，確立教育行政訴訟制度。

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，無論何種救濟，被調(diào)查者對于任何一種糾紛解決方案的關(guān)注，都體現(xiàn)了學生和高校對于自由的學術(shù)環(huán)境以及高校管理民主化和法制化的憧憬與追求。高校作為人類精神和靈魂的最后棲息地，只有在寬松、和諧的氛圍中才能成為教書育人的象牙塔。