區域政府協調合作機制:一個概念性框架*

褚添有 馬寅輝

區域政府協調合作機制:一個概念性框架*

褚添有 馬寅輝

區域政府協調合作機制有利于解決區域間的市場失靈問題，實現區域經濟均衡發展;有利于降低區域經濟合作的交易成本，實現資源的自由流動和優化配置;有利于為區域經濟合作提供制度框架，確保合作順利運行;有利于解決區域公共問題，為區域經濟發展創造良好的區域發展環境。區域政府協調合作機制一般是依據系統要素合作的系統性原理而構建的。系統的運行需要有動力機制、組織機制、約束機制和協調機制存在，因而區域政府協調合作機制也應包括動力、組織、約束和協調機制這四大要素。

區域政府;協調合作機制;利益;制度安排

近些年來，隨著長三角經濟圈、京津冀經濟圈、(泛)珠三角經濟圈、成渝經濟帶、遼寧沿海經濟帶、長株潭城市群、中原經濟區、北部灣經濟區等區域經濟發展的“圈”、“帶”、“群”、“區”的紛紛涌現，構建區域政府協調合作機制便逐漸成為我國理論界與實務界關注的熱點，相關研究成果亦不斷涌現。然而，在這些研究成果中還鮮有探討區域政府協調合作機制的概念、內涵和結構要素等問題的。而這些問題的探討對區域政府協調合作機制的構建至關重要。期望本文的探討能彌補現有研究的不足，并對推進區域政府協調合作機制的構建有所俾益。

一、區域政府協調合作機制的概念、內涵

區域是指社會經濟、文化聯系緊密和交流頻繁的一個特定空間。在一個區域內會存在著許多的不同主體(如企業、政府、非政府組織、公民等)，這些多元主體的利益和區域整體利益之間的關系緊密，相輔相成。多元主體必須相互協調其關系，進行協同合作治理，才能促進區域的持續發展。從區域經濟發展的角度看，由于各地存在較大差異，由于各個主體都是理性經濟人，都會追求自身利益的最大化，因而在區域經濟合作的過程中不可避免地會產生區域間的利益沖突和摩擦。這些利益矛盾與沖突如果無法得到及時有效的協調，就會進一步演化成不同地區之間的惡性競爭，損害區域經濟的健康發展。這就需要構建區域協調合作機制來推動和保障區域經濟合作的健康深入發展，其中區域政府協調合作機制是核心。

區域政府協調合作機制，是指通過有目的的制度安排而形成的區域內多元政府主體之間相互聯系和相互作用的模式。這一定義包含以下幾個方面內涵:首先，區域政府協調合作機制具有一定的目的導向。社會領域中的機制一般都是人們有意識、有目的設計的，因而帶有明確的目的導向性。區域政府協調合作機制的建立也具有相應的目的，即是為了實現區域公共利益。其次，區域政府協調合作機制是區域內多元政府主體之間的有機聯結。機制一詞原指機器的構造和工作原理，后被用來借指系統中各構成要素之間較為穩定的相互聯系和相互作用。在任何一個系統中，機制都起著至關重要的作用。如果機制設計良好，那么當外部條件發生不確定變化時，它便會自動迅速地作出反應，調整原定的策略和措施，實現優化的目標。機制是一種聯結，是一種有機聯系，意味著不同主體之間的互動關系。區域政府協調合作機制也是一種有機聯結，可以看做是一種由多個政府主體相互聯結和互動的運作系統，并利用這種互動關系產生新的整體功能作用，即通過協調合作來保障區域經濟的順利運行。再次，區域政府協調合作機制是一種多元政府主體之間相互聯系和相互作用的模式。相互聯系是指區域內多個政府之間的聯結，其聯結組合方式可以看做是機制的關系結構，這種關系結構不是按照上下層級組成的縱向結構，而是多個主體基于平等基礎上組成的動態的、富有彈性的網狀關系結構。相互作用是指區域內多個政府之間交互作用的方式和過程，主要表現為相互合作、相互制約、相互影響等形態的運作過程。其作用方式主要表現為對話、協商、談判、合作等。最后，區域政府協調合作機制是一種制度安排。

要想使區域內多個政府之間的內在有機聯系穩定下來，成為各地政府所遵循的行為規則和程序，就必須作出相應的制度安排。因此，在外在形式上區域政府協調合作機制就表現為一組具有內在有機聯系的規則或制度。

