政府在農民工職業技能培訓中的職能

摘要：對農民工進行職業技能培訓，提升農民工的綜合素養，是解決目前我國“民工荒”和“就業難”并存問題的重要舉措。農民工培訓是一項具有公益性質的社會系統工程，政府應將其納入社會發展長遠規劃，做好宏觀指導和綜合協調，調動各相關機構的積極性，貼近農民工實際，從而有針對性地對其進行職業技能培訓。

關鍵詞：農民工；培訓；政府職能

中圖分類號：G725 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156（2012）12-021-03

一、農民工職業技能培訓的必要性

（一）對農民工進行職業技能培訓是提升其人力資本存量的重要途徑

以西奧多·舒爾茨為代表的人力資本理論認為，人力資本是經濟增長的關鍵因素，而“教育投入是人力資本的重要源泉”。據測算，在當今發達經濟體中，物質資本投入每增加1美元，產出增長為1-3美元；而人力資本投入每增加1美元，產出便增長3-10美元。對農民工進行職業技能培訓是提升其人力資本存量的重要途徑，而人力資本存量的提升對于縮小城鄉差距和農民工群體的生存發展起著至關重要的作用。

（二）解決企業“用工荒”與農民工“就業難”并存問題的需要

隨著產業競爭的日益激烈和產業結構升級，企業對勞動力的需求正在從體力型向技術型轉變，并對工人的受教育程度和職業技能水平提出了更高的要求。但長期以來，我國農民工自身的發展問題卻被忽視了。我國農村基礎教育薄弱，勞動力的受教育水平普遍偏低，絕大部分農民只具有初中及以下教育程度，再加上企業“重利用輕發展”的用工模式，又使得接受技能培訓的農民工比例偏低。農民工素質參差不齊，難以擺脫素質低下和勞動技能不足的困境，長期被限制在低端就業之上，不能滿足城市勞動力市場變化的需求，無法在城市長期穩定就業。

二、農民工職業技能培訓中存在的主要問題

（一）農民工參與職業技能培訓的積極性不高

近年來，農民工職業技能培訓問題已引起社會各界的普遍關注，并已進入政府工作日程。國務院及相關部門先后制定了一系列促進農民工職業技能培訓的政策和計劃。中央六部委聯合啟動農民工培訓的“陽光工程”已有七年多，免費培訓農民工數千萬，但至今仍有農民工對政府提供的免費培訓表示懷疑，參與培訓的積極性不高。原因主要有以下三個方面。

1.各級政府和媒體宣傳發動力度不夠。由于工作不到位，培訓信息的傳播存在盲區，不少農民工對相關情況不知道或了解不深入。蘇北地區農民工教育培訓情況的調查顯示，有68.8％的受訪者沒有聽說過陽光培訓工程。

2.傳統戶籍制度嚴重阻礙農民工培訓的有效開展。傳統的城鄉二元戶籍制度使農民工不論到什么地方，都不能擺脫農民的身份，不能很好地融入城市，不能獲得與城市居民同等的待遇。在戶籍制度基礎上衍生的教育培訓制度同樣實行屬地管理原則，將農民工排斥在外，嚴重打擊了他們參加培訓的積極性。

3.農民工培訓的相關政策還不夠完善，政府為其提供的公共服務相對較少。一些培訓機構特別是民間培訓組織得不到政府政策及公共服務的支持，培訓效果不佳；農民工認為學不到真本事，無助于提高自己的就業競爭力。另外，農民工閑暇時間較少、下班時間較晚、學習培訓機構距離較遠等因素，也使他們欲學不能。

（二）培訓機制不健全

目前，農民工職業技能培訓工作由農業部、教育部、發改委、財政部等多部門共管，培訓資源過于分散，不能形成合力；政府出臺的相關政策對農民工、用人單位、各類培訓機構參與或組織培訓的激勵功能不強，尚未形成合理的、多元化的投資主體；各級地方政府及相關部門對農民工職業技能培訓工作的開展還處于探索階段，計劃性不強，工作和組織保障機制有待進一步完善；各級各類相關培訓機構良莠不齊，缺乏統一領導和監督，還沒有形成完善的培訓網絡。

