城鄉教師流動非正式制度阻礙因素和實現路徑探析

摘要：新制度理論認為，正式制度只有在與非正式制度融合的情況下才能真正發揮作用。當前，影響和制約我國城鄉教師流動的非正式制度因素主要包括國家、學校和社會層面等。為此，政府應該從政府文化、學校及教師文化和社會公眾認識等三個方面推動城鄉教師流動非正式制度的建設，實現正式制度與非正式制度的融合。

關鍵詞：城鄉教師流動；非正式制度；阻礙因素；實現路徑

中圖分類號：G645 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2012)07-079-04

當前，我國城鄉教師流動呈現出一種失衡態勢，導致城鄉間的教育差距不斷擴大，教育不公平狀況進一步惡化。在這種背景下，作為直接應對教師流動失衡問題的教師流動制度在我國開始逐步建立起來。新制度理論認為，一個完整的制度結構包含正式制度和非正式制度兩個方面，“正式制度是指人們自覺發現并加以規范化和一系列帶有強制性的規則……非正式制度包括行為準則、倫理規范、風俗習慣和慣例等，它構成了一個社會文化遺產的一部分并具有強大的生命力”。非正式制度既是正式制度形成的基礎，也是正式制度有效發揮作用的必要條件，正式制度只有在與非正式制度融合的情況下才能真正發揮作用。當前，我國各地在城鄉教師流動制度創建的過程中，對于非正式制度的認識，遠不及對正式制度的認識那樣深刻，所以往往忽略了非正式制度的創建，從而影響和制約了新生制度的創建。

一、城鄉教師流動非正式制度的阻礙因素

(一)國家層面的非正式制度阻礙因素

1.教師流動管理中的“官本位”文化。官本位文化在我國一直有著深遠的影響，對城鄉教師流動制度的創建有著一定的制約作用。

(1)長期以來，我國教育部門在教師的流動或調動上一直采取的是以“控制為主”的管理觀念與方式，其背后所反映的是官本位文化中政府干預一切、控制一切的思想。進一步講，以往我國的教師流動完全要通過政府教育部門官員的審批和控制。顯然，這種“以堵為主”、強調控制的傳統管理觀念與城鄉教師流動制度所提倡“以疏為主”、強調給予教師一定流動自由與選擇權的管理觀念是相互沖突的。鑒于此，如果一些政府官員(在一定時間內)難以適應或不愿意接受這種新的觀念，就勢必會制約或延遲教師流動(正式)制度的創建。(2)教育部門在教師流動或調動的管理中滲透著“重人情、輕制度”的觀念，這在很大程度上降低了人們對于正式制度的信心，使正式制度之外的潛規則(非正式制度)大行其道。目前，民眾對政府的信任危機在我國已經成為一種自發的習慣，必然會在一定程度上影響學校、教師、學生及其家長對于教師流動制度的認同與參與，例如，教師們往往會擔心城鄉教師流動制度中所規定的流動期限、流動待遇能否得到兌現。在這種狀況下，由于社會成員產生了對維持城鄉教師流動制度的互惠、相互尊重和信任的普遍主義道德原則的認同危機，人們便會轉而依靠傳統的人情關系等非正式制度作為行動指南，從而對城鄉教師流動制度的創建造成一定阻礙，例如，有的教師可能會通過送禮等方式，避免流動或流動到條件好的學校。

2.教師流動制度供給中的“城市中心”價值取向。諾斯認為，在制度變遷中存在著一種自我強化的機制，這種機制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向就會在以后的發展中得到自我強化。正是這種“制度自我強化機制”的作用，使得一個社會一旦選擇了某種制度，就很難再從這種制度中擺脫出來。

長期以來，我國一些政府官員在教育制度的建設上總是傾向于“城市優先”，采取教育非均衡發展的制度安排方式。于是，在教育實踐中就會形成制度變遷的路徑依賴性，即“教育非均衡發展”的制度設計理念很難在短時間內被改變，而且會繼續影響政府部門的思想與行為。在這種狀況下，各級政府部門之間、政府官員之間在城鄉教師流動制度的創建上就難以達成改革共識，在制度推行過程中就可能會出現“上有政策，下有對策”的混亂局面。

