治理理論視角下的中法區(qū)域一體化比較研究

李宜強(qiáng)

摘要：傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式過于強(qiáng)調(diào)政府的作用。實踐證明，完全依靠政府管理區(qū)域公共事務(wù)不能取得最好的效果，政府必須把一部分權(quán)力分離出去，還權(quán)于社會，而非政府組織與企業(yè)應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)這些職能的社會組織。因此，引入以“政府－市場－社會”三位一體為特征的治理就成為了必然。在法國，治理是政府與公民社會相互競爭與合作的結(jié)果，它踐行“競爭－合作主義”，不是一般民主機(jī)制中包含的以政府主導(dǎo)、對社會多樣性成分的吸納。而是平行的、各以主體身份存在的磋商與對話模式。從法國的實踐經(jīng)驗看，治理要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和公民社會三個層面上形成合作，實行多層面的協(xié)調(diào)互動。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)經(jīng)濟(jì)；區(qū)域一體化；治理理論

中圖分類號：F127

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2012)07-0138-05

一、引言

在我國現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟(jì)體制下，在中央政府對地方政府以經(jīng)濟(jì)業(yè)績?yōu)橹行牡目己藰?biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)下，行政區(qū)劃除了擔(dān)當(dāng)政治職能外，還錯位地?fù)?dān)當(dāng)起重要的經(jīng)濟(jì)功能，這種功能又多寄生于地方政府身上，即地方政府既提供公共產(chǎn)品又是企業(yè)管理者。這種雙重角色致使地方政府具有了以促進(jìn)本地就業(yè)、增加地方財政收入及提高經(jīng)濟(jì)增長率為基本內(nèi)容的發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的沖動。用這種因利益需求產(chǎn)生的發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的沖動去管理經(jīng)濟(jì)，必然會造成各地區(qū)構(gòu)筑各種隱性或顯性的貿(mào)易堡壘的結(jié)果，并形成大而全、小而全的經(jīng)濟(jì)局面。從而在客觀上形成了具有中國特色的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。這種局面既妨礙了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，也危害國家的統(tǒng)一與社會的穩(wěn)定。

各級政府與民間都意識到了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的危害，并且在為打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”困境進(jìn)行了探索和努力。有專家建議在經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)上重新進(jìn)行行政區(qū)域規(guī)劃，但該設(shè)想的局限性十分明顯，即行政區(qū)劃具有穩(wěn)定性與剛性，行政區(qū)劃的經(jīng)常性變動會引起經(jīng)濟(jì)甚至政治上的混亂，同時也容易陷入“行政區(qū)劃－區(qū)域經(jīng)濟(jì)膨脹－再行政區(qū)劃”的怪圈。另有學(xué)者提出，應(yīng)建立法律承認(rèn)的跨行政區(qū)組織機(jī)構(gòu)，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的利益協(xié)調(diào)與公共事務(wù)的治理。但是這一設(shè)想涉及憲法的修改及國家的統(tǒng)一穩(wěn)定，具有很大的政治風(fēng)險，所以并不可行。從國內(nèi)已有的研究文獻(xiàn)看，學(xué)界已經(jīng)意識到，要突破現(xiàn)有制度障礙，唯有在現(xiàn)行政治與政府體制框架內(nèi)進(jìn)行漸進(jìn)式改革，即地方政府以代理者的身份，在中央政府的制度準(zhǔn)入條件下，從制度創(chuàng)新入手，建立合理的綜合治理機(jī)制，才是解決問題的根本途徑，這也是本文研究的基點所在。

二、治理理論是加快“區(qū)域一體化”的新思路

治理理論屬于西方“舶來品”，是西方政界、學(xué)界重新反思市場、政府與社會關(guān)系問題的產(chǎn)物，是西方各國政府對經(jīng)濟(jì)、政治以及意識形態(tài)變化所作出的理論和實踐的回應(yīng)。一般認(rèn)為，最早系統(tǒng)闡述治理理論的是世界銀行。它在1992年的年度報告《治理與發(fā)展》中系統(tǒng)地闡述了治理理論：一是技術(shù)領(lǐng)域的，強(qiáng)調(diào)治理就是建立“發(fā)展的法律框架”和“培養(yǎng)能力”，這包括提高政府效率，轉(zhuǎn)變政府職能以及法治等；二是要積極培育和支持公民社會的發(fā)展，引導(dǎo)培育各種非政府組織。隨著治理理論的興起，多個領(lǐng)域的學(xué)者都投入研究，治理理論也迅速成為當(dāng)今的顯學(xué)，因此關(guān)于治理概念的界定，目前也是眾說紛紜。直至目前，全球治理委員會的概述比較具有代表性和權(quán)威性，該委員會于1995年對治理作出如下界定：治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。

