大學生村官政策的功利性傾向及對策

摘要：選聘高校畢業生到村任職，對于改善農村基層干部隊伍結構、培養新農村建設骨干力量和黨政干部后備人才。推進新形勢下農村改革發展，夯實黨在農村的執政基礎具有重大意義。，大學生村官政策具有典型的公益性特征，但是，在這一政策的實施中出現了一些功利性傾向。解決這一問題迫在眉睫。

關鍵詞：大學生村官政策；功利性傾向；對策

中圖分類號：G725 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156（2012）12-017-04

一、大學生村官政策功利性傾向的主要表現

1.重進口出口，輕日常管理。大學生村官的選拔任用和期滿分流一般都是由省委組織部等部門統一進行規劃和安排的。出于對政策效應和社會效應的考慮，在具體實施中，地方各級政府一般都比較重視，基本都能自上而下地得到比較好的組織實施。但是，大學生村官到村任職后，分布在各個村里，大多與縣市、鄉鎮相距較遠，疏于對大學生村官的日常管理的現象比較普遍。據2011年中南財經政法大學公共管理研究所所長徐雙敏教授的一項調查，在受調查的大學生村官中，“一直被借用”和“經常被借用”的占62.2％，“沒有被借用過”的僅占15.3％。而《關于選聘高校畢業生到村任職工作的意見（試行）》規定：“選聘到村任職的高校畢業生聘用期間必須在村里工作，鄉鎮以上機關及其他單位均不得借調使用。”

2.重激勵機制，輕責任機制。中央和各級地方政府出臺的一系列政策措施，基本都屬于優惠政策和保障措施。這些激勵措施涉及如何動員和鼓勵更多優秀大學生報名參加大學生村官的選拔工作，提高選聘質量；如何消除大學生村官的后顧之憂，使他們能安心工作；如何落實大學生村官的待遇，調動他們的積極性；如何讓期滿的大學生村官有個好出路，使出口暢通；等等。而對于大學生村官到村任職需要達到什么目標、完成什么任務、有什么義務、出現問題如何處理等，卻沒有出臺比較詳細的規定。有些地方甚至出現大學生村官“不求有功、但求無過”的無責任意識傾向。

3.重作用發揮，輕政策扶持。大學生村官被各級組織部門、廣大村民、社會各界寄予厚望，他們希望大學生村官通過創業，為農村經濟發展注入新鮮血液，豐富農村經濟發展方式，帶領村民共同致富。蘇州大學社會學院2010年開展的大學生村官創業面臨的現實困難情況的調查研究顯示，“資金短缺、難以發展項目”和“實用技術缺乏、難以引進項目”被排在前兩位，有43.8％的受調查者認為缺資金是大學生村官創業的最大困難；由于大學畢業生通過當地農信社貸款、政府創業基金支持等方式籌得的資金大多在5萬元以下，創業項目只能局限于投資規模較小的基礎農業項目；在大學生村官選擇的創業項目中，種植業與養殖業的比重為73.6％。大學生村官由于創業資金短缺，只能選擇一些傳統項目，而這些項目又很容易受到自然環境的影響，因此，項目預期效果存在很多不確定因素，風險比較大，極大地影響了大學生村官創業的積極性和社會效應，導致大學生村官創業現狀與高期望值之間形成了巨大落差。

4.重政策執行，輕政策評估。在公共政策周期中政策評估占有極其重要的地位。政策評估有利于決定政策的循環形式，下一步政策究竟怎樣運行，只有通過評估才能確定。大學生村官政策作為一項時效性很強的公共政策，從一出臺就帶有很強的目的性。大學生村官政策五年規劃規定，“從2008年開始，連續選聘5年。選聘數量為10萬名，每年選聘2萬名”。到今年年底，即將滿5年。大學生村官政策的實施效果與其目標定位是否一致？現有選拔機制是否能夠把最優秀的大學生選拔到農村任職？產生的問題是否影響大學生村官政策的繼續實施？5年后是繼續選聘，還是重新進行定位，或是停止選聘？只有對大學生村官政策執行情況進行系統分析后，才能正確回答這些問題。但到目前為止，對大學生村官政策的評估還沒有引起足夠的重視，這勢必影響到大學生村官政策的可持續發展。

