嬗變與飛躍：農村基層民主建設的新成就

于安龍 劉文佳

摘 要：黨的十七大以來我國農村基層民主建設在制度、觀念和實踐三大層面上取得了新進展。同時，在中國發展農村基層民主是一大創舉，有一個發展過程，在這一過程中不可避免地存在一些問題。在當前深入推進農村基層民主建設，重要的是要實現黨內民主與人民民主的良性互動，把尊重人民群眾首創精神同加強和改善黨的領導結合起來，要堅持走制度化、規范化的發展路徑。

關鍵詞：黨的十七大以來；農村；基層民主

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）06-0006-05

一、黨的十七大以來農村基層民主建設的理論創新

農村基層民主建設是我們黨民主建設的重要組成部分，黨的十七大以來我們黨著眼于夯實黨在農村的執政基礎，不斷推進農村基層民主建設的理論創新，有力地推動農村基層民主的新發展。

2007年10月，胡錦濤總書記在黨的十七大上強調指出：“要堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展?！边@是在黨的全國代表大會上第一次將“基層群眾自治制度”提升到與人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度同樣的高度，作為中國特色社會主義政治制度的有機組成部分，凸顯了基層群眾自治制度的重要地位。此后，在中國特色社會主義的旗幟下，在科學發展觀的指導下，堅持以人為本，尊重基層群眾的主體地位，成為黨的十七大以來農村民主建設的鮮明主題。

黨的十七大報告同時還指出：“人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。”這是對基層民主建設的總體要求。2008年2月，習近平在全國組織會議上的講話中又強調，“切實尊重黨員主體地位……是馬克思主義群眾觀和以人為本思想在黨內生活中的重要體現……讓黨員在黨內生活中真正發揮主體作用?！睆闹胁浑y看出，講話中蘊含著明顯的回歸基層，依靠大眾的傾向。同年10月，《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，要“完善與農民政治參與積極性不斷提高相適應的鄉鎮治理機制，實行政務公開?！薄班l鎮治理機制”的概念第一次出現在中央全會文件中。此決定還同時指出要“健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐，以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐，以自我教育、自我管理、自我服務為主要目的的民主管理實踐，以村務公開、財務監督、群眾評議為主要內容的民主監督實踐，推進村民自治制度化、規范化、程序化?！笨梢?，始終堅持農民的主體地位和保障農民當家作主的權利是基層民主建設的重點。2009年9月，黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》再次強調：“以落實黨員知情權、參與權、選舉權、監督權為重點，進一步提高黨員對黨內事務的參與度，充分發揮黨員在黨內生活中的主體作用?！被鶎狱h員在黨內民主建設中的作用進一步凸顯。是年12月，《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》中指出：“發展和完善黨領導的村級民主自治機制，規范村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督程序。總結各地實踐經驗，因地制宜推廣本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，以及決議公開、實施結果公開等做法?！边@些實踐經驗之所以得到中央的高度重視，原因之一就是充分發動了基層群眾，落實黨的群眾路線，實現了黨的領導和人民當家作主的有機統一。應該說，這種理論創新繼承了黨的十七大之前的實踐經驗，但是如此這般地尊重民意、體察民情，不能不說是“以人為本”之花在基層民主建設領域結出的豐碩之果。

二、黨的十七大以來農村基層民主建設的實踐成就

黨的十七大以來，在黨的正確領導和基層群眾的踴躍參與下，中國農村基層民主建設沿著健康有序的軌道穩步前進?？偨Y黨的十七大以來農村基層民主建設的成就，可以歸納為制度、觀念和實踐三個層面。

