社會資本視角下行政之惡規避研究

胡滌非 陳海勇

摘要：行政之惡是現代技術理性文化催生下，普遍存在于現代組織中的不公正的或者不必要地施加傷痛、苦難和死亡于其他人的人類行為。其主要存在于現代公共組織中，對社會秩序造成破壞，這讓我們不得不反思公共行政，審視現代組織和公共政策，解讀現代組織中的人性。文章分析了社會資本對抵制國家權力擴張，增加政府部門績效，提高公共政策效力以及抑制腐敗產生的作用機制，提出了社會資本能從一定程度上規避行政之惡發生的范圍和頻率，預警了中國對行政之惡防范的緊迫性和艱巨性，以期對行政之惡的防范作出努力。

關鍵詞：行政之惡；社會資本：現代組織：規避

中圖分類號：D630.9

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2012)07-0153-04

一、問題的提出

2010年11月15日，成都賽區超女王貝在武漢某整形醫院進行面部磨骨手術時發生意外，搶救無效死亡。在武漢市衛生局公布的對王貝醫療事件的聯合調查報告顯示，主刀醫生汪某不具備美容主診醫生合格證和資質證書，而在該醫院的宣傳中，汪某被譽為“黃金改臉型專家”，此報告讓整個事件的諷刺意味更加耐人尋味。該事件也引起了衛生部的高度關注和重視，衛生部表示要在近期對美容行業進行整頓，嚴厲打擊美容行業的各種違法行為。

在這起所謂的醫療事故中，我們與其說王貝死于一次意外的醫療事故，不如說她死于一場行政之惡。在這個過程中，相關的衛生部門和行政部門及其工作人員的監管不嚴，督促不力，執法流于形式，甚至在事故調查中回避事實，開脫責任，讓行政之惡慣性的延續，成為行政之惡的干犯。主刀醫生汪某作為一個普通的醫生，并無心給王貝帶來傷害和死亡，卻在普通的工作中，不知不覺淪為行政之惡的要犯。在整個事件中，行政之惡正帶著面具，悄然的發生著。

普通的人在日常的工作中，尤其是公共組織中的行政人員，不知不覺被卷入行政之惡，是行政之惡的普遍特征。其中，公共組織及其行政人員與行政之惡之間存在著內在的密切聯系，這讓我們不得不反思公共行政，審視現代組織和公共政策，解讀現代組織中的人性。什么是行政之惡?行政之惡是如何產生的?最關鍵的是如何對行政之惡進行規避?對于這些問題的解讀具有重要的理論意義和實踐意義。本文在現有反思公共行政研究的基礎上，在社會資本視角下就行政之惡規避進行了探討。

二、相關文獻回顧

公共生活中一個重要的問題就是要不斷的反思公共行政。白銳教授翻譯的由兩位美國學者艾賅博和百里楓所著的《揭開行政之惡》一書，為我國反思公共行政提供了新的內容和視角，同時，也讓理論家和實踐家甚至全社會能夠正視行政之惡，并為行政之惡的規避尋求理論基礎和實踐空間。

在現代社會中，技術理性文化盛行下，產生了一種新的，讓人迷惑的邪惡——行政之惡。艾賅博和百里楓認為，行政之惡是與邪惡相聯系的概念，邪惡被定義為“不公正的或者不必要地施加傷痛、苦難和死亡于其他人的人類行為”，行政之惡是一種特殊的邪惡。行政之惡的普遍特征是普通人參與行政之惡行為的同時，心安理得并不知其過錯。其實，行政之惡實質是投射到現代組織人性的反映理性的組織和官僚體制訓練了從業者的服從精神，在強大的現代理性組織和社會架構下，個人變得越來越依附和服從組織權威，從而抽空了人類的道德感和歷史意識，個人的良知變得越來越淡薄，尤其是公共組織的公務人員，他們以公共利益之名，在理性行政實踐中行行政之惡之實的現象已經司空見慣。納粹大屠殺是典型的行政之惡事件，德國公務員在道德錯位的情形下，在自認為偉大事業的驅使下，心安理得的參與殘殺猶太人的行動中，再次證明了理性組織及其結構和個人的結合是行政之惡產生的機制。在社會關系中，語言與去人性化，視角和距離以及立場的不同，都是行政之惡產生的原因。因此，行政之惡是個人、組織和社會的行為共同構建的。

綜上所述，文章認為行政之惡是現代技術理性文化催生下，由個人、組織和社會的行為共同構建的，普遍存在于現代組織和社會中的不公正的或者不必要地施加傷痛、苦難和死亡于其他人的人類行為。