治理理論突破了過去認(rèn)為某種機(jī)制是“萬能或最有效率”的悖論；它認(rèn)為不同類型的機(jī)制都有局限性，強(qiáng)調(diào)綜合運用綜合機(jī)制重新思考問題；它把有效的治理看作是多元主體的合作過程；它提出了在市場與國家同時失效情況下的新的公共管理途徑；它強(qiáng)調(diào)政府、第三部門與非營利性組織的良性互動機(jī)制，認(rèn)為三者的互動合作是治理的實現(xiàn)途徑等。因此，治理理論要求在公共事務(wù)領(lǐng)域中國家和社會、市場與政府、公民與政府結(jié)成合作、協(xié)商和伙伴的關(guān)系、形成雙向互動的多維度的管理。它強(qiáng)調(diào)小政府、大市場及良好運行的公民社會三者之間耦合，更強(qiáng)調(diào)的是一種多中心、平等治理以及和諧關(guān)系達(dá)到的一種市場治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。

要解決上述“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的困境有賴于建立有效的治理機(jī)制，進(jìn)而形成區(qū)域一體化的制度基礎(chǔ)。由于當(dāng)代中國市場經(jīng)濟(jì)尚處于發(fā)展階段，在法制不健全、市場機(jī)制不發(fā)達(dá)等制度供給不足的情況下，僅僅依靠自身發(fā)展與經(jīng)驗積累來探索一套治理模式顯然很難沖破傳統(tǒng)的體制性障礙，比較可行的辦法是從西方借鑒經(jīng)驗。在西方國家中，法國的國情相對比較貼近中國。辜鴻銘在《中國人的精神》中說過：“世界上似乎只有法國人最能理解中國和中國文明，因為法國人擁有一種和中國人一樣非凡的精神特質(zhì)。”從政府體制的角度看，中法兩國共同點主要體現(xiàn)在以下方面：第一，兩國都是中央集權(quán)國家；第二，兩國在中央向地方分權(quán)的歷史背景上類似；第三，在二戰(zhàn)后的重建中，法國曾實施與當(dāng)代中國發(fā)展模式類似的“政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)”政策。

本文將吸收現(xiàn)有理論的洞見。通過中法區(qū)域一體化兩種模式的比較，探討如何克服“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”難題，提出建立一個符合中國政治體制結(jié)構(gòu)與市場經(jīng)濟(jì)原則的治理體系。本文的基本論點是：建立治理體系是加快實現(xiàn)區(qū)域一體化一個可以參考的途徑，這有利于打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的困境，有利于和諧開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

三、中法區(qū)域一體化的背景及動因比較

通過區(qū)域一體化。財富與技術(shù)將會在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散，這將促使落后地區(qū)從中獲益也能加快富裕地區(qū)的發(fā)展，這是中法兩國區(qū)域一體化的共同點。但是，中法兩國的區(qū)域一體化也存在各自的背景與動因。

(一)法國區(qū)域一體化的背景及動因

1法國區(qū)域一體化是歐盟經(jīng)濟(jì)一體化和地方實體地位上升的結(jié)果。歐盟一體化不僅影響歐洲民族國家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域，還對區(qū)域治理產(chǎn)生了強(qiáng)大的沖擊。歐盟一體化不局限于一個孤立與閉合的圈子，它要求歐盟各國政府、各種非政府組織各企業(yè)與歐盟產(chǎn)生互動與交流。法國是歐盟創(chuàng)始國之一，中央政府一方面承擔(dān)著地方政府的壓力，另一方面承擔(dān)著歐盟法律規(guī)范的壓力。歐盟規(guī)定其成員國必須維持公共財政赤字在GDP的3％以內(nèi)。迫于歐盟的壓力，法國中央政府只能把有限的公共財政開支集中用于國家整體利益的領(lǐng)域，同時把越來越多的公共事務(wù)管理權(quán)及財政稅收權(quán)下放給地方，并鼓勵地方與地方、地方與各種私人組織合作，以達(dá)到減少政府財政支出的目的。在這個背景下，國家和地方團(tuán)體、政府和非政府組織、政府和企業(yè)、政府和公民混合而成的地方治理網(wǎng)絡(luò)大量涌現(xiàn)。截止1994年1月1日，法國單一使命的市鎮(zhèn)聯(lián)合會就達(dá)14500個。

