行政參與的功能探析

劉福元

摘要：作為現代開放式行政的重要手段之一，行政參與不僅已經廣泛應用于各級政府的實踐工作中，而且已在我國的立法中得到了逐步確認。行政參與的快速發展源自于其自身所擁有的顯著功效，這主要包括：為公民的意愿表達提供了渠道、有助于公民權益和社會公益的實現、有助于增強行政活動的可接受性，以及有助于提高行政行為的質量。對行政參與的主體、領域、方式、效力等實踐環節進行微觀分析，并通過行政法律規范為其施加必要的限定，通過規則進行治理，是確保行政參與功能充分發揮的必要條件。

關鍵詞：行政參與；民意表達；社會公益；可接受性；行政質量

中圖分類號：D63-3

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2012)07-0092-04

隨著現代開放式社會的不斷成熟和發展，行政參與正在逐步走進我國各級政府及其部門的行政活動之中，行政立法聽證會、價格決策聽證會、公民調查會、座談會、論證會，以及利用短信、電子郵件等現代通信手段征求公眾意見的情況正變得越來越普遍，公民參與行政過程的數量和質量都呈現出穩步提高的態勢。行政參與在現代社會中的快速發展，究其原因，主要包括政治和行政兩個層面：在政治層面，作為政治民主在公共領域中的對應物，行政參與在“公民意愿”與“行政活動”之間架起了橋梁，為民意的“表達－接收－采納”提供了途徑；而在行政領域，行政參與又因其具有如下優勢而受到廣泛支持：(1)有助于增強公共政策與公民需求之間的相互適應性，(2)有助于提高公民對公共管理和政府改革的理解和認知程度，(3)有助于公民接受政府制定的公共項目規劃，(4)有助于公民幫助政府組織推行公共項目的實施，等等。行政參與由于其自身所擁有的顯著功效而成了現代社會中必不可少的開放式行政方式。

一、為公民的意愿表達提供了渠道

第一，按照博登海默(Edgar Bodenheimer)的觀點，參與行政事務是人性中固有的需要之一，“大多數人都是希望能夠根據其能力大小而為其社會福祉作貢獻的”，“如果不允許一個人參與有關公益方面的某些公共活動，他便會產生失落感”。布萊克(Donald Black)亦認為，“正如人們會或多或少地參與彼此的生活一樣，他們也會或多或少地參與社會生活本身。”羅爾斯(John Rawls)同樣指出：自古代世界起，個人就被理解為能夠參與社會生活、或能夠在社會生活中發揮作用、因之能踐行和尊重社會的各種權利與義務的人之概念——個人便是能夠成為一個正常的終身參與合作的社會成員。奧格斯(Anthony I.Ogus)則更為形象地解釋說：社會秩序反映的不僅僅是人們對自己的要求，而且還有對整個社會共同體的要求：那些不經常去電影院的人，也會希望皇家莎士比亞公司(Royal Shakespeare Company)生意興隆；那些喜歡城市生活的人，也會對鄉村設施的保留投贊成票：支持在未來的時間段內保護瀕危物種的計劃，即使自己那時已經不在人世，也不是“非理性”的。人的這種欲望與商品的生產不同，不是為了個人消費與使用，而是為了擴展我們所居住的社會、智識和自然環境。正因如此，我們要強調通過提高公民在公共事務中的參與程度來達到這一目標。所有這些意味著，公民具有自發地參與公共事務、并向公共事務管理者表達意見和愿望的需要，而為了滿足這一需要，就應設置相應的表達途徑與之匹配。

第二，行政參與也是哈貝馬斯(Jurgen Habermas)所主張的交往行為(Theorie des kommunikativen Handelns)的載體之一。哈貝馬斯認為，從公民表達的角度來看，作為社會權力體現者的行政管理機構在歷史上是從社會交往的理性結構中產生并逐漸分化出來的，因此現代國家的政治決策和立法過程也必須讓所有人都有平等參與的權利并享有同等的話語，意愿表達自由：公民的整體性只能通過對一種旨在實現普遍民主、保障所有人平等權利的、合法的立法和權力行使的程序的共識來維持。而從法律規范的角度來看，政治立法和決策也必須反映公眾意志，必須在公正、自由的基礎上，在摒棄權力濫用的前提下，建立一種民主程序，讓所有公民參與理性的協商，并在反復論證的基礎上通過自由認同達成合理的共識。在這個意義上，只有充分的公民參與才能賦予政治決策和立法過程以合法性，而現代國家的法律體制亦應為所有公民的平等參與和意愿表達提供體制化支持。