二、區域政府協調合作機制構建必要性的經濟學解析

建立區域政府協調合作機制不僅是基于現實的迫切要求，而且也有其充分的理論依據。

其一，根據要素稟賦理論，要素的空間分布不均衡提供了區域政府合作治理的客觀必要性。要素可分為自然要素和非自然要素，前者包括礦產、河流、人口、氣候等，后者包括資本、技術、文化水平、設施建設、制度環境等。區域間的這種要素分布不均衡性必然導致各地區經濟方式和經濟內容的差異，天然地形成了一種互補性，進而促使地區之間資源、要素的交換與流通。①然而，各地在根據各自生產要素的差異選擇具有比較優勢的產業作為主導產業時，都是基于自身利益的角度來考慮問題而非站在整個區域全局的高度來考慮，這就往往導致區域內產業同構現象嚴重，因此各地政府之間必須積極進行協調，加強合作，才能使各地區作出正確的產業發展定位，形成錯位競爭。在這種相互交流、合作中，優勢互補，形成彼此依存、相互聯系的關系，使得各地區以各自的資源稟賦來實現“部分之和大于整體之和”的區域經濟效益。

其二，根據博弈論，破解“囚徒博弈困境”需要區域政府合作。人是“理性經濟人”，基于自身利益最大化的考慮，博弈局中每一個人可能會選擇合作博弈，或是非合作博弈，從而陷入一種所謂的“囚徒博弈困境”。②市場經濟條件下的政府也是理性“經濟人”，皆以追求本國或本地利益最大化為其行為邏輯。在區域經濟合作的過程中，各地政府也面臨著類似“囚徒困境”式難題。各地政府基于自身利益最大化的考慮都會偏好選擇一種“先要利己，不管利他”的主導策略。這種理性選擇，從短期來看能給自己一方帶來利益，但與此同時卻讓對方付出了高昂的代價，因而是一種正負相抵的“零和博弈”。一旦各方都采取不合作、不協調的主導戰略，那么其直接的后果便是各方都沒有得到任何好處。這既損害了各方的現實利益，也不利于區域整體利益的實現。但是，如果區域內各政府能夠從整體上考慮，而不僅僅從自身利益的角度選擇合作策略，那么就可能會出現多贏的局面。不過，由于各方還有隱瞞其他局中人以達到自身利益最大化的意圖，因而各方政府之間即使達成了某種程度的合作，也是不穩定的。在這種情況下，就需要各地政府除了要達成合作共識外，更需要建立起一種區域政府協調合作機制，制定統一的合作制度或規則，建立統一的協調合作組織，提供統一區域公共服務，這樣才能使合作更加充分可靠。

其三，避免“公地悲劇”需要區域政府合作。由于各地政府之間的囚徒困境式博弈，使得在區域合作過程中，一些共享的、稀缺的、可流動性的資源被過度利用。在區域經濟發展過程中，各地區共享著一種或多種資源，如水資源、森林資源、礦產資源、生物資源等，這些資源都具有非排他性。基于自利性考慮，各地都想盡可能多地使用共享資源，甚至有些時候是不負責任地掠奪使用或破壞，而一個地區對共享資源的掠奪和破壞會刺激其他地區效仿，從而最終導致資源和環境遭到極大的破壞。即便是某一地區基于某種利益考慮而對某一共享資源實施了保護性措施，但卻不能促使其他相鄰地區也采取同樣手段，也不能阻止其他地區“搭便車”享受由于其保護性措施所帶來的效益;或者是當某一地區主動限制自身對共享資源的使用量時，它也不會因此而得到合理足夠的補償，相反只會給那些不限制自身使用量的地區帶來不需成本的好處。這就進一步導致了各地對共享資源無度使用，釀成公地悲劇。因此要想在區域經濟合作過程中避免公地悲劇問題，就必須加強區域政府間的協調與合作，建立區域合作過程中行為約束機制和利益補償機制，實現區域政府對共享資源的保護和有效使用。

其四，根據集體行動邏輯理論，破解“集體行動困境”需要區域政府合作。“除非一個集團中人數很少，或者除非存在強制或其他某種特殊手段，使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。換句話說，即使一個大集團中所有個人都是有理性的和尋求自我利益的，而且作為一個集團，他們采取行動實現他們共同的利益或目標后都能獲益，他們仍然不會自愿地采取行動以實現共同的或集團的利益。”③由此導致“集體行動困境”。區域經濟合作是區域內多元主體為了實現區域共同利益而聯合起來的大團體，十分強調區域內多元主體之間的共同協作，屬于典型的“集體行動”，同樣存在著“集體行動的困境”，即每時每刻都在理性地追求自身利益最大化的各個主體不會促進集團的公共利益，即不能實現區域的最大利益。因此，為了走出集體行動的困境，為了促使集團成員采取合理行動促進集體利益，保證區域公共物品的供給，必須通過區域內政府間的合作，建立起“外部強制規則”和“選擇性激勵機制”。外部強制規則就是通過規則力量和強制手段壓迫或說服理性個體去服從集體行動的要求，也可以理解是通過法規及執行機關，強令群體的成員履行對生產區域公共物品的職責;選擇性激勵機制是通過一定舉措懲罰那些沒有承擔集體行動成本的“搭便車者”和獎勵那些為集體利益作貢獻者。