2區(qū)域一體化是滿足法國地方公共服務(wù)需要的選擇。法國市鎮(zhèn)區(qū)域小，人口少的居多。其中4078個市鎮(zhèn)不足100位居民，22531個市鎮(zhèn)不足500位居民。特別是隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村人口大量外流，造成城鎮(zhèn)嚴(yán)重失血，使得這一問題變得更加嚴(yán)重。這些市鎮(zhèn)在人力、財力等方面嚴(yán)重不足，難以行使市鎮(zhèn)應(yīng)有功能。同時，由于城市間的競爭加劇，大城市地位得到上升，中小城市相對于大城市而言，地位被削弱。在人力與資源方面難以與大城市相抗衡，提供公共物品的余地越來越小，這樣就加快了法國區(qū)域一體化，促使地方政府的聯(lián)合與合并。

(二)中國區(qū)域一體化的背景及動因

1區(qū)域一體化是中國壓力型體制與行政性分權(quán)的必然。為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長與國家現(xiàn)代化，中國中央政府設(shè)計了效率優(yōu)先的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，以創(chuàng)造中國經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動機(jī)。同時，它也要求全國各地圍繞“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，提高經(jīng)濟(jì)總量和財稅收入，并以此作為考核地方政府官員政績的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此形成了有中國特色的壓力型體制。為了調(diào)動和激發(fā)各級地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、完成崗位責(zé)任的積極性，確保壓力型體制能夠順暢運轉(zhuǎn)，1980年中央政府開始了向地方行政分權(quán)的改革，以及政府向市場分權(quán)的市場化改革，如中央政府通過推動區(qū)域一體化與進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃給予地方政府更多的資源配置權(quán)等。所以，中央政府、地方政府與企業(yè)都在不同程度成為資源配置的主體，地方政府獲得了前所未有的生產(chǎn)與投資權(quán)。因此，中國計劃經(jīng)濟(jì)體制下延續(xù)幾十年的“政治局產(chǎn)權(quán)”逐漸轉(zhuǎn)變形成了“產(chǎn)權(quán)地方化”。這使得地方政府有更多的動力與途徑發(fā)展經(jīng)濟(jì)。三十年來的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展表明，行政分權(quán)而導(dǎo)致的地方產(chǎn)權(quán)大大刺激了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也成為各地區(qū)域一體化的根本原因。

2區(qū)域一體化是打破中國地方行政條塊分割的必然選擇。計劃經(jīng)濟(jì)時期，中國行政壟斷大量存在，主要表現(xiàn)在地區(qū)壟斷、行業(yè)壟斷兩種形式。行政壟斷使本來應(yīng)該流動的生產(chǎn)要素被分割成條條塊塊。改革開放以來，中國政府多次進(jìn)行了分權(quán)改革，中央與地方分權(quán)化的改革進(jìn)程提高了地方政府的經(jīng)濟(jì)地位，強(qiáng)化了地方政府的決策自主性和市場主體地位。但是由于分權(quán)在很大程度上是政府內(nèi)部的權(quán)力轉(zhuǎn)移，而不是政府向企業(yè)、市場和社會的還權(quán)，所以，地方政府利益主體地位越來越突出，利益的獨立性越來越強(qiáng)，各地矛盾愈演愈烈。各級、各地政府都意識到，唯有區(qū)域一體化，打破行政區(qū)劃，才能保證市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，實現(xiàn)多贏的局面。

四、中法區(qū)域一體化的特點與形式比較

法國在上世紀(jì)80年代地方分權(quán)改革中增強(qiáng)了地方政府參與經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的權(quán)力，擴(kuò)大了地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的活動范圍，各種形式的區(qū)域一體化組織大量出現(xiàn)。在中國，自20世紀(jì)80年代以來，全國共有300多個分布廣泛、形式多樣的區(qū)域一體化組織。中國的區(qū)域一體化組織遍布全國。從特點與類型看，中法兩國區(qū)域一體化組織各具特色。

