西部貧困地區農村水利建設的現狀與對策探討

譚英俊 侯永能

摘 要：農村水利建設是西部貧困地區扶貧開發工作的重要內容。作為西部欠發達地區，廣西農村水利事業在扶貧開發中取得了長足的發展，提供了可資借鑒的經驗，但仍然面臨著農村飲水不安全人口多、小型病險水庫數量大、農業灌排設施老化失修、水環境持續惡化、水電資源無序開發等突出問題。在新一輪扶貧開發中，必須從更新觀念、理順體制、加大投入、強化隊伍建設等方面予以加強。

關鍵詞：西部貧困地區；扶貧開發；農村水利建設；廣西

中圖分類號：F303.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）06-0121-04

農村水利建設是西部貧困地區扶貧開發工作的重要內容，屬于行業扶貧的工作范疇。加強農村水利建設對擺脫西部貧困地區落后狀態具有積極意義。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》對加快貧困地區農村水利建設提出了新要求和新目標，即到2015年，貧困地區基本農田和農田水利設施有較大改善，人均基本口糧田得到保障。到2020年，農田基礎設施建設水平明顯提高。黨中央、國務院歷來高度重視農村水利建設，2011年做出了《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》，2012年再次強調“要堅持不懈加強農田水利建設，不斷夯實農業發展物質基礎”[1]。經過多年的扶貧開發，廣西農村水利建設取得了令人矚目的成績，積累了一些經驗，但是仍然面臨著一些深層次問題。剖析廣西的經驗與不足，可以為新形勢下推進西部貧困地區農村水利事業發展提供有益的經驗借鑒。

一、廣西農村水利事業建設取得的成就

進入21世紀以來，廣西高度重視水利工作，不斷推進農村水利管理改革，完善農村水利建設體制機制，不斷加大水利建設力度，在農村飲水安全、水庫建設、農田灌溉、防治水土流失、農村電氣化建設等方面取得了顯著的成績。據統計，截至2010年底，廣西累計投入水利建設資金850多億元，其中，投入農村水利工程建設資金200多億元，初步形成蓄、引、提并舉的水利灌溉體系。全自治區已建成水利系統管理的各類水庫4349座，其中大型25座，中型181座，小（1）型1092座，小（2）型3051座，總庫容328.68億立方米；建成灌溉面積100畝以上的灌區4.1萬處，灌溉渠道總長約21.61萬公里，農田有效灌溉面積達2284萬畝，占全自治區耕地面積的34.2%，工程節水灌溉面積1237萬畝，占全自治區農田有效灌溉面積的56%。農業灌溉用水有效利用系數從2005年0.38提高到2010年0.415，解決了2656.17萬農村人口飲水不安全問題，占全自治區農村總人口數的63.80%。完成水土流失治理1.87萬平方公里，水土流失面積占土地面積降至6%。建成農村水電初級電氣化縣49個。實施村村通電工程，累計解決45萬農村無電人口用電難問題，農村用戶通電率達到99.75%。國有水管體制改革任務基本完成，全自治區共562個水管單位全部完成重新定性定編，核定事業編制12980名。全自治區各地共組建農民用水戶協會7200多個，管轄各類水利工程17865處，管理灌溉面積達587萬畝[2]①。

二、廣西農村水利建設的主要做法

（一）科學規劃，應對水利建設新形勢

隨著農村稅費改革的不斷深入推進，特別是取消“兩工”和農業稅、村民事務實行“一事一議”后，農民投工投勞建設農田水利設施的積極性受到較大影響，基層政府組織農民開展水利建設難度大，直接影響農業綜合生產能力的提高。針對這些情況，廣西通過全力實施《冬春水利建設科學發展三年計劃》，農田水利基本建設實現了大投入、大建設、大提高、大發展，2010年在應對歷史罕見的西南特大干旱災害中及時發揮了效益，糧食單產連續4年創歷史新高，甘蔗、木薯、蠶繭產量穩居全國第一，蔬菜、水果等多種農產品產量居全國前列，有力地促進了農業和農村經濟的發展。

（二）社會聯動，構建水利建設大格局

為大規模興修水利，全面改善農業生產條件，提高農業綜合生產能力，廣西連續多年開展“興水利、強基礎、保增長、促發展”的冬修水利建設主題活動。自治區黨委、人大、政府和政協四家班子領導連續多年帶頭參加興修水利勞動，帶動了各級黨政領導、機關單位干部職工以及受益群眾積極投入冬春水利建設，全自治區日最高上工人數超130萬人，在全自治區上下展開了聲勢浩大的冬春水利建設大會戰，形成了上下同心同德、艱苦創業、共謀水利發展的良好氛圍。此外，廣西以農民用水協會為主要形式的“一事一議”、民主管理、自主管理等做法和試點，取得很好效果，不僅調動了農民治水管水的積極性，也增強了用水戶參與管理的民主意識和自主管水能力，對農村基層民主政治建設起到了積極的推動作用。