（一）制度層面

很多學者分析，目前中國農村基層民主建設正處于一個從形式化階段到制度化階段過渡的時期。從20世紀80年代初，廣西宜山地區出現了第一個由農民自發選舉產生的村民委員會后，掀開了新中國農村基層民主建設的序幕。與此前農村的治理結構相比，村民自治是一個前所未有的新鮮事物。經歷幾千年的封建壓迫和新中國一個時期的高度組織化生活后，廣大農民第一次真正嘗到了當家作主的味道，是基層民主政治建設的一大進展。這一階段可以看作是農村基層民主建設的初始化階段。基層群眾的這一創舉迅速得到黨和國家重視和支持，1982年憲法第111條，正式確立了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位。1983年10月，中共中央和國務院發出了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，對如何建立村民委員會提出了具體要求，為實行村民自治進一步掃除了障礙。據有關部門統計，在通知發出前后全國建立的村委會分別是：1983年為31萬余個；1984年為92萬余個；1985年為122萬余個[1]。這表明農村基層民主建設不知不覺中進入了普及化階段。

在中國發展農村基層民主，無論從哪一個方面來講都是創舉?？v向來看，五千年歷史長河中，我們沒有農村基層民主發展的記憶；橫向來看，世界上沒有一個國家的民主政治制度是從農村開始的，也沒有在與中國相似的歷史條件下取得農村政治改革的成功先例。因此，我們只能“摸著石頭過河”，邊摸索邊前進。也正因為如此，農村基層民主建設過程中不可避免地存在著一些問題，如選舉制度、村民民主權利保障、拉票賄選等問題。而要避免這些問題，就必須加強制度建設，規范民主程序?？v觀黨的十七大以來5年的發展歷程，我們欣喜地發現，農村基層民主建設在制度方面進步明顯。其一，2010年10月28日修訂通過的《中華人民共和國村民組織法》在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等方面做出了新的規定，是在農村進行民主建設的法律依據和制度載體；其二，各地基層群眾在實踐中探索出的監委會制度、村干部公開競選制度、村務公開制度等遍地開花，日益成熟，如2010年8月13日，浙江省率先在全國推廣的“村務監督委員會”制度，就是一項有效保障村民知情權和監督權的新模式；其三，村民自治制度更加完善，其示范作用和“溢出”效應明顯，以致農村黨內基層民主建設和鄉鎮基層政權建設的許多制度構架都汲取了村民自治的營養。

（二）觀念層面

一百多年前爆發的辛亥革命不僅推翻了清王朝的統治，而且使民主共和的觀念深入人心。從此，任何企圖復辟封建統治的行為都被視為倒施逆行。一百年后的今天，廣大農村也正在經歷一場前所未有的“革命”，它對廣大農民的思想解放作用同樣不可低估。當農民真正實現了當家作主，能夠自己管理自己的事情后，他們對民主的熱情如火山般爆發出來。據統計，全國最近一輪村委會換屆選舉從2008年開始，到2010年基本完成，全國村民平均參選率為88.7%。當前，全國有選舉權的村民大約為6億人，也就是說超過5億的村民參加了選舉。對此，早在1987年，時任全國人大常委會委員長彭真就深刻地指出：“把村委會搞好，等于辦好八億農民的民主訓練班，使人人養成民主生活習慣，這是發展社會主義民主的一項很重要的基礎工作?！盵2]

事實確實如此。黨的十七大以來，以村民自治為主要內容的農村基層民主建設實踐，將社會主義民主的本質要求植根于我國現實基礎之上，推動農民角色由傳統的政治受動者、非制度化參與者向政治的主動者、制度化參與者轉變，農民的民主意識得到極大地增強，農民的民主素質得到極大提高。通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的不斷實踐，使民主和法制的觀念日益深入人心，啟發了廣大農民的民主意識和政治主體意識，使他們開始認識到民主權利與自身利益息息相關，逐步形成維權意識。民主治理制度一旦扎根農村，村民民主權利一旦落到實處，基層民主就從抽象的“紙上權力”變成了有效的實際行動?？偠灾?，通過基層的民主訓練和實踐，廣大農民在參與基層民主的過程中發生了非常明顯的積極變化，這是基層民主政治建設的一大進步。