行政之惡在社會中普遍存在，對社會秩序和人類的價值觀念造成破壞，致使正視和規避行政之惡之路變得極其必要而又任重道遠。行政之惡可以從多個層次上來解讀，可以從中了解現代公共行政和公共政策的程序性癥結，也可以思考現代公共行政中的根本性價值問題，甚至可以深入的思考現代組織中的人性問題——其學術觸角和價值關懷是非常深邃的。

大多數反思現代公共行政的研究者力求使現代公共生活中各種相互沖突交織的價值觀念達求一種平衡，以維護人類良善有序的社會秩序。就規范和審視現代社會和公共組織人的行為的相關研究來說，雖然名目各異，其實質大體相同，總結起來，主流的研究有三種途徑，即外部控制、內部控制，以及外部控制和內部控制兩者相結合。

費納主張的倫理學強調外部標準，強調控制、法律、規章、制度以及準則等外部的力量，規避相關行政人員在公共行政中的失范行為。湯普森的觀點也和費納同出一轍：公共組織及其行政人員、角色都高度依賴于外部因素的控制，這些外部因素是通過法律、立法監督和官僚等級制度表現出來的。漆國生認為理應建立公眾參與的體制，以提高公共服務的效能。其他學者也都從其他不同的角度提出應該建立以外部控制為核心的公共服務倫理。徐汝華，朱前星，山永福，等主張建立和加強道德立法，問責制度，監督機制等一系列的制度來保證公共行政的良性和健康的發展。

弗里德里希認為倫理學必然關乎個人內在的行為標準。它能指引公共組織成員的行為。約翰·M·高斯，弗里茨·莫爾斯坦·馬克斯形成了與佛里德里希同樣的觀點。他們都認為，公共組織中的人才是有責任感的，外部控制不能替代責任感，內化了的態度、價值觀和信仰更能從根本上規范人的行為，化解行政中的不規范的行為。沈雯也認為，人們對于現代性中理性的崇拜。使個人迷失了自我，技術理性文化使現代人喪失了有價值的信仰，并呼吁要在現代性進程中從新建立道德意識和精神信仰，以回歸完整的人性。張康之，李建華，李好等人的研究強調通過提高個人的道德情操和信念、專業素養和職業道德以及人性品格，從而達到使個人遵從自己的良心和操守，自我約束，避免公共行政人員陷入行政之惡的泥潭。

第三種路徑是看到了二者之間的弱點和缺陷，而采用一種折中的方法，提出應該整合外部控制和內部控制，形成合力，最大程度的避免行政之惡的出現。特里.L.庫珀就認為，當務之急就是平衡外部控制和內部控制之間的平衡，同時也承認二者之間也會產生沖突。李建華，袁建輝，石國亮，的研究也表明，加強制度和體制建設，建立基本原則，明確責任和權限，改變服務模式，提升服務質量，提高相關人員的個人技術能力和道德素質，使外部控制和內部控制統一起來是實現完善公共服務和規避行政之惡的有效途徑。

以上三種研究路徑和規避方法，都發揮了一定的作用，但上述方法在理論上和實踐上都遭到挑戰。從理論上來說，行政之惡是浸淫在現代技術理性文化中的一種邪惡行為，現代組織架構和組織文化正是行政之惡發生的動力和場所，同時掩蓋了行政之惡的面目。正如魯賓斯坦所言，那些大屠殺的執行者從來沒有違反過種族滅絕或去人性化方面的法律，所有的事情都是按照法律來執行，根據合法機構行政審批的程序來做，很多關鍵政策和新思路都是出自官僚體系內部。制度恰恰為行政之惡涂上迷人的色彩和披上合法的外衣，為其提供了保障。助長了行政之惡的滋生。內部控制的途徑是困難的，社會和組織歸根到底都是由個人組成的，在公共利益和個人利益發生矛盾時，行為人更多的是傾向于個人利益。大屠殺的歷史事實告訴我們：與現代組織及一般意義上社會機構中合法化的權利相比，個人良心的力量非常單薄，當下的倫理規范對于限制現代組織中的邪惡無能為力。…在外部控制和內部控制都出現不同程度的弊端時，二者結合的路徑也不容樂觀，存在相互沖突。在實踐上，在當前的倫理基礎上，行政之惡大行其道，我們對案例中所展示的性質相同的諸如，暴力拆遷，城管野蠻執法，無證醫務人員致患者傷殘，三鹿奶粉傷害嬰兒等事件中隱藏的行政之惡事件早已司空見慣，習以為常，以至于社會秩序遭到不同程度的破壞，社會矛盾的暗涌不斷積聚。我們不得不承認，建立公共服務倫理的基礎仍然令人堪憂。基于以上的理論分析和客觀事實佐證，在以往的研究中，倫理建構的視角雖然有其不盡人意的地方，但在矯正公共行政失范和規避行政之惡的過程中具有不可替代的地位，該研究視角無疑為社會的發展和進步作出了積極的貢獻。文章認為公共生活的反思應該具有多元方法和視角，使其相互補充，促進和完善，達到認識和解決公共生活中所存在問題之目的。因此，文章提出了發展社會資本，增加社會資本的存量，能有效的遏制和規避行政之惡發生的頻率和范圍，以彌補主流的研究路徑的缺陷和不足。由于社會資本具有積極作用和消極作用的雙面性，文章只就其在規避行政之惡的積極意義方面做出論述，同時，在肯定社會資本積極意義的同時，并不否認其消極性，但后者并非本文研究的內容。