（三）保護生態，實現水利建設和諧發展

良好的生態環境既是建設新農村的重要內容，也是實現農村現代化建設的一項剛性指標。近年來，廣西各地廣泛實施的河道治理、小流域治理、病險水庫除險加固、水土保持及退耕還林項目等，把治山與治水、保水源與凈水質、工程措施與生物措施有機結合起來，正確處理好水資源開發利用和節約保護的關系，實現經濟發展與生態保護的雙贏，實現人水和諧，確保水資源持續利用，支撐經濟社會可持續發展。

（四）加大投入，狠抓水利建設工程項目

近年來，廣西加大了對農村水利基礎設施建設的投入，大興農田水利基本建設，改善了農業生產條件，促進了農業結構調整和農民的增產增收；實施農村飲水安全工程，提供了潔凈、安全的飲用水，有力保障了農民身體健康，進一步改善農村衛生條件；大力發展農村水電，實施小水電代燃料工程，使廣大農民用上了清潔的能源，增加了創業的機會等等，為推進社會主義新農村建設奠定了堅實的水利基礎。

三、廣西農村水利建設面臨的突出問題

盡管廣西農村水利建設取得了一定成績，但由于廣西集少數民族地區、邊遠山區、革命老區等特殊條件于一體，農村水利建設仍比較滯后，還存在一些突出問題。

（一）農村飲水不安全人口多

百色、河池、崇左等市的大石山區嚴重缺水問題較為突出，廣西沿海地區的苦咸水及局部地區的高氟、高砷水問題比較嚴重，農村飲水安全問題仍然突出。截至2010年底，廣西農村總人口4163.07萬人，其中，農村飲水不安全人口1506.9萬人（含農場13.20萬人、林場9.4萬人），占農村總人口的36.2%，其中，水質不達標697.6萬人，占46.29%，干旱缺水809.3萬人，占53.71%；農村學校飲水不安全人口272.74萬人，占農村學校總人口的49.4%，其中，屬水質超標的98.78萬人，占36.2%；屬干旱缺水的173.96萬人，占63.8%[2]。廣西農村飲水安全工程的建設任務艱巨，形勢嚴峻。

（二）農村小型病險水庫數量大

廣西水庫地域分布廣泛，4000多座小型水庫絕大部分分布在農村。這些小型水庫數量大、標準低、范圍廣、隱患多，工程老化失修，抗御洪水風險的能力很低，成為農村防汛安全的隱患。目前有3319座小型水庫存在不同程度的安全隱患，占小型水庫總數的80%，87座大中型病險水閘（其中大型24座、中型63座）需要進行除險加固。

（三）農業灌排設施老化失修

截至2010年底，廣西共有各類灌區（片）32439個，總灌溉面積3246.38萬畝。農田有效灌溉面積達2284萬畝，但僅占總耕地面積的34.2%；有灌溉渠道15.6萬條，實際通水長度28.61萬公里，襯砌長度1.83公里，渠道襯砌率僅6.4%；灌溉水利用系數低于全國0.5的平均值；各類用于灌溉的小型水源工程33.18萬處，工程完好率不足50%；排澇工程3754個，排水除澇總面積僅291.83萬畝，排澇標準以5年一遇為主，標準較低。尤其是桂西北大石山區、桂中地區、左江、右江旱片問題尚未得到有效解決，農業灌溉用水得不到保障，直接影響了農民增產增收。

（四）農村水環境繼續惡化

目前，廣西水土流失面積為2.81萬平方公里，占全自治區總面積的12%。其中，土山地區的水土流失面積1.04萬平方公里，占總面積的4.4%；石山地區水土流失面積1.67萬平方公里，占總面積的7.1%。盡管水土流失總面積比1989年下降了0.35萬平方公里，但局部地區水土流失卻呈加大趨勢。在桂西北、桂西南及桂中的石灰巖地區和桂東南的花崗巖地區，因水土流失導致的土地石漠化面積已達1.83萬平方公里，直接威脅到當地群眾的生存安全。此外，廣西仍有一定數量的工業廢水和城鎮生活污水未經處理直接排入江河水庫中，相當一部分流入農村地區，造成地下水和地表水污染，直接威脅著廣大農民的飲水安全和食品安全。

（五）農村水電資源無序開發

廣西水能可開發量達到2200萬千瓦，其中小水電水能可開發量達794.9萬千瓦。隨著經濟的發展，各地形成小水電開發熱潮。由于水能資源開發利用管理職能沒有明確，開發利用無法可依，有些地方政府為了招商引資，擴大投資，隨意開發地方中小型水電，未經批準出讓水能資源開發使用權，任意越權審批水電項目，由此導致了水能資源無序開發，對當地生態環境、農業用水、防洪安全和社會穩定造成了極大威脅。