(一)法國區(qū)域一體化的特點與類型

1法國區(qū)域一體化的特點。第一，區(qū)域一體化主體的多元化。在法國，區(qū)域一體化的主體除了各級政府之外，還包括各種形式的地方組合。地方組合即領(lǐng)土單位的組合，是適應(yīng)地方政府為共同執(zhí)行某項行政任務(wù)進(jìn)行合作需要而產(chǎn)生和發(fā)展的。這是因為，一是某項行政任務(wù)涉及若干個領(lǐng)土單位的共同利益；二是地方行政單位的人力、財力缺乏，難以維持必要的公共服務(wù)，非合作不可。第二，區(qū)域一體化帶有廣泛的公眾參與。在20世紀(jì)70年代。由于民眾對政府的不信任以及對專家知識權(quán)威性的懷疑，“參與民主”在法國得到了廣泛發(fā)展，它號召并鼓勵全體民眾參與國家、社會管理。反映在區(qū)域一體化中，除了選舉和公民投票等直接參與途徑外，法國公民還借助利益集團(tuán)政黨參與地方的社會事務(wù)管理；法國的協(xié)會活動范圍廣泛，在地方區(qū)域管理中也發(fā)揮重要作用。隨著法國區(qū)域一體化領(lǐng)域的不斷延伸，法國的協(xié)會組織也開始從事著環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、文物古跡維護(hù)等公益事業(yè)，成為法國區(qū)域治理中重要的力量。

2法國區(qū)域一體化的類型。第一，大區(qū)組合。1982年《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)權(quán)利和自由法》規(guī)定：“兩個或若干個大區(qū)為行使它們的職權(quán)，可以簽訂協(xié)議或組建共同利益群體機(jī)構(gòu)。”大區(qū)組合主要有三種形式：一是區(qū)際協(xié)定。二是共同利益機(jī)構(gòu)。三是區(qū)際協(xié)約組織。第二，省際組合。省際組合主要采取兩種方式：一是省際協(xié)商會。省際協(xié)商會是法國傳統(tǒng)的省際合作組織。二是省際協(xié)約組織。它是若干個省為了某方面共同目標(biāo)而設(shè)立的合作組織。第三，市鎮(zhèn)之間的組合。市鎮(zhèn)組合的形式主要有以下幾種形式：一是市鎮(zhèn)合并。它是由兩個或兩個以上市鎮(zhèn)合為一體，組成一個新的市鎮(zhèn)單位。二是跨市鎮(zhèn)協(xié)商會。其運行與管理規(guī)則與省際協(xié)商會相同。三是市鎮(zhèn)聯(lián)合體。它是地方性公共機(jī)構(gòu)，具有法人資格，有自己獨立的預(yù)算，在財政上實行獨立的預(yù)算。四是聯(lián)合區(qū)。它是由同一居民聚集地的多個市鎮(zhèn)為了合作而組成的公共機(jī)構(gòu)。五是都市共同體。它是為保證大城市居民聚集地的協(xié)調(diào)一致的管理而設(shè)立的。六是跨市鎮(zhèn)合作委員會。它是市鎮(zhèn)合作的新的組織形式，目的在于促進(jìn)市鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行更緊密的合作。七是市鎮(zhèn)共同體。它是鄉(xiāng)村和小城市合作的新形式，其目的在于促進(jìn)市鎮(zhèn)的平衡發(fā)展。八是城市共同體。它是跨市鎮(zhèn)合作的新的組織形式，屬于區(qū)域一體化公共機(jī)構(gòu)。第四，不同級行政法人組合。其中最為重要的是混合聯(lián)合會。法國有關(guān)法律規(guī)定，混合聯(lián)合會可在跨區(qū)的共同利益機(jī)構(gòu)、省際協(xié)約組織、市鎮(zhèn)聯(lián)合體、商會、農(nóng)會和其他公共機(jī)構(gòu)之間組成。混合聯(lián)合會是公共機(jī)構(gòu)，其目標(biāo)是實現(xiàn)某項涉及每個成員法人利益的工程或服務(wù)。