(二)學校層面的非正式制度阻礙因素

1.學校“本位主義”思想。從現實來看，城鎮學校考慮的只是自身的發展問題，考慮的是如何從農村學校“奪取”更多的優質師資；而農村學校則考慮的是如何保住自己學校的優質師資不會流失，以使農村學校能夠在困境中生存。因此，受這種“本位主義”思想的影響，在城鄉教師流動制度的創建過程中，有的城鎮學校常常不適當地強調自己學校的利益，認為教師交流不利于本校教師的穩定，打破了正常的教育教學秩序，因而不愿意和農村學校進行教師交流。于是，在教師流動制度的實施過程中，流動的教師并不是學校的優秀教師，而是學科富余教師，或者校長會將與自己關系不好的教師、不好管理的教師派出交流以作為一種懲罰的手段。

2.教師的義利觀與習慣習俗。(1)在市場經濟趨利性的負面影響下，一些教師往往只是一味地追求個人利益，而忽視應該具有的道德義務和奉獻精神。在城鄉教師流動制度的建設與實施過程中，存在這樣兩類教師群體：一是一些教師為了一己私利出發，尋找各種借口拒不執行或扭曲執行城鄉教師流動制度；二是一些教師則表現出機會主義行為，即人們經常具有隨機應變、投機取巧、為自己謀取更大利益的行為傾向，這種傾向會對他人造成一定的危害，例如，有的教師借流動之時獲取既得利益后拒不履行責任和義務。(2)職業認知、家庭本位等觀念在很大程度上影響著教師對城鄉教師流動制度的認同與參與程度。有相當一部分教師認為教師職業在激烈的就業競爭中是一份比較穩定的職業，“計劃經濟體制下沉淀的教師職業穩定的心理認知使很多教師形成了對‘鐵飯碗’的依賴心理”，難以在短期內完成轉變，成為教師大范圍流動及教師流動制度變遷的桎梏。同時，中國是一個倫理傳統深厚的國度，“家”的概念深入到人們生活的每一個角落，滲透在人們的“骨髓和血液”中，支配著人們的行為。教師的流動往往以“家”為軸心，子女的教育、父母的贍養、夫妻異地工作等問題經常左右著教師的流動選擇與流動行為。

(三)社會層面的非正式制度阻礙因素

1.民眾對教師職業的傳統認知。儒家的義利對立觀是我國傳統義利觀的主導思想。這種心理習慣和思維方式影響和制約著制度變遷的方式。在義利對立觀的大背景下，教師作為“道”的代表，在民眾心目中應該是樂于奉獻、甘于清貧的，應該為原先學校學生鞠躬盡瘁地服務，而不應該為了獲取自身利益而流出原先學校。因此，在一些家長看來，教師流動是一種“不安分”的職業表現。同時，在中國民眾的傳統觀念中，教師職業最大的特點之一就是穩定或流動性極小。教師職業的這種特性往往被認為是保證教育教學質量的一個重要方面。在這種背景下，學生家長往往認為，頻繁的教師流動將必然會影響學生學業成績的提高。所以，在大眾輿論中不可避免地出現了斥責教師流動及教師流動制度的現象。

2.民眾對義務教育發展均衡理念的誤解。我國民眾對城鄉教師流動制度遵循的教育均衡發展理念還存在著一些誤解，在一定程度上制約著城鄉教師流動制度的建立與實施。在實踐中，一些人把“均衡”釋義簡單化，認為教育均衡就是教育的平均化，就是讓城鄉學校平均發展，削高就低，導致教育效率降低。還有的人認為，教師流動是教師個人的自由，教師流動制度就是要把教師送回到改革開放前政府統包的時代，干涉了教師自由，而干涉自由就是干涉人權等。

二、城鄉教師流動非正式制度的實現路徑

政府作為城鄉教師流動制度的主要制度供給者，有責任對非正式制度進行“投資”，應該在對非正式制度進行理性分析、評判和把握的基礎上，推動城鄉教師流動非正式制度的建設，實現非正式制度與正式制度的融合。