第三，行政參與是公民最為核心的公法權利之一。德國行政法學鼻祖奧托·邁耶(Otto Mayer)曾經斷言：“真正的公法上的權利是從授予個人參與權開始的。”方納(Eric Foner)認為：“政治自由指的是參與公共事務的權利”；而在英國，“政治參與的權利在法律中是一種合法權利。……這種權利獲得法律承認并已受到某些法定責任保護這一事實，就是經過授權的機構(議會或法院)把這種義務強加于政府官員的理由。”我們可以將行政參與權看做公民公法權利的起點——如果沒有在行政過程中表達意見和愿望、乃至于參加、協助、批評行政活動的權利，公民其他的公法權利便無從談起。

第四，行政參與也是公民尊嚴的象征。馬肖(Jerry L.Mashaw)教授指出：“只有利害相關人真正有意義地參與到政府過程之中，個人的尊嚴和自尊才能得到保障。”貝勒斯(Michael D.Bayles)教授同樣認為，“被許可參與也表明了其他人對其之尊重，其是被認真對待的。”舉例而言，盡管剝奪個人的選舉權所導致的政治權力損失是非常微弱的，但是，“剝奪選舉權侵犯了我們作為公民的自我意象，并且讓我們因為被排斥而產生不公正的感受，這就使得我們中的一些人，通過每一個可以訴求的法院，去追求這種毫無價值的、參與政治決策過程的基本權利。行使投票人的參與權，加入到政治決策過程之中去，其本身就是有價值的。”

二、有助于公民權益和社會公益的實現

一方面，行政參與為公民意愿的表達提供了渠道，使參加人自身的利益需求能夠傳達給開展行政活動的行政機關，并且如果行政參與具有充分的效力(參加人的意愿能夠較大程度地被行政機關采納)，那么參加人的利益就能體現在行政決定之中。從另一個角度說，行政參與使得“公眾在公共決策和治理過程中也能有相當大的主導作用，因而官員就不能主導一切”，這一點被蔡定劍教授認為是“公眾參與最大的功效”。托馬斯教授同樣指出，“公民參與可以保障公民在行政管理者做出判斷之前提出建議和看法。如果行政管理者可以運用更多的政策影響力，那么。公民參與就能夠促使公民分享這一影響力。如果社會公平是一個問題，那么，公民參與可以給那些喪失公平的人一個機會，使他們得到必要的補償。”在美國，行政參與有時會作為政府重大決策事項的法定程序而出現，未開展充分行政參與(主要是未窮盡所有利益相關的參加人)的決策有可能被法院判定無效，其目的是防止行政機關“隨意漠視那些有資格參與行政程序的人的利益”。

另一方面，行政參與也有利于社會公共利益的實現。這不僅是因為在參與過程中行政機關能夠獲得大量的有關參加人愿望和要求的信息，從而使行政活動能夠更多地考慮公眾利益而非行政人員的個人私利；更重要的是，“必須有個人和利益的代表參與”的行政參與在很多情況下屬于政府“積極行政的一面”——與政府的消極行政(以制約政府權力、防止行政侵權為目的的行政方式)不同，積極行政是政府主動增進社會公益和相對人權益的行政方式，比如城市規劃、環境保護、社會保障、公共設施建設等方面的行政活動都屬于積極行政的范疇。而在這些行政領域中，接納公民參與是其中重要的一環。舉例而言，杭州市人民政府所開展的就一系列公共事業征集公眾意見的活動，就是通過行政參與的方式促進社會公益的表現。

三、有助于增強行政活動的可接受性

實踐中比較常見的現象是，在政府單方面進行的行政立法、決策和執法活動中，盡管其目的是為了增進公民權益和社會公益，但卻得不到公眾的理解，不管這些活動最終取得何種成效，公眾都不采取支持的態度。除了這些行政活動的實施方法可能有所不當之外，公眾不予支持的原因很大程度上在于。排除行政參與等于是排除了行政機關與公民之間的相互溝通，這就很難讓公眾了解乃至于理解相應的行政活動。相反，如果開展行政參與，不管公眾對行政活動持有怎樣的觀點，都能加深其理解和認知的程度——“公眾對情況了解的多了，全面了，對政府制定的政策措施，也就不再覺得那么明顯不合理了。”而行政參與則為行政機關解釋和宣傳其行為的目的、意義和價值提供了平臺。托馬斯教授指出，“公共參與提高了公民對公共管理和政府改革的理解和認知程度”，并且能“增強公民對于政府行為的理解，從而會減輕人們對政府機構的批評，改善官僚遭到圍攻的困境”；“伴隨著公民參與公共決策過程，公民對決策的接受程度大大提高，從而促進了決策的成功執行。”蔡定劍教授舉例說，城市之所以出現居民拆遷中“推土機前的抵抗”，是因為政府在規劃和拍賣居民的住宅用地時，居民不但沒有發言權，甚至一點兒都不知情——當決策影響當事人利益時。必須有利害關系人發表意見的權利；沒有公眾參與的城市規劃必然導致大量的上訪和暴力抗爭，而公眾參與則可以從根本上解決這類問題——有事先的公眾參與，就不容易有事后的暴力抗爭。