(二)中國區(qū)域一體化的特點與類型

1中國區(qū)域一體化的特點。第一，區(qū)域一體化主體單一。中國發(fā)展遵循“中國模式”。這種發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)在保持政治與社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，由國家主導(dǎo)優(yōu)先發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)濟(jì)。反映在區(qū)域一體化中，中國各級政府具有執(zhí)行和領(lǐng)導(dǎo)雙重功能，既承擔(dān)執(zhí)行上級政府政策、法規(guī)、命令的職能，又承擔(dān)全面領(lǐng)導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)、提供地方公共服務(wù)的職能，它們是區(qū)域一體化的主要推手。第二，區(qū)域一體化缺乏公眾參與。主要表現(xiàn)在：一是公民在區(qū)域立法的咨詢和評估過程中的缺失；二是區(qū)域內(nèi)行業(yè)協(xié)會還未能有效的推動市場的健康發(fā)展：三是公民尚未能在區(qū)域環(huán)境保護(hù)發(fā)揮更大作用；四是公民在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的政策選擇方面缺乏發(fā)言權(quán)。五是公民還不能發(fā)揮在區(qū)域公共治理創(chuàng)新中的謀略作用等等。

2中國區(qū)域一體化的類型。第一，國家級經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下的20世紀(jì)50到70年代，中國設(shè)立了華東、西北、西南、華北、東北、中南六個經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。到了20世紀(jì)90年代，又設(shè)立了七個經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，包括東南沿海地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、西北地區(qū)、東北地區(qū)、中部五省地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)以及華南和西南部分省區(qū)。第二，省際相鄰經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。按照歷史淵源與地理上相鄰的原則，幾個省區(qū)的接壤地區(qū)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和密切經(jīng)濟(jì)關(guān)系而建立的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。此類經(jīng)濟(jì)合作區(qū)包括閩贛粵三邊經(jīng)濟(jì)區(qū)，淮海經(jīng)濟(jì)區(qū)等。第三，跨省經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。為了發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和形成統(tǒng)一市場，相鄰的幾個省區(qū)在平等互利的原則上建立起的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。如西南五省區(qū)七方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會，黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作帶等。第四，省區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。這是各個省區(qū)依據(jù)自身特點和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在省區(qū)政府的推動下，自愿形成的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。包括廣東“小珠三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼寧中部經(jīng)濟(jì)區(qū)等。第五，城市合作經(jīng)濟(jì)區(qū)。圍繞著中心城市或副中心城市。若干個城市在平等互利的原則上建立的經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。此類經(jīng)濟(jì)區(qū)一般建立在交通便利的區(qū)域，如沿海、沿路、沿江等地段。如絲路重鎮(zhèn)經(jīng)聯(lián)會和長江沿岸中心城市協(xié)調(diào)會等。

五、中法區(qū)域行政管理模式比較

法國區(qū)域行政管理模式比較成熟，它由獨立的權(quán)力機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)所構(gòu)成。中國區(qū)域行政管理模式多樣化，但獨立管理機(jī)關(guān)是現(xiàn)階段最為緊密、最為具體的模式。

(一)法國區(qū)域一體化管理模式：以法國都市共同體為例

1都市共同體的權(quán)力機(jī)構(gòu)。法國都市共同體的權(quán)力機(jī)構(gòu)主要由共同體理事會、行政辦公室以及共同體主席與各級官員構(gòu)成。理事會是法國都市共同體的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。它的作用類似于法國各市鎮(zhèn)議會，是共同體的最高權(quán)力機(jī)關(guān)：理事會將其部分權(quán)力渡讓給共同體主席以及行政辦公室。行政辦公室主要由共同體成員全體大會選舉產(chǎn)生的一名共同體主席、多名副主席及常務(wù)委員會主席組成；共同體主席及其領(lǐng)導(dǎo)班子對理事會負(fù)責(zé)，辦公室由共同體主席領(lǐng)導(dǎo)，行使由理事會所授予的權(quán)力。每個副主席則均分管一個具體的領(lǐng)域。

2都市共同體的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。法國都市共同體的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要由各個職能委員會與處室組成。它們是都市共同體的行政職能部門，對共同體主席以及行政辦公室負(fù)責(zé)。一般而言，共同體的行政機(jī)構(gòu)主要由各種職能部門組成，如資源委員會、市鎮(zhèn)發(fā)展委員會、城市道路管理處等。

3都市共同體的權(quán)限。法國都市共同體的公共事務(wù)管理領(lǐng)域十分豐富，具體分為以下幾個方面：第一是日常公共服務(wù)，如道路養(yǎng)護(hù)、自來水的消毒與分配等；第二是城市規(guī)劃與領(lǐng)土整治，如城市規(guī)劃文件的起草、生態(tài)與居住環(huán)境保護(hù)等；第三是經(jīng)濟(jì)、土地與房地產(chǎn)管理，如地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、高科技工業(yè)園的建設(shè)等。