(一)大力推進服務型政府文化的形成

1.確立服務型政府的理念。(1)樹立公共服務意識，摒棄官僚主義作風。政府公務員要具備民本意識，形成以人為本的公眾服務導向，使之成為政府文化的核心，這樣才能有效地消除行政服務中的官僚主義、權力本位等非正式制度。為此，政府有關部門在城鄉教師流動制度的變遷過程中，一是要改變以往對教師流動采取堵截的觀念，樹立教師動態管理的觀念，給予教師一定的流動自由；二是要能夠廣泛聽取各利益相關者的需求和關注教師流動過程中出現的各種問題；三是應該加強與學校、教師以及社會各界之間的協作，建立對城鄉教師流動制度實施的有效監管，保證教師流動各項條款的兌現，從而彰顯政府的公信力和權威性。(2)確立教育公平理念，維護社會公益。在當代中國，教育公平是最重要的教育制度倫理。現代政府的基本教育職能就是保障教育的公益性和實現教育公平。“公務員越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會”。據此，作為社會公共利益的代表，作為強制性權力的行使者，政府在維護社會公正過程中肩負著義不容辭的責任。在城鄉教師流動制度的變遷過程中，政府教育部門應該充分考慮各利益主體的利益訴求，要在教師資源的配置上體現資源平等享有的精神，特別是應該注重對弱勢群體的保護和利益補償。

2.引導各級政府達成改革共識。公共行政官員在行使行政權的過程中應該以追求公共利益作為個人和政府組織的終極目標，而不是個人的私欲或者是任何私人的目的，政府是公共利益的代表，無論是理性化的、技術化的、規范化的法律法令，還是行政人員的行政行為都應該建立在公眾的共同意志之上，追求實現共同愿景的理想。城鄉教師流動制度是以教育均衡發展為核心理念的，各級政府只有在這一理念上達成共識，才有可能積極地推動城鄉教師流動制度的變遷。為此，各級教育部門領導要加強對教育均衡發展理念的學習，從更大范圍上充分認識到教育均衡發展對于實現教育公平，乃至社會公平的重要意義，從而使他們自覺自愿地配合城鄉教師流動制度的推行。在此基礎上，各級教育部門領導還要學習和理解城鄉教師流動制度的實踐與理論價值，對于實現教育均衡發展的重要意義，進而達成改革共識，形成合力、共同推進城鄉教師流動制度的創建。

3.樹立制度安排的責任精神。鄧小平曾深刻指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”在城鄉教師流動制度的變遷過程中，政府官員要樹立制度公正的思想，增強制度的權威性和公信力。對違反制度者要嚴格按制度進行處罰，要起到懲戒作用，樹立制度的權威性；同時，對守信者要嚴格制度給予獎勵，起到激勵作用，確保制度的公信力。在支教制度的實施過程中，政府有關部門必須要保證支教教師相關獎勵按時到位，保證支教教師的合法利益；在農村教師進城學習交流制度的推行過程中，要保證這些教師能夠學成回家，否則將給予他們相應的懲處，確保農村學校的利益。

(二)加強學校層面非正式制度的建設

1.學校應樹立大局意識，形成城鄉教育共同發展的理念。(1)學校大局意識的形成應該建立在正確認識教師合理流動作用的基礎之上。美國學者卡茲的組織壽命學說理論，從保持組織活力的角度論證了人才流動的必要性。城鄉教師流動制度為學校調整師資隊伍結構提供了重要的契機，即通過教師合理流動，逐步實現教師隊伍結構的優化。同時，教師流動能有效地打破用人制度的單一模式，廢除人才單位終身所有制，促進校際信息交流和教師資源共享，增強學校組織的生機和活力。(2)大局意識意味著各個學校對于教師的城鄉交流，既要看小局，更要顧大局。為此，在城鄉教師流動制度的變遷過程中，學校要能夠積極配合教育部門，根據相關規定派出或接受流動教師，推動城鄉教育共同發展。在此過程中，為了激勵學校大局意識的形成，教育部門應該將學校參與城鄉教師流動制度建設，促進教育均衡發展作為評價學校發展的重要指標。同時，建立起相應的利益補償與激勵機制，激發學校，特別是城鎮學校實施城鄉教師流動制度的積極性與主動性。