二、功利性傾向產生的主要原因

大學生村官政策的實施是一項系統工程，涉及面廣，可能產生功利性傾向的環節很多。政策執行主體、政策目標團體、政策本身、政策環境等因素都存在功利性傾向。

1.政府的功利性。政府是大學生村官政策的制定和執行主體，其作用是非常關鍵的。政府的功利性，一是將大學生村官政策作為政績工程來抓。一項公共政策從實施到實現目標一般都需要經歷比較長的過程，大學生村官政策也不例外。而我國政府官員在某一地的任期時間一般比較短，前期的投入和嚴格管理，往往很難在自己任內看到實施效果。因此，地方政府“搞形象工程”、“拔苗助長”、“上有政策、下有對策”、“重使用、輕培訓”等功利性行為時有所見，有的地方甚至將當地農村擁有大學生村官的比例作為干部業績考核的一項重要指標。二是將大學生村官政策僅僅作為解決就業壓力的手段。我國東部、中部和西部地區農村發展現狀存在較大差異，各地農村對于大學生村官的需求也不盡相同。目前，除了學習成績好、政治素質高、擔任過學生干部、身體健康等一般性要求，沒有對報考村官者進行專業限定，也沒有歸納各地農村的具體需求而設置相對固定的崗位。這雖然有利于在短時間內選聘更多的大學畢業生到農村任職，但從大學生村官政策的實施情況看，大學生村官作用的發揮不理想，與農村實際需求不匹配。

2.大學生村官的功利性。大學生村官是大學生村官政策的目標團體，是大學生村官政策的受益者。大學生村官的功利性主要表現在，將大學生村官經歷作為今后考公務員、考研究生和進入編制的捷徑。很多大學生是懷著遠大志向和滿腔熱情，為服務社會、服務農村而報考村官的，一些大學生是為了積累工作經驗、豐富人生閱歷、實現自我價值而報考村官的，但也有一些大學生報考村官的動機是不純的，他們或沖著國家出臺的一系列關于大學生村官的優惠條件和激勵措施而來；或為日趨嚴峻的就業形勢所逼；或對大學生村官這個新鮮事物存在好奇；或把大學生村官經歷作為一種政治資本的短期投機。如果能在城市找到一份好工作，他們肯定不愿意去農村當村官，選擇報考村官只是權宜之計。

3.政策本身的功利性。大學生村官政策本身，尤其是其中的激勵機制，具有比較明顯的功利性色彩。發放補貼，繳納養老社會保險、醫療保險等，在校期間的國家助學貸款本息由國家代為償還，任職期滿可以定向報考公務員，報考研究生可以享受加分等，這些激勵措施有助于吸引更多大學生報考村官，但對鼓勵大學生村官長期致力于社會主義新農村建設并扎根農村作用有限。激勵機制的功利化，會促使那些剛適應農村的大學生村官不得不為了更好的發展前途而離開農村，不利于大學生村官隊伍保持穩定；那些有志于扎根農村并且干得好的大學生村官得不到重視，不利于對大學生村官的持續培養。

4.政策環境的功利性。大學生村官政策的外部環境，包括高校、農村等，也表現出一定的功利性。高校的功利性體現在，目前絕大多數高校還只是將大學生到村任職作為解決大學生就業的途徑之一進行提倡和鼓勵的，沒有及時、主動與社會需求接軌，沒有很好地履行培養人才、服務社會的職責，導致培養的大學畢業生知識結構不能很好地適應農村工作的要求。農村的功利性體現在，農村原有的“官”會積極捍衛自己的權力，對上面的政策也會走樣執行或者拒絕執行，架空新來的大學生村官。

三、克服大學生村官政策功利性傾向的對策

不同類型功利性的疊加，導致大學生村官政策在實施中出現偏差，不利于大學生村官政策的可持續發展。應采取有效措施，克服大學生村官政策的功利性傾向，使其可以持續發展下去。