四、制約廣西農村水利建設發展的深層次因素剖析

作為行業扶貧的重要內容，農村水利建設是扶貧開發的基礎性工作。制約廣西農村水利建設的因素很多，但從影響的深遠性來看，主要有以下幾個方面：

（一）農村水利建設的觀念滯后

根據國家財政部的統計，全國近30年以來財政支農資金的60%都用于大江大河的治理和氣象事業發展，直接用于農業生產性支出的僅占40%左右，而這40%用于小型農田水利建設的又微乎其微。與經濟社會發展的要求相比，水利投入強度明顯不夠，建設進度明顯滯后，保障水平明顯偏低[3]。廣西的情況與此基本吻合，作為欠發達地區，廣西各級政府都面臨著加快經濟社會發展的壓力，這導致了一些地方基層政府仍然以追逐GDP為導向，認為農村水利建設對GDP的貢獻不大，是花錢不見效果的無底洞，因而對農村水利建設重視不夠。在扶貧開發專項資金使用上，很多地方主要把重點放在見效顯著的城市防洪與大江大河工程上，對能夠發電等有經濟收益的水庫投資比較熱心，與農業產出能力直接相關的農田水利建設投入少之又少。

（二）農村水利建設的體制不順

職權不明、權責不清是傳統扶貧開發中遇到的重大問題。長期以來，農村水利建設在許多重大體制問題上缺乏清晰的政策界線。如政府、農民、社會力量三者之間的責、權、利關系；中央政府與地方政府的事權劃分；已建成工程設施的資產監管和產權歸屬，公益性設施運行損耗和政策性經營虧損補償、工程的管護責任落實等缺乏明確的法律依據和政策規定。這造成了農村水利建設管理體制在理論上存在許多政策與法律真空地帶，在實踐上產生許多誤區。如有的認為小型農田水利農民直接受益，不屬于公共產品，因而責任主體應當是農民，政府的責任只是引導鼓勵；有的認為小型農田水利私人不愿投資，應當由政府彌補，因而應當納入公共產品，由政府負責供給等等。

（三）農村水利建設的動力不足

一方面，水利建設具有公共物品性質，其投資大、見效慢的特點讓很多政府官員由于片面追求短期政績而缺乏驅動力，積極性并不高；另一方面，作為水利建設直接受益的農民也對水利建設并不持太大的熱情。長期以來，我國農田水利基礎設施維護以農民義務投工投勞為主要形式，在農村家庭聯產承包制下，由于農民對農田水利基礎設施的維護投入與自己收入預期的不確定性存在高度相關，農民在維護中存在明顯的搭便車現象和機會主義傾向，導致維護投入明顯不足，致使部分農田水利基礎設施年久失修，使用效率低下。此外，農村勞動力大量向城市轉移就業，也使投入和管理農村基礎設施的機會成本增加，阻礙了農民投入和管理農村基礎設施的積極性。而留守農村人員多為婦女、兒童和老人，難以擔負起農村基礎設施建設任務。

（四）農村水利建設的隊伍不強

鄉鎮水利站是最基層的管理服務部門，在服務農業、發展農村經濟方面發揮著重要作用。但隨著經濟體制的轉換、農村改革的深化和水利事業的發展，鄉鎮水利管理站體制不順、機制不活、經費短缺、隊伍不穩、功能衰退、難以為繼的問題日趨嚴重。廣西原有鄉鎮水利站886個，水利員2367人。機構改革后，由于體制、經費、人員等多方面原因，不少地方予以合并或撤銷。目前全廣西鄉鎮水利工作站僅存89個，水利員編制269人，實有333人，其余的698個歸并于農業服務中心。在實際工作中，鄉鎮水利站被撤并后，水利技術力量被嚴重削弱，農村水利建設缺乏及時的技術指導，水利管理業務工作難以開展。由于村級農民技術員選聘工作剛剛起步，普及面還不廣，所聘人員缺乏專業水利技術，難以及時指導農村小型水利工程建設與管理，影響了農村水利工程建設的組織實施。

五、實施新扶貧綱要背景下推進西部貧困地區農村水利建設的對策思考

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》的頒布與實施為西部貧困地區農村水利建設既提供了機遇，也賦予了壓力。西部貧困地區在新一輪扶貧開發工作中只有更新觀念、銳意創新，才能迎來農村水利建設的更大發展。