之所以要讓公眾參與到行政活動中來，并增加行政行為的可接受性、促進政府和公民之間的相互理解，還有一項重要的原因在于，相當數量的行政行為都依賴于政府和公民之間的合作——“任何制度實際上都必須通過人的自愿合作來完成的，因此如果這個制度不能讓人們自愿參與到制度內來博弈，那么任何制度設計就注定失敗。”這一事實在行政領域更加明顯，包括環境、衛生、道路、交通、規劃乃至于城市拆遷中的文化遺產保護等在內的行政行為的實施，如果無法爭取到公民的合作將會變得步履維艱，或者至少會增加很多不必要的行政成本；相反，“如果公民能夠輔助公共服務的提供，那么，公共部門提供的服務就會更有效率和效益。”這也意味著，借由行政參與所引發的合作可以同時增進行政機關和參加人雙方的利益，就像羅爾斯所說的那樣，“與那種根據某中心權威發布的命令而進行協調的活動不同”，“社會合作的理念要求有一種各參與者合理得利的理念或善的理念。這種善的理念具體規定了介入合作的那些人(無論是個體、家庭，還是聯合體，甚或是民族政府)想要獲得什么。”

四、有助于提高行政行為的質量

如果說開展行政參與可能會有助于提高行政行為的質量，這主要是因為，行政機關可以從參加人身上得到各種各樣的信息，而其中一些重要而有益的信息有助于行政機關作出客觀而正確的決定——“參與途徑所具有的最大優勢之一在于其所能提供的信息財富。……沒有職位項目效果評論員的洞察力會比深受其影響的公民更敏銳。”尤其是在行政立法過程中，“規則的可信性與持續性嚴重依賴于它所賴以形成的信息的精確性和完整性。政府機構設定規則所需的許多信息依靠公眾獲取。”

第一，行政參與有助于提高信息的真實性和準確性。這是因為，理想的行政參與中參加人只能是在哈貝馬斯意義上“排除一切強制(無論是外在對溝通過程的強制。還是溝通過程自身內部自發形成的強制)”的環境下表達真實意愿，因此這些意愿以及作為依據的相關信息就更具客觀性和真實性——至少相對于強制行政中官民之間的信息傳遞模式，以及傳統的行政層級之間的檢查－匯報模式更具客觀性和真實性。在行政實踐中，依托于全面質量管理(TQM)而展開的管理變革運動同樣肯定了行政參與的突出作用，因為“質量治理需要更好的信息基礎和信息來源，這其中包括需要讓官員了解：接受服務的顧客的需求是什么，公民對政府的要求是什么，以及公民對從政府那里得到的服務的感受是怎樣的”：在行政立法中，需要獲取的信息則包括：各種利益群體的主張有哪些；公眾、社會對立法內容的要求和需要是什么，民眾的價值偏好是怎樣的；以及立法中可能出現的利益沖突和矛盾是哪些。行政參與恰好有助于行政機關獲得上述信息的準確內容。

第二，行政參與有助于行政機關獲得其尚未發現或者難以自行收集的信息。正所謂“兼聽則明，做決定者了解的情況愈多，則做出的決定越明智”。貝勒斯教授解釋說：“得到聽證的機會有助于避免錯誤成本。它使得人們可以提供一些否則就無法獲得的重要信息。獲得信息越少，決定正確的可能性也就越小。即使沒能提供新的或額外的信息，一個人還可以提出對相關信息的不同見解，這可能表明作出另一種決定才可能是適當的。”如果行政機關拒絕開展行政參與，只從行政人員內部獲取信息，就有可能遺漏那些存在于公眾之間、并且尚未被行政機關掌握的重要信息，就像哈耶克(F.A.Havek)反復強調的那樣，“如果說政府確有可能知道某些鮮為他人所知的事實，那么同樣毋庸置疑的是，政府也將必定不知道更大量的為一些其他人所知道的相關事實。”相反，“由于公民或公民團體的參與為決策帶來了更多的有效信息，這使得決策質量有望提高。公民提供的信息可以避免決策因建議不當而造成的失誤(例如，在城市更新地區出現的高層公用住宅樓建設和大規模居住新區置換的問題)。”最后，克溫(Comelius M.Kerwin)教授總結說：“政府機構不是無所不知的，并且他們也未得到足夠的資助去從事所有他們想要起草的規則所必需的研究。來自公眾的意見提醒政府機構知道自身知識的缺乏，并向它們提供它們試圖改善或管理的私人部門的相關情況。當政府機構與過去從未接觸的一部分人打交道或進行不熟悉的活動時。這種意見尤其有用。”

責任編輯肖利