（三）培訓經費不充足

1.政府投入不充足。政府對于農民工職業技能培訓的財政支持水平偏低，難以滿足實際需求。面對大規模的勞動力群體，我國政府撥付的財政資金可以說是杯水車薪。目前，從中央到地方各級財政還沒有形成對農民工職業技能培訓的穩定的投入機制。一方面，農民工的輸出地一般是中西部經濟欠發達地區，鄉鎮一級政府財力相當薄弱，難以提供足夠的培訓經費投入；另一方面，由于受城鄉二元戶籍制度的制約，農民工的戶口還在農村，其制度身份還是農民，根本無法享受輸入地政府舉辦的主要是針對城鎮下崗人員的免費培訓，培訓機會不平等。

2.用人單位投入力度小。我國《勞動法》和《就業促進法》規定，用人單位應當建立職業培訓制度，按照國家有關規定提取職工培訓經費，根據本單位實際有計劃地對勞動者進行職業技能培訓，但多數用人單位沒有真正履行這些規定。政府推出的農民工技能培訓補貼政策，多側重于通用性工種的技能培訓，其受益者主要是員工個人。用人單位往往從自身利益出發，看重短期可見利潤的獲取，而忽視長期投資及間接收益的重要性。由于對農民工進行職業技能培訓的投資回收期長，承擔的風險也較大，再加上農民工流動性很強，因而用人單位對農民工培訓的投入非常謹慎，力度非常小。

3.農民工自我投資能力差。目前，農民工月平均工資水平普遍低于其所在城市的平均工資標準，再加上克扣、拖欠的部分，其收入相當微薄，無力單獨承擔昂貴的職業技能培訓費用。

三、農民工職業技能培訓對策及政府應承擔的職能

培訓不但可以有效地提升農民工的綜合素養，提高生產效率，而且有利于社會穩定，減少犯罪，對更好地解決“三農”問題、構建社會主義和諧社會意義深遠。因此，農民工職業技能培訓具有準公共產品的特征，屬基礎建設范疇，政府在農民工職業技能培訓中應居主導地位并負主要責任。

（一）統一思想認識，加大宣傳力度

社會各界思想認識的統一是做好農民工職業技能培訓工作的基礎。各級政府要充分認識農民工培訓工作的緊迫性和對于社會穩定、構建和諧社會以及有效解決“三農”問題的重要意義，切實搞好農民工職業技能培訓工作。政府有關部門要加大宣傳引導力度，充分發揮政府宣傳的權威性和渠道優勢，通過盡可能多的途徑傳播培訓信息，如通過電子媒體以公益廣告的形式進行播放、在戶外張貼宣傳公告，引導農民工轉變觀念，提高其了解、參與職業技能培訓的積極性。

（二）進一步深化戶籍制度改革，為農民工職業技能培訓工作的順利開展掃除制度障礙

現行的戶籍制度已不適應社會主義市場經濟體制的要求。要從根本上解決農民工問題，改革現行戶籍制度是重要的前提條件。國務院辦公廳于2012年2日頒發的《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》強調，繼續堅定地推進戶籍管理制度改革，落實放寬中小城市和小城鎮落戶條件的政策，著力解決農民工實際問題。對農村人口已落戶城鎮的，要保證其享有與當地城鎮居民同等的權益；對暫不具備落戶條件的農民工，要有針對性地完善相關制度，下大力氣解決他們在勞動報酬、子女上學、技能培訓、公共衛生、住房租購、社會保障、職業安全衛生等方面的突出問題；今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤。政府應該根據社會發展水平和城鎮承受能力適時改革現行戶籍制度，淡化農業戶口與非農業戶口的界限，努力去除對農民工的身份限制，并逐漸剝離附著在戶籍上的利益，最終建立城鄉統一的戶口登記制度。以居住地登記戶口為基本形式，以合法、固定的住所和相對穩定的職業、合法的生活來源為基本的落戶條件，以法治化、證件化、信息化管理為主要手段，建立與社會主義市場經濟體制相適應的新型戶籍管理制度，允許農民工自由遷移和流動，為其在城市發展提供空間。