（三）實踐層面

在黨中央和國務院的高度重視、基層群眾的積極參與等眾多合力的共同作用下，黨的十七大以來，基層民主建設實踐搞得有聲有色，成就斐然，如提高了農村地區的政治文明程度，促進了黨群、干群關系的融洽升級等。其中一大亮點在于推動了農村社會建設步伐和農村民生問題的解決。印度諾貝爾獎獲得者、杰出經濟學家阿瑪蒂亞·森曾深刻指出：“貧困不單純是一種供給不足，更多是一種權利分配不均?！爆F實中，不少民生問題雖表現為物質形態，但歸根結底還是人們的權益問題，諸如村莊改造、征地拆遷、土地流轉中的矛盾，大多與農民主體地位和權益保障不力有關。以農村土地征用為例，老百姓明知簽了字就會改善居住條件或獲得大筆賠償，但心里總會感覺不情愿，甚至出現了“釘子戶”、暴力抗征等極端事件，其重要原因之一就是整個事情的決策過程不民主、不透明，缺乏民主協商的理念和民主決策的步驟，長期被動接受的結果造成他們經常把自己定義為“被遺忘的一族”或“弱勢群體”。

然而，在基層民主實踐中，由于實行了民主選舉，改變了傳統的干部產生方式，增強了村干部對于村民群眾的“信托責任”和“道義責任”，群眾的呼聲成為改善民生的第一信號。此外，在成千上萬的鄉鎮長（黨委書記）、鎮人大代表的競爭性選舉中，選舉的議題大都是圍繞民生展開的，比如道路、交通、垃圾處理、管道維護、老年人保障、福利和補助的發放等。原因是在這種競爭性選舉中，獲勝的關鍵是候選人是否能夠發掘和貼近選民意愿，是否展現了服務民眾的意愿與能力，是否拉近了跟民眾的情感距離。只有那些真正關心村民衣食住行、真正關注農村社會民生問題的候選人，當選的概率才會大大增加。所以說，基層民主選舉能夠促進農村民生建設。這僅僅是從選舉角度來說。此外，民主決策、民主管理、村務公開等措施都是解決農村民生問題的催化劑。正是在民主建設的推動下，近年來廣大農村在社會建設方面穩步前進，社會主義新農村初露端倪，農村地區的和諧穩定曙光已現。

三、深入推進農村基層民主建設的思考與建議

（一）實現黨內民主與人民民主的良性互動

進行政治體制改革是發展社會主義民主的必由之路。當前政治體制改革的突破口是什么？存在著不同的意見。而以基層民主為突破口和以黨內民主為突破口就是兩個頗有代表性的觀點。近年來，后一種觀點的支持者日益增多。中國政治體制的重要特點是黨政系統同構，中國共產黨作為建立國家的政黨，是唯一的執政黨，又是領導黨，共產黨的領導是國家權力的核心，黨內如果能實現高度的民主，黨就能適應整個國家政治文明建設的要求，促進黨內民主對人民民主的示范和帶動。因此，黨內民主對人民民主具有重要意義。早在20世紀50、60年代，毛澤東和鄧小平就強調民主的、生動活潑的政治局面“首先要從黨內造成……如果黨內不造成，國家也造不成。我們黨一定要造成這樣的生動活潑的政治局面，我們黨內一定要有充分的民主?！盵3]改革開放之初，人民民主走在了黨的民主的前面，黨內民主建設亟需加強。為此，從黨的十三大開始，中國共產黨把黨內民主建設提到更加重要的位置，提出了以黨內民主帶動人民民主的發展路徑。1987年黨的十三大報告指出：“以黨內民主來逐步推動人民民主，是發展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑?！?001年江澤民在慶祝建黨80周年大會上，強調要發展黨內民主，并“通過發展黨內民主，積極推動人民民主的發展”。2002年黨的十六大報告指出：“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用?！背浞职l揮黨內民主的“酵母”作用，增強黨內民主的“輻射效應”，是人民民主發展的動力源泉之一。2007年黨十七大報告提出：“要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧。”要推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式。近年來，在鄉級民主層面，以直接選舉鄉黨委書記為主要內容的民主建設，就是貫徹這一思路的結果。逐步擴大黨內民主試點，及時推廣試點的經驗，這一思路會在今后的民主政治建設中越來越清晰地體現出來，使人民民主的最終實現呈現出希望的曙光。