1.調整大學生村官政策導向。（1）完善大學生村官的選拔機制。一是突出專業要求。可以在制定大學生村官招考報名實施方案之前，對設崗的農村進行需求統計，并按學科進行分類，待發布實施方案時一并公布。也可以增加專業素質的測評環節，對適崗程度進行評價。二是按需求設崗位，對口招聘，雙向選擇。把專業需求相近的農村按一個類別設為一個崗位，并標明崗位數量和專業要求，這樣大學生就可以根據自己的專業和意愿，報考最合適自己的崗位，農村也能按照自己的需求招聘到最適合的大學生村官。在選聘過程中也能最大限度地體現個人意愿和農村需求，真正實現雙向選擇。三是創新選拔方式。為了選拔更多優秀的、合適的大學畢業生，除了筆試和面試，可以增加高校推薦、演講答辯、村民參與等環節。四是適當提前大學生村官選拔的時間。適當提前啟動選拔工作，適當壓縮選拔過程，有助于更多優秀大學畢業生到農村任職。（2）調整大學生村官的激勵措施。如果說大學生村官任職期滿可以定向報考公務員、報考研究生實行加分或同等條件下優先錄取等優惠政策，是大學生村官政策執行初期的激勵措施的話，那么，隨著大學生村官政策實施的不斷深入，這些激勵措施的功利性已經給大學生村官政策的可持續發展帶來了負面影響，需要予以調整。今后，應該出臺有利于大學生村官長期扎根農村的激勵措施，逐步減少現有的促使他們把大學生村官經歷作為跳板的政策。例如，可以逐步延長大學生村官定向報考公務員、報考研究生加分并優先錄取等優惠條件的服務年限至5年或更長；在農村工作達到10年以上并定居的可獲得宅基地和耕地；長期扎根農村者可發放住房補貼；為長期扎根農村者提供免費的在職研究生學習機會等。（3）創新設計大學生村官的出路。2009年，《關于建立選聘高校畢業生到村任職工作長效機制的意見》首次明確了大學生村官任職期滿后的5條出路，即“留任村干部、擇優考錄公務員、自主創業發展、另行擇業、繼續學習深造”。江蘇省2007年選聘到村任職、3年期滿的1011名大學生中，507人續簽合同繼續留村任職，205人考上公務員，174人進入企事業單位，15人考取研究生，110人自主創業或自謀職業。可見，目前大學生村官任期滿后已經基本形成有序流動。但是，大學生村官的出路還存在許多不確定因素。為消除大學生村官對自己出路的擔憂，可以積極探索實行政府“雇員制”。“雇員制”可以給予大學生村官們未來的穩定預期，能夠安心工作；“雇員制”為大學生村官預設了“退出機制”，留下了“出口”，在服務期內為大學生村官辦理好各種應有的社會保險，當其服務期滿退出時可將保險轉走，與未來服務單位的社會保險實現對接。（4）豐富大學生到村任職的內涵。加強新農村建設，不僅需要大量的管理人才，還需要教育人才、產業管理服務人才、醫療衛生人才、農業技術人才等。目前，大學生村官更多的是參與農村內部管理，內涵比較單一，作用面比較窄，不利于新農村建設的可持續發展。應該進一步拓寬大學生村官任職的領域，可以選拔更多優秀的大學生到農村中小學校、衛生保健站、農技服務站等最基層的地方工作。這樣不僅有利于增加社會主義新農村建設的寬度和深度，更有利于大學生村官政策的可持續發展。

2.健全大學生村官管理制度。（1）日常管理制度。建立嚴格的工作考核制度，建立健全考勤、定期交流、述職評議、輪崗鍛煉、考核獎勵制度，加大落實力度，保證大學生“村官”待得住、干得好、流得動。一是成立專門負責大學生村官管理的機構，協調大學生村官與其所在地的各級政府、村干部以及農民之間的關系，打造大學生村官與外界溝通的平臺，從多方面、多層次、寬領域為大學生村官提供政策性和法制性服務。二是完善大學生村官日常管理的各項制度。各地政府可以根據本地區的實際情況，制定《大學生村官日常管理辦法》，通過考勤制度、定期匯報交流制度、安全責任制度、請假制度等，促進日常管理工作規范化和制度化。三是暢通聯絡渠道，建立聯系制度。通過定期召開大學生村官座談會、開辟網絡交流工作平臺，加強溝通聯系。四是建立評優機制，調動工作積極性。通過定期開展“十佳大學生村官”、“大學生村官創業之星”、“最受歡迎的大學生村官”等評選，營造積極向上、創先爭優的工作氛圍，進一步調動大學生村官的工作積極性，激發他們建設社會主義新農村的熱情。（2）評價考核制度。對大學生村官的評價考核，一是試用考核。對到村任職的大學生村官進行為期半年的試用期考核，有利于及時檢驗大學生村官的工作能力能否適應農村工作的需要。考核合格者可以繼續任職，考核不合格者，應及時分析原因，給予必要的幫助和指導。二是任期考核和目標考核。任期考核的客觀、公正，直接關系到大學生村官任期滿后的一系列待遇以及獎勵的兌現。可以在試用期滿后，根據當地新農村建設的實際情況和每個大學生村官的自身情況，為每個大學生村官量身定制任期目標。任期考核時針對任期目標完成情況進行考核，有利于比較客觀地反映大學生村官的實際情況。還可嘗試建立系統的大學生村官監督評價體系，以監督、規范、指導、評估“大學生村官”的具體實踐工作。通過一整套嚴格的評價考核制度，把那些“濫竽充數”的大學生村官淘汰出隊伍，把那些“名副其實”的大學生村官留在隊伍中，確保大學生村官隊伍的生機和活力。（3）培養制度。一是建立導師幫帶制度。通過為每一名大學生村官明確一名鎮黨委的科級干部、一名村（社區）黨組織書記、一名往屆大學生村官、一名農村致富能手與其結成幫扶對子，幫助大學生村官全面提高。二是建立培訓制度。通過定期和不定期、短期和長期、理論學習和實地考察等，進一步拓寬大學生村官的培訓形式，通過農村基本知識、農村工作方法、處理復雜問題能力、心理承受能力等培訓，進一步豐富大學生村官的培訓內容。三是建立交流制度。將大學生村官安排到不同崗位任職，豐富其經歷，鍛煉其工作能力，為今后走上更高的黨政領導崗位奠定堅實的基礎。