法國都市共同體的公共事務(wù)的執(zhí)行與一般市鎮(zhèn)的做法有所不同。首先，大部分的公共事務(wù)是由都市共同體的官方機(jī)構(gòu)下放給各個市鎮(zhèn)成員相關(guān)職能機(jī)構(gòu)完成的。其次，部分公共服務(wù)是通過公開招標(biāo)的方式引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。

(二)中國區(qū)域一體化管理模式：以江蘇省靖江園區(qū)為例

1江陰－靖江政府協(xié)調(diào)委員會。2004年，江蘇省江陰、靖江兩地政府簽署了《關(guān)于成立江陰靖江聯(lián)動開發(fā)協(xié)調(diào)委員會的決定》，確定協(xié)調(diào)委員會為常設(shè)機(jī)構(gòu)，每半年舉行一次會議，地點輪流。會議旨在定期協(xié)商靖江園區(qū)開發(fā)問題，建立溝通、協(xié)調(diào)與聯(lián)系制度。同時，委員會下設(shè)辦公室和財稅工作組。

2園區(qū)黨委和管理委員會。靖江園區(qū)黨委書記和管委會主任由一名江陰市副市長兼任，三名管委會副主任中兩名由江陰派出，一名由靖江派出，這樣的成員足以保證該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性；管委會的工商、稅務(wù)等事務(wù)，并不向江陰和靖江負(fù)責(zé)，而直接向管委會負(fù)責(zé)；管委會下屬還設(shè)有處理園區(qū)內(nèi)日常管理與經(jīng)濟(jì)事務(wù)的部門。包括，第一，黨政辦公室。第二，國土規(guī)劃局。第三，財政審計局。第四，招商局。第五，經(jīng)濟(jì)發(fā)展局。

3江蘇省政府直屬部門。園區(qū)內(nèi)除了管委會及其下屬部門外，還有工商、質(zhì)檢、國土和稅務(wù)部門。這些部門嚴(yán)格按照屬地原則運作。同時為了避免引起兩地政府紛爭和支持園區(qū)發(fā)展，園區(qū)內(nèi)的部分職能部門既不對口江陰也不對口靖江，而直接由省政府職能部門派駐，實行垂直管理。

六、法國區(qū)域一體化經(jīng)驗對中國的啟示

傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式過于強(qiáng)調(diào)政府的作用。實踐證明，完全依靠政府管理區(qū)域公共事務(wù)不能取得最好的效果，政府必須把一部分權(quán)力分離出去，還權(quán)于社會，而非政府組織與企業(yè)應(yīng)當(dāng)是承擔(dān)這些職能的社會組織。因此，引入以“政府－市場－社會”三位一體為特征的治理就成為了必然。在法國，治理是政府與公民社會相互競爭與合作的結(jié)果，它踐行“競爭－合作主義”，不是一般民主機(jī)制中包含的以政府主導(dǎo)、對社會多樣性成分的吸納，而是平行的、各以主體身份存在的磋商與對話模式。從法國的實踐經(jīng)驗看，治理要得以真正建立，必須在中央政府、地方政府和公民社會三個層面上形成合作，實行多層面的協(xié)調(diào)互動。

西方學(xué)者羅伯特·達(dá)爾(Robert Alan Dahl)在《行政學(xué)的三個問題》中曾說：“從某個國家的行政環(huán)境歸納出來的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先把那個特殊場合加以研究后才可以判定。”法國是西方發(fā)達(dá)國家，其區(qū)域治理是建立在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)制度與發(fā)育完善的公民社會基礎(chǔ)上進(jìn)行的。作為一個純粹的舶來品，治理理論及實踐要在我國植根，第一要務(wù)就是要將其中國化。因此，我國的區(qū)域一體化應(yīng)從以下三方面：第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加快分權(quán)改革。第二，構(gòu)建多元主體參與的跨界治理機(jī)構(gòu)；第三，構(gòu)建區(qū)域公共管理的契約機(jī)制。

1堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加快分權(quán)改革。一方面，黨政關(guān)系是了解中國地方政府實際運行的一個重要切點，是中國最重要的政治生活。對于處于過渡時期的中國，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。穩(wěn)定的社會政治環(huán)境必須有強(qiáng)大的政治權(quán)威，而強(qiáng)大的政治權(quán)威只能根植于強(qiáng)大的執(zhí)政黨。中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政府在保持社會穩(wěn)定、合理分配公共資源、實現(xiàn)公平價值、維護(hù)公民基本權(quán)力等方面，發(fā)揮著其他組織不可代替的作用。因此，要在中國實現(xiàn)治理，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，隨著公民社會的興起，政府不再是管理社會與經(jīng)濟(jì)職能的唯一權(quán)力機(jī)構(gòu)，非政府組織等第三部門和企業(yè)將與政府共同承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任。因此，中央政府分權(quán)給地方政府、市場和社會是走向治理的必由之路。一方面，分權(quán)改革應(yīng)當(dāng)在各級政府之間和政府部門之間進(jìn)行，它主要表現(xiàn)為權(quán)力在政府間平行或垂直移動的過程，具有府際間權(quán)力、利益關(guān)系的調(diào)整的屬性，表現(xiàn)在圍繞著政治和決策權(quán)、事權(quán)與財權(quán)分配而進(jìn)行的權(quán)力、責(zé)任轉(zhuǎn)移過程，另一方面，它還表現(xiàn)在政府部門將公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向市場與公民社會轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為政府、市場和公民社會分立的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

2要建立多元主體參與的跨界治理機(jī)構(gòu)。現(xiàn)有研究成果表明，要實現(xiàn)區(qū)域公共事務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展以及打破區(qū)域行政堡壘，必須要建立跨界治理機(jī)構(gòu)以模糊行政機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)的跨界治理組織模式是建立在政府部門之間以及各級政府之間的區(qū)域政府間合作組織，如城市聯(lián)盟等方式。但實踐證明轉(zhuǎn)型中的中國地方政府已經(jīng)逐漸從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營者”。因此，完全依靠地方政府去打破行政分割以區(qū)域利益為重，是不現(xiàn)實的。在這種情況下，跨界治理機(jī)構(gòu)便是特別適宜的協(xié)調(diào)方式。它們運作的典型表現(xiàn)就是談判與博弈，謀求通過談判與博弈來達(dá)成妥協(xié)實現(xiàn)共同產(chǎn)品。治理理論要求，區(qū)域公共管理應(yīng)當(dāng)讓不同的行動者和利益團(tuán)體介入決策，包括私人部門、各種非政府組織和地方團(tuán)體。治理不是只有政府的力量，還必須吸納區(qū)域利益相關(guān)者的加入，從而實現(xiàn)多元化、多層次的善治。

3要構(gòu)建區(qū)域公共管理的契約機(jī)制。契約機(jī)制是指政府通過簽訂契約將部分微觀的具體性的社會服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給非營利組織履行。通常表現(xiàn)為政府與非營利組織就某一公共服務(wù)項目達(dá)成協(xié)議，簽訂合同，由政府出資，非營利組織出人力、技術(shù)、資源和管理等來執(zhí)行項目。契約模式對于現(xiàn)階段的中國區(qū)域公共管理而言，具有兩方面優(yōu)點：首先，契約機(jī)制約束了政府的“經(jīng)濟(jì)人”沖動。在片面政績評價標(biāo)準(zhǔn)的激勵下，中國地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動得到釋放，地方政府往往以“全能者”的身份出現(xiàn)而缺乏約束。通過契約形式。政府把部分公共物品和服務(wù)讓渡給了非政府組織從而促使政府退出部分社會事務(wù)領(lǐng)域，減少了政府“權(quán)力尋租”的風(fēng)險。其次，契約機(jī)制激發(fā)了民間非政府組織的活力，推動了公民社會的建立。民間非政府組織承擔(dān)公共物品與公共服務(wù)，使其能充分利用成本、技術(shù)、競爭等優(yōu)勢。為社會公眾提供高效、高品質(zhì)的物資與服務(wù)，最終達(dá)到居民網(wǎng)絡(luò)自治。

七、結(jié)語

在政府、市場、社會三分的格局中，要解決傳統(tǒng)的區(qū)域公共問題，對任何主體都不能抱有幻想；同樣，對任何主體也不能忽視，唯一的選擇是聯(lián)合共治。政府、非政府組織與私人企業(yè)作為治理主體，都應(yīng)具有合法性，是公正、善良、高效、值得公民信賴的治理者。在現(xiàn)有政治體制架構(gòu)內(nèi)，通過中法區(qū)域一體化比較研究，吸收法國經(jīng)驗，打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”束縛，從而推動區(qū)域一體化的順利進(jìn)行，就是本文研究的目的所在。

責(zé)任編輯楊小民