三、社會資本規避行政之惡的可能

社會資本自發端以來，憑借其強大的解析功能和實踐成效，深受各個學科的追捧，社會學、人類學、管理學、政治學都把社會資本拿來所用，進而推動了學科的進步。事實表明，社會資本對于不同的學科都有重要的意義，但其更多的價值則表現在社會政治生活上。

社會資本對社會的繁榮以及所謂的競爭力至關重要，但是它最重要的影響力不在經濟生活中，而在社會政治生活方面。真正把社會資本引入政治學的是帕特南，他和同事對意大利近20年的研究結論表明：社會資本是意大利南北政府績效存在顯著差異的關鍵因素。豐富的社會資本存量使意大利北方的民主制度走入良性的循環，信任、互助、互惠、合作帶來社會經濟的進步與繁榮，社會充滿活力，政府日趨民主；稀缺的社會資本使意大利南部地區陷入了惡性循環，背叛、依附、剝削強制服從帶來了民主制度的水土不服，帶來政府績效低下，社會混亂。文章的研究主要是采用帕特南的定義“社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們能夠通過推動協調的行動來提高社會的效率”。信任、規范和網絡是社會資本的構成要素，信任是社會資本的基礎，規范是社會資本的實現方式。網絡是社會資本的表現形式。在社會資本豐富的國家和地區，公民積極參與公共事務的管理，經過多次的博弈，社會團體和公共組織以及公務人員之間形成互惠的規范，在此基礎上建立的信任又增進公民和公共組織及其從業人員的感情和理解，使各種不同的利益和相互沖突的價值觀達成妥協、平衡和化解。北歐是現代理性最完善的地方，但是其社會團體的基層力量使北歐的行政之惡并不突出。所以，文章認為社會資本與行政之惡之間存在著某些緊密聯系，社會資本對行政之惡的防范是有可能的，可行的，而且是有效的。

社會資本與行政之惡之間存在著緊密的聯系。它可以從以下幾個方面產生規避機制。化解行政之惡或者減少行政之惡發生的頻率和范圍。

(一)抵制國家權力的擴張

納粹大屠殺是行政之惡的標志性事件，其中關鍵的因素之一是國家權力的過度擴張，導致公民和社會失去了話語權，失去了抵制行政之惡的能力。參與行政之惡的人員在對國家權威和組織的服從中，被蒙蔽了最基本的價值判斷。喪失了個人的良知。首先，社會資本的公民參與和合作，促進傳統政治型到社會治理型過渡，形成“大社會，小政府”的善治局面，抵制國家權力的過度擴張。其次，社會資本是公民參與和民主的基礎，民主意味著人民當家作主，公民可以自由的表達自己的喜好、思想和價值觀，避免對國家權力的盲目服從。由此可見，社會資本對于規避國家權力擴張所引起的行政之惡有積極的作用。

(二)增進政府部門績效

帕特南對意大利南北行政區的考察結果表明，社會資本對政府部門績效有顯著的影響。隨著公共管理事物日益的多樣化和復雜化，社會資本存量豐富的地方，政府就會轉移一部分的社會服務和社會管理到民間組織，民間組織通過溝通協調，團結合作共同管理公共事務，這種合作管理一定程度上滿足了公民自身的需求，提高了社會的滿意度，增進了政府績效。一方面公民的積極參與建立互惠的規范，增強了社會信任和政治信任，解決了集體行動困境和囚徒困境，在社會治理中，從一定的程度上化解了行政之惡的發生。另一方面，在公民網絡中，民間組織和公共組織以及公務人員之間通過多次的合作，建立公民和政府的互惠規范。政府人員為了獲取更多的政治資源，例如選票，社會親民形象等會想方設法的提高服務質量，維護公共利益，增進政府部門績效。社會資本存量和質量高的社區，公共組織及其工作人員的責任感明顯增強。其積極和端正的行政態度使行政之惡控制住更小的范圍內。