3.優化大學生村官創業環境。（1）提供資金支持。大學生村官受過系統高等教育，思維比較活躍，通過深入農村、實地了解，一般很容易就能找到適合當地的創業項目。有了好的想法后，資金成為最關鍵的因素。目前，大學生村官創業過程中遇到的最大困難就是缺乏資金。江蘇省泗陽縣積極拓展大學生村官創業資金來源渠道的做法很有借鑒意義。一是專項基金“助”創業。從縣財政專項資金、省財政獎補資金中每年安排100萬元，專項扶持大學生村官實施以帶動貧困農戶脫貧為主的創業項目。二是項目經費“帶”創業。對科技含量較高，有一定示范帶動作用的項目，優先予以立項，優先提供各種項目資金支持。三是小額貸款“促”創業。對大學生村官創業需要貸款的，由縣農合行和農工辦統籌協調安排，減化貸款發放手續，放寬貸款額度，并優先提供低息貸款。只要當地政府能夠認識到大學生村官創業工作的重要性，想方設法創新創業資金的來源渠道，就可以緩解和徹底解決大學生村官創業資金短缺的問題。（2）開展聯合創業。目前，大學生村官創業大多是“單打獨斗”。大部分地區農村產業的單一化，導致大學生村官創業項目的單一化，和本地區內部同行業的不良競爭，不利于把創業項目做大做強。要建立新老大學生村官創業幫帶體系，在推動新任大學生村官創業的同時，鼓勵在合同期滿后選擇離開的大學生村官把創業的接力棒傳遞下去；大學生村官要聯合當地能人和有一技之長的返鄉農民工創業，成為農村各種創業元素的黏合劑，成為城市、高等學校的知識科技資源和農村實際需求之間的連接者。還可以通過政府搭建創業平臺、創建創業科技園、成立大學生村官創業團體、出臺聯合創業激勵措施等辦法，解決大學生村官個人創業資金不足、力量單薄、資源缺乏、銷路不廣等問題。開展聯合創業，有利于帶動更多的農村青年加入到自主創業的隊伍中來，讓更多的農民走上致富的道路，實現大學生村官及農村創業青年共同的人生價值。（3）開展創業培訓。大學生村官創業意識比較強，但僅有創業的沖動是遠遠不夠的，需具備較先進的創業理念、創業思路，還需具備必要的管理知識、經濟知識和法律知識等，而這些素質，許多大學生村官都比較欠缺。應積極開展不同形式的創業培訓，通過典型案例分析和實地考察等方式培訓大學生村官的創業理念、創業思路；通過創業輔導和理論學習等方式培訓大學生村官的管理知識、經濟知識和法律知識等。大學生村官創業培訓，只有制訂詳細的培訓計劃，科學設計培訓內容，采取形式多樣的培訓方式，才能取得實效。

[龐章軍：南京信息工程大學黨委組織部助理研究員，碩士，主要從事高校黨建和公共政策研究]