（三）制定完善相關政策，提供公共服務

進入21世紀以來，黨和政府制定了一系列有關農民工培訓的政策、文件，但對于我國農民工長遠發展來說，這些政策文件還是遠遠不夠的。如《2003-2010年全國農民工培訓規劃》明確規定：“用人單位負有培訓本單位所用農民工的責任。所需經費從職工培訓經費中列支，職工培訓經費按職工工資總額的1.5％比例提取，計入成本在稅前列支。”但實際上，真正按規定進行農民工職業技能培訓的企業并不多。政府應盡快研究和出臺專門針對農民工培訓的具體指導意見和實施細則及配套法律法規，建立農民工職業技能培訓長效機制，為培訓工作有序、健康的開展提供制度保障。

政府供給社會公共服務責無旁貸。農民工職業技能培訓作為公共服務活動之一，是我國公共服務的薄弱環節。政府能夠提供的公共服務與農民工的實際需求還有很大的差距。我國城鄉發展不均衡，農村人口數量龐大，但享受的公共服務和公共資源卻較少。隨著外出務工的農民越來越多，政府應當為這部分人提供公共管理和公共服務。

（四）建立健全農民工職業技能培訓機制

農民工職業技能培訓是一個系統工程，涉及面廣，聯動性強，要從管理體制、協調體制、監督體制等方面建立健全農民工培訓機制。

1.完善農民工職業技能培訓的管理機制。在中央，建立專門的培訓管理機構或者管理小組，負責指導全國的農民工培訓；在地方，設立與中央管理機構相對口的農民工培訓管理部門，負責各地方培訓工作的具體安排和組織實施。在中央和地方之間形成統一有效的聯動和管理機制，并針對農民工的異質性特征，為其建立差別化的培訓體系。

2.健全農民工職業技能培訓的組織協調機制。加強中央和地方管理機構、部門之間的溝通聯系和組織協調，明確上下級之間、各地方之間以及地方各部門之間的權限職責、管理范圍，以便及時了解農民工培訓開展的情況，及時發現問題，解決問題，正確引導農民工培訓工作的健康發展。

3.完善農民工培訓的監督機制。在農民工培訓的問題上，一方面，可以充分發揮現有監督部門的監督職能；另一方面，可以在農民工培訓管理部門中成立專門的監督小組，專職監督培訓工作，以保障各項工作和制度有效、透明地運行。

（五）進一步加大投入力度

目前，農民工職業技能培訓規模小、檔次低、條件差、師資力量薄弱，培訓效果不理想。投入不足，資金缺口較大是重要原因。政府及相關部門要充分認識農民工培訓的重大意義，把農民工培訓工作納入社會公益性培訓的范疇，加大財政投資力度。一方面，要設立農民工職業技能培訓專項基金。在中央財政預算中單列一項開支用于農民受教育和培訓，按固定比例提取一定的費用并根據實際需要逐年保持一定比例增長，直接撥付或對地方專項財政轉移支付。在國家農民培訓基金項下可設農民工培訓專項基金，通過設立專門賬戶和管理部門，對培訓基金進行統一的專門管理，保證資金足額到位。同時還要加強監督和監察，從而保障專款專用、對口使用和保值增值。任何單位和個人都不得私自挪用或截留，保證有限的專項經費真正用到實處。另一方面，要進一步拓寬投資渠道，構建起多元化的農民工培訓投資主體。要制定更加優惠的政策，引導和鼓勵各類學校、工商企業、社會團體參與農民工培訓事業，提供培訓扶持資金，鼓勵金融部門加大對培訓機構的資金扶持。有條件的地方可以設立農村人力資本開發基金，鼓勵和引導私人資本進行農村人力資本開發。

[基金項目：聊城大學成人教育科研立項項目“開放式成人教育辦學模式研究”（編號：ldcj201206）]

[孫金鋒：聊城大學商學院講師，主要從事人力資源管理和成人教育研究。趙鵬：聊城大學商學院勞動經濟學專業碩士研究生]