(三)提高公共政策的效力

現代公共行政中，一個不容忽視的現象即是公共政策中包裹著行政之惡。社會資本與有效的公共政策之間存在辯證的關系：社會資本是有效的公共政策的前提。明智的公共政策反過來又提高了社會資本的形成和發展。一方面，政府部門的公共政策的制定要基于公民的需求，社會資本的網絡參與強化了公民與政府，公民與公務員之間的溝通和理解，使公共政策制定者制定的政策能反映公民真正需求，而不是公務人員認為公民的需求，從而減少行政之惡的發生的政策源頭。另一方面公共政策的執行需要政府和公民的密切合作，需要公民的積極響應和配合，社會資本能促使二者之間信任機制的形成，并提高信任程度，加深了人與人之間的理解和感情。社會資本決定著公共政策的整個過程，并在這個過程中優化著公共政策，提高公共政策的效力，從而避免了行政之惡。

(四)抑制腐敗的有效機制

根據透明國際的最新數據，香港地區的廉潔指數在2009年位居世界第12位，屬于非常廉潔的地區，其中一個重要的原因是香港廉政公署有效的整合了社會資本。相反，從帕特南的研究中，可以發現，低水平的社會資本是產生意大利南部的低效率和腐敗泛濫的一個原因。腐敗無疑是行政之惡的一種表現形式，社會資本的整合是抑制腐敗的有效機制。首先，社會資本的參與和規范能有效監督公共組織和公務員的行為，使其失去腐敗的機會。其次，社會資本促進信息交流和共享，政務公開，政府透明化，可以在全社會范圍內揭露和打擊腐敗行為。最后，社會資本的信任能增強公務人員對社會的情感和責任，使其主動保持廉潔自律。

從以上分析可以看出，社會資本可以從社會結構的不同方面，作用于不同的機制，對現代組織和公共政策進行規范和優化以及對現代組織中的人性進行抑制、感召和救贖，避免其陷入行政之惡的泥潭，從而達到了對行政之惡進行有效的規避的效果。

四、建議與結論

通過以上的分析和討論，可以看到社會資本之于規避行政之惡的積極作用，從這個意義上，本文提出了以下兩點建議。

(一)培育積極的公民精神

帕特南在其《使民主運轉起來》研究中表明，南北公民精神的不同，致使社會資本存量不同，進而導致意大利南北政府績效存在著差異。培育積極的公民精神對社會資本的發展至關重要。一方面大力推進宣傳和教育工作。教育是政治社會化的有效途徑，培育公民精神本身即是政治社會化的內容和過程，教育提高了公民的參與意識和參與精神，所以教育是培育公民精神的重要途徑。另一方面，完善法制，加強民主建設。法治建設是增強現代公民精神的有效手段，法律為公民的權利和義務提供保障，提高了公民參與社會管理的積極性；民主的建設，尤其是基層民主的推進，直接增加了公民民主的體驗，提升了公民政治參與能力。

(二)發展民間社會團體

社團作為社會資本的主要載體，是規避行政之惡的主要力量，所以要大力發展民間社會團體。首先，提高社會團體的社會地位和社會認同。社會團體是獨立的非盈利組織。是公民和政府合作治理的橋梁。政府要加大宣傳，提升其社會地位和社會認同，同時培養管理社會團體的專門人才。其次，規范政府管理制度。政府應該減少對社會團體的行政管制，創造自由、平等和寬松的政治環境和社會環境，為民間組織的發展提供有力的支持。最后，發揮市場機制的作用。市場經濟的發展，產生了大量的利益團體，這些不同背景的利益團體在共同目標和利益的基礎上，孕育并孵化出大量的社會團體。

社會資本作為規避行政之惡的一種新的視角，文章在分析中一直抱著謹慎的態度，社會資本并不能完全為行政之惡“買單”，但可以中肯的說，二者之間的聯系如此緊密，使社會資本在規避行政之惡中具有不可替代的地位。

行政之惡并非西方社會的產物，行政之惡作為現代社會中一種普遍的現象，并不獨存與一個國家，一個地區，也存在于像中國這樣的國家。現代性所挾帶的問題。也非常典型地、甚至更為突出地出現在中國這樣的國家。西方社會開始對現代性、現代組織以及現代組織中的人性進行深刻的反思，對技術理性的批判已經進行了至少數十年。像中國這樣的發展中大國，不必也不能再走西方的彎路。行政之惡對于社會秩序的破壞作用，是與時下我們國家所開展的和諧社會建設格格不入的，防范行政之惡對于中國而言更為緊迫。消除行政之惡沒有萬全之策，最好的辦法是反思公共行政，尤其是身在公共組織內的人們反思公共政策。我們可以期待，一群理解了社會與政府實質問題的人，一群對公共生活抱著批判態度的人，他們所組成的社群對包括國家在內的社區健康成長至為關鍵；而他們中的專業人士、公共事務從業人員與研究人員，對于防范行政之惡負有特殊而艱巨的責任。中國這樣一個目前民主法治尚不健全，社會資本相對匱乏的社會，對行政之惡的防范更是任重道遠。

責任編輯楊小民