（一）更新觀念，為農村水利建設提供正確導向

水利建設本質上是一個民生問題，農村水利是惠及億萬農民的事業。隨著扶貧開發的不斷深入，農村水利工作也面臨著很多新情況、新問題與新矛盾。水利建設是屬于公共物品供給的范疇，很多基礎設施建設并不直接帶來經濟增長特別是GDP的增長。這就特別需要各級政府轉變傳統治理理念，摒棄那種見物不見人的思想，不再盲目以追求GDP增長為目的，應樹立科學的政績觀，堅持以人為本、執政為民的施政理念，更加重視民生，把推進農村水利事業發展放在更加突出的位置，加大推進農田水利建設尤其是灌區改造和建設力度，大力發展節水灌溉，加快農村飲水安全工程建設，加強農村水利管理，創新農村水利發展體制機制，為進一步加快農村水利建設創造良好的環境。

（二）理順體制，為農村水利建設提供堅強保障

要突破農村水利建設的體制障礙，就必須以頂層設計的視野科學界定中央政府與地方政府水利事權的劃分，明確政府、農民、社會力量之間的責、權、利關系，構建事權清晰、分工明確、行為規范、運轉協調的水利建設體制。具體而言，要在區分水利工程性質的基礎上分類推進改革，主要是確定產權歸屬并厘清相關部門的監管內容與責任范圍，如對公益性與準公益性水利工程，要確定政府財政基本支出和維修養護經費，對經營性水利工程，要堅持“誰投資，誰受益”的原則，引導其走向市場，完善法人治理結構，實現自主經營、自負盈虧。同時，深入開展小型水利產權制度改革，按照分級分類管理原則，落實管理權，明確管理責任，提高管理效益，明析所有權，搞活經營權。

（三）加大投入，為農村水利建設提供物質保障

農村水利建設是屬于投資大、見效周期較長的公共工程，充足的資金來源是其可持續發展的重要保證。因此，一方面，政府要加大財政投入，積極調整財政預算、固定資產投資、政策性信貸用于農村水利的規模和比例，保證各級財政用于農村水利的投入總量和增長幅度要有明顯提高，并且要確保及時足額到位，起到政府主導的作用；另一方面，單純依賴政府直接投入還不足以解決農村水利建設的資金缺口。政府要通過政策扶持、制度創新、盈利激勵等方法，鼓勵支持社會資金參與水利建設，特別注意發揮非政府組織的力量，同時，通過民主議事、組織協調和技術服務等方式充分發揮農村勞動力資源豐富的優勢，鼓勵農民自力更生、艱苦奮斗，調動農民興修農村水利的積極性。只有構建起以政府投入為主導、農民自愿投入為基礎、其他社會投入為補充的多元化投入機制，才能為農村水利建設提供持續的動力支持。

（四）強化隊伍，為農村水利建設提供人才支持

農村水利既是一個崇高的事業，也是一個艱苦的事業。建設一支素質高、能力強的水利干部職工隊伍是推進農村水利建設的重要舉措。強化農村水利隊伍建設要在“存量”與“增量”兩方面下工夫。“存量”是指在職的干部職工，要切實解決好他們面臨的實際困難，盡量解除他們的生活之憂，同時要通過同行交流、在職教育、繼續培訓、下派專家指導等多種方式提升他們的業務能力。在“增量”方面，則要千方百計通過政策傾斜、事業平臺、薪資待遇等方面，吸引水利專業技術人才投身于農村水利事業中，鼓勵他們在扶貧開發的偉大事業中建功立業、實現人生價值。

注釋

①以下索引數據除了特別注明外，均出自參考文獻[2]。

參考文獻：

[1]中共中央，國務院.關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見[DB/OL]. [2012-02-01]http：//www.gov.cn/jrzg/2012-02/01/content

_2056357.htm.

[2]廣西壯族自治區水利廳.2010年廣西水利統計公報[DB/OL].[2011-05-31]http：//www.gxwater.gov.cn/Web/ArticleShow.aspx？ArticleID=830.

[3]編輯部.“GDP崇拜”是農村水利滯后的根本原因[J].商用汽車，2011（16）：27.

責任編輯 凌經球

On Current Situation and Countermeasures of Water Conservancy Facility

in Rural of WesternPoverty Region

——In Case of Guangxi

1. Tan Yingjun 2. Hou Yongneng

（1. Party School of Guangxi Zhuang Autonomous Region Committee of C.P.C. Nanning Guangxi530021，

2. Guangxi Water Resources Bureau NanningGuangxi530023）

Abstract： Water conservancy facility in rural is an important measure of western poverty alleviation program. As the undeveloped region in the west， the countryside water conservancy facility in Guangxi has been developed greatly and accumulated valuable experiences， while， there are still many problems， such as： unsafe drinking water in the countryside， large population， large amount of reservoirs， the problem of aging and despaired agricultural irrigation and drainage equipments， the sustained water environment deterioration and disordered development of water and power resources. In the new poverty alleviation program， such problems could be solved by renewing idea， straightening system and mechanism， enlarging investment and strengthening the operation team building.

Key Words： western poverty regionpoverty alleviation and developmentrural water conservancy facility Guangxi