2.教師應改變傳統的職業認知，端正流動動機。(1)教師應改變“一次分配定終身”的傳統觀念，正確認識教師合理流動對于自身專業發展的作用。美國學者庫克的庫克曲線告訴我們：為了使創造力不斷提高，應在創造力進入穩定期，即人進入到一個新環境后的4—5年，就要變換工作部門。顧明遠教授也曾指出：“教育開放、教師自主流動，其實質不是教師教育的轉型，而是教師專業化、教師教育質量的提高。”據此，通過建立城鄉教師流動制度，使教師在城鄉學校之間進行合理流動，可以發揮人才“雜交”優勢，不斷更新知識和拓寬知識面，提高教師的環境適應能力，進而完成自我價值的實現。(2)教師還需要端正流動動機。政府應該從道德方面加強教育和宣傳，對教師、學校領導等利益主體的內在利益動機進行約束和規范，讓他們認識到作為一名教育工作者的義務和職責，讓他們能夠真正投入到教師流動工作中去。同時，政府還應該營造良好的信用文化環境。政府應該建立全國統一的、規范的教師個人信用檔案，把誠信行為同教師的個人業務考核、待遇、評優、職稱晉升等結合起來，形成制度化的、具有行政效力的獎懲體制，從而使守信者能得到利益保障，失信者則受到應有的懲處。

(三)統一社會公眾的思想認識

1.引導社會公眾在義務教育均衡發展理念上達成共識。在社會意識形態多元化、社會價值零碎化的背景下，各項改革是否能夠順利進行在很大程度上取決于價值觀念趨于分化的各階層能否達成一種理性的價值共識。一種制度能否誕生、誕生之后能否在低成本狀態下運行，與人們對該種制度的合理性、公正性的理解高度相關。政府應該通過各種渠道廣泛宣傳教育均衡發展理念，讓社會公眾真正理解教育均衡發展“實質上代表了最廣大人民群眾的根本利益；這一發展觀的核心是教育的民主化、公平化，也就是尊重每一個學生接受優質教育的權利；這一發展觀的最主要內涵就是合理配置教育資源、全面提升教師群體的素質，辦好每一所學校，教好每一個學生”。在此基礎上，政府應該引導社會大眾充分了解城鄉教師流動制度對于逐步改善城鄉學校之間師資配置失衡狀況，推動教育均衡發展，進而實現教育公平和維護社會公平的重要意義，從而為城鄉教師流動制度的變遷培養深厚的民意基礎。

2.厘清社會公眾對城鄉教師流動制度的錯誤認識。(1)城鄉教師流動制度不是“削峰填谷”，而是“造峰填谷”，是實現優質教師資源的擴大化，是通過流動推動教師的專業發展，從而更好地提高義務教育的整體教育教學質量。(2)城鄉教師流動制度不是教師資源的平均化，而是體現了一種差異的平等觀。在城鄉教師流動制度的建設過程中，政府必須關注城鄉教育之間的差距，并對處于弱勢地位、處境不利的農村學校在教師資源的配置上予以補償。(3)城鄉教師流動制度并不是對教師個人自由流動權利的剝奪，而是通過建立制度來保障教師流動的權利，保障所有義務教育階段學生享有平等的受教育權，推進教育公平的實現。

3.引導社會公眾正確認識教師流動行為中的合理利益訴求。城鄉教師流動制度創建的現實環境就是我國當前正在實行的市場經濟，其存在的基礎就是個人對自己利益的追求，離開這一點，城鄉教師流動制度將無從實施。為此，政府各有關部門應該充分利用各種信息通道的開放性和社會性，同時借助社會各界有識之士的影響力和號召力，使社會公眾重新認識教師職業，在強調和規范教師職業道德和公共責任的同時，承認教師正常的生活需要和心理訴求，從而為城鄉教師流動制度的創建提供寬松、有利的社會輿論環境。

[基金項目：國家社會科學基金“十一五”規劃2007年度教育學一般課題“西部農村學校規模布局調整的經濟學分析”(主持人：張素蓉；編號：BFA070020)的研究成果]

[賈建國：深圳市教育科學研究院助理研究員，博士，主要從事基礎教育、教育基本理論。岳訓濤：成都師范學院科研處，副研究員，主要從事基礎教育研究、學前教育研究]