事實上，中國的民主政治建設在明確堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本原則的前提下，采取了多頭并進的方式。強調發展黨內民主并不意味著要放緩基層民主建設的步伐。在我國，黨內民主和人民民主是相互補充、相互促進的關系。黨內民主是社會主義民主的核心和靈魂。沒有黨內民主的發展，人民民主很難有實質性的進展。如果忽視人民民主，人民的參政熱情得不到滿足，自己的權利得不到保障，黨內民主建設就會因缺乏必要的社會環境而停滯不前。因此，只有二者雙管齊下，良性互動，才能更好地推進中國特色社會主義民主政治建設。

（二）把尊重人民群眾首創精神同加強和改善黨的領導結合起來

1998年9月，江澤民在安徽農村考察工作時指出：“包產到戶、鄉鎮企業和村民自治，都是在黨的領導下億萬農民的偉大創造?！盵4]這是對改革開放以來我國農民創造精神的深刻總結和高度評價。實踐證明，要使農村基層民主順利發展，就必須堅持黨的群眾路線，充分尊重農民的創造精神，切實鼓勵農民的實踐探索，科學地認識和把握他們對民主的渴求和愿望。歷史告訴我們，立足于當代中國農民的主體愿望、緊緊依靠廣大農民是中國革命和建設取得成功的法寶，這也為中國農村的歷次改革所證明：安徽省小崗村的“包產到戶”，揭開了家庭聯產承包責任制的序幕；浙江義烏農民的“雞毛換糖”，吹響了民營企業在中華大地上異軍突起的號角；廣西宜山農民首創“村民自治”，使廣大農民也能在政治舞臺上翩翩起舞……總結歷史經驗，在農村基層民主建設中，我們必須始終相信農民、依靠農民、尊重農民的意愿和首創精神。

眾所周知，農村基層民主的興起，源于農民的自發性創造。而農村基層民主的主要方式——村民自治制度在全國范圍內推行，也是黨和政府在尊重人民首創精神的基礎上，政治上果斷決策的結果。村級直選的形式，如“海選”、“公推直選”、“兩票制”等，也是農民群眾自己創造出來，黨和政府加以提煉和推廣的。30多年來，經過各方面長期不懈的努力，農村基層民主經歷了從個別地方局部試驗到大面積推廣實施、典型示范的階段?；仡欉@一歷程，可以看到，兩個重要因素起到決定性作用，一個是黨和政府的大力支持和領導，一個是農民群眾的創造精神。正是這兩大因素相結合，才產生了令國際社會矚目的中國農村基層民主的“奇跡”。

黨的十七大報告指出，發展基層民主，保障人民享有更多、更切實的民主權利，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。要做到這一點，首先要尊重人民群眾的主人翁地位，尊重基層單位和群眾的創造精神，相信人民群眾的民主能力。基層民主就是使基層人民群眾在自己生活和工作的基層單位實現當家作主。如何做到人民群眾真正當家作主，人民群眾是否享受到真實廣泛的民主權力，最有發言權的還是人民群眾。他們渴望獲得更多、更切實的民主權力，為此，一直在實踐中探索更適合的民主形式，不斷提升著自己的民主水平。正如習近平同志指出：“民主精神的培育、民主素質的鍛煉、民主實踐的操作，都是在基層產生、在基層發展、在基層得到檢驗的”[5]。對于基層群眾的探索和試驗，黨和政府應采取支持、包容的立場和姿態，少指手畫腳，多鼓勵幫助，讓千百萬基層單位和億萬人民群眾的創造活力迸發出來。同時，黨和政府要自覺及時地把基層群眾創造的有價值的成果加以提煉和推廣，這反過來會進一步激發人民群眾的創造積極性，形成良性循環，從而推動基層民主制度不斷健全，形式不同豐富，渠道不斷拓寬，讓人民真正當家作主。

（三）要堅持走制度化、規范化的發展路徑

黨的十六大報告開宗明義地指出，發展社會主義民主政治“要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化和程序化?！泵裰魇呛＃贫仁侵?。在基層民主事務中，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的一切事務都離不開一定的制度載體。完善的制度是推進基層民主政治建設的保障。鄧小平在總結我們黨的經驗教訓時說：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵6]鄧小平的這一認識深刻地啟示我們：基層民主政治建設就要從制度建設、制度創新入手，把那些在基層民主實踐中行之有效的好經驗、好做法、好措施用制度的形式固定下來，才能使基層民主政治建設有章可循，做到制度化和規范化；才能使村干部和村民在執行制度的過程中，掌握必要的政治參與能力和技巧，啟發廣大農民的民主意識和政治主體意識，實現他們的民主參與意識和行為從初始階段的自發狀態向自覺階段轉變。

一方面隨著農村基層民主政治建設的不斷推進，積累了許多新的經驗；另一方面，隨著改革的逐步深入和形勢的深刻變化，農村基層民主在制度化、規范化方面存在的一些問題也逐步暴露出來。目前，有不少地方的農村基層民主政治建設存在無章可循、有章不循的問題，“支部定調，干部拍板，群眾接受”的現象時有發生；“拍腦袋決策、拍胸脯表態、拍屁股走人”的村干部不乏其人；政治運作過程不規范、運作程序不合理的情況屢見不鮮；選舉過程不透明，決策主體不明確，監督效力不到位等問題長期存在。長此以往，基層民主政治勢必走向歧途，有陷入空泛化和不可操作的危險。因此，用健全的制度、完善的程序來規范和約束村干部的言行很有必要。制度和程序能在很大程度上起到“防護林”的作用——防止民主選舉中徇私舞弊、拉票賄選行為的發生，防止出現重大決策少數人甚至個別人說了算，重大的事情村民不知情的情況，防止村務不公開、不透明情況的發生。

但是，農村基層民主政治建設的制度化、規范化、程序化是一個日益完善的動態過程。只有在堅持黨的領導下，把依法治國與人民當家作主有機結合起來，充分尊重人民群眾的首創精神，不斷加強制度化，促進規范化，重視程序化，才能走出一條中國特色社會主義基層民主建設之路。前車之鑒，后事之師，前蘇聯和我國改革開放前走過的彎路就是深刻的教訓。

參考文獻：

[1]劉義強.村民自治發展的歷程、經驗與機制探討[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2008（6）：2.

[2]村民委員會組織條例草案關系八億農民委員長會議建議提請人大五次會議審議[N].人民日報，1987-03-17.

[3]鄧小平.鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：306-307.

[4]江澤民.江澤民文選：第2卷[M].北京：人民出版社，2006：210.

[5]基層民主越健全，社會越和諧[N].人民日報，2006-09-25.

[6]鄧小平.鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

責任編輯 何成學

Change and Leap： The New Achievements of Democracy Construction on Grass-root Level in Rural

1. Yu Anlong 2. Liu Wenjia

（1. Nankai UniversityTianjin3000712. Minzu University of ChinaBeijing100081）

Abstract：Since the 17th National Congress of CPC， the democracy construction on grass-root level in rural has been developed and there are new achievements has been made on three aspects： institutions， concepts and practices. Meanwhile， it is a great creation to develop democracy on grass-root level in rural areas in China and it inevitably create some problems in this process. In current situation， it is important to fulfill the interaction between inner-party democracy and people's democracy and the combination of people's initiation spirit with the enhancement and improvement of Party's leadership， and to stick on the institutionalized and standardized developing path in order to deepen democracy construction on grass-root level in rural.

Key Words：since the 17th National Congress of CPCrural democracy on grass-level