由此我們可以看到，區域政府協調合作機制對于區域經濟合作的健康持續發展起著至關重要的作用。區域政府協調合作機制有利于解決區域間的市場失靈問題，實現區域經濟均衡發展;有利于降低區域經濟合作的交易成本，實現資源的自由流動和優化配置;有利于為區域經濟合作提供制度框架，確保合作順利運行;有利于解決區域公共問題，為區域經濟發展創造良好的區域發展環境。

三、區域政府協調合作機制構建的結構框架

區域政府協調合作機制一般是依據系統要素合作的系統性原理而構建的。系統的運行需要有動力機制、組織機制、約束機制和協調機制存在，因而區域政府協調合作機制也應包括動力、組織、約束和協調機制這四大要素。這些機制相互關聯，并在共同協調作用下，確保各要素在戰略上實現其各自的價值目標。如果機制不健全，將會影響系統功能的發揮。因此，有必要對區域政府協調合作機制中上述運行機制進行有效的構建。

1.動力機制

利益是人們(包括政府在內)一切活動的出發點和歸屬點。區域經濟合作實質上就是追求實現區域共同利益，只有利益共享，才可能有穩定的、長久的合作。但在區域經濟合作結構中不可避免地會存在著優勢方和劣勢方，以及由此產生的雙方利益分配不均衡問題。這就需要合作優勢一方給予劣勢一方以必要的補償，讓區域內所有的地區都共享合作的收益，否則，合作關系就會破壞，彼此利益都會受損。因此，區域政府有效合作的前提條件取決于能否平衡各方利益，從而實現合作雙方或多方的雙贏或共贏，這就需要區域內各方從戰略高度上摒棄一事一物上的爭奪，設計出一套區域內各個行為主體都能分享利益的制度，建立“區域利益分享和補償機制”。

區域利益分享的形式大致可以分為契約型分配方式、股權型分配方式和分工型分配方式等三種類型。④據此，區域利益分享機制主要有以下一些形式:一是跨界合作機制。在區域邊界開展形式多樣的跨界合作，快速推動區域的發展和融合。二是項目帶動機制。根據各區域的實際情況，選擇和推進一批對各方都有利的項目合作。三是區域產業分工。區域產業分工的本質是在充分利用地區優勢的基礎上實行專業化生產，通過提升產業競爭優勢來獲得區域整體利益。由于產業利益的表現形式是多種多樣的，因此實現產業利益分享的形式也是多樣的。它可以是一種產業與其他產業相比存在比較優勢，也可以體現在同一產業在不同地區的合理安排。它還可以是不同產業合理的空間分布體現出來的結構利益。產業分工的目的就是要逐漸形成有區域優勢的產業結構，從而分享這種合理產業結構帶來的利益。⑤四是區域貿易。區域貿易是區域合作收益分配的基本形式。各方通過區域貿易，利用市場機制的作用，參與區域經濟合作收益的分配。⑥五是第三方調節。它是區域合作收益的補充，主要是通過中央政府(上級政府)的財政補貼、轉移支付等方式予以實現。

區域利益補償機制是通過縱向的和橫向的利益轉移來使區域內各方的利益分配達到一種比較公平的狀態。主要有如下幾種途徑:一是財政轉移支付制度。用于調節上下級政府之間縱向財力不均衡和各地區之間財力橫向不均衡，縮小地區間基本行政能力的差距，促使地區間財力向均衡化方向發展，從而使各地區政府都能提供大體均等的公共服務水平。二是產業調整的利益補償機制。在區域產業調整中，優勢一方必須給予劣勢一方必要的補償，讓雙方都共享產業分工與合作的收益。三是發達地區對欠發達地區的橫向轉移支付制度。借鑒歐盟的經驗，設計多種扶持基金(如結構基金、聚合基金、團結基金等)來促進區域均衡發展。借助這些扶持基金的組合使用來落實區域協調政策，使落后區域能追趕發達區域，重構那些衰敗的區域，振興蕭條的農村區域，扶持城市或跨界地區的滯漲區域。四是對提供具有外部性公共物品的地方政府的補償機制。中央政府需要通過各種財力補助和轉移支付的形式對那些提供具有外部性公共物品的地方進行補償，實現地區間的利益協調，而其他地方政府也應該通過橫向轉移支付方式承擔外部性公共物品的部分成本。五是區域生態補償機制。這是保證區域內各地區之間保持長效合作的利益機制，根據不同經濟社會發展狀況及生態效益的受益和受損情況，按資源和環境容量有償使用的原則逐步建立生態補償體制。

2.組織機制

有效的組織是制度變遷的關鍵，區域內政府合作的順利實現需要有實施具體合作事宜的組織載體，即通過區域政府協調合作組織來進行。因此，建立合理有效的多層次區域政府協調合作組織體系至關重要。

首先，在中央政府層面，需要建立一個具有權威性的專門負責全國性區域公共管理的協調機構——區域協調委員會。這個權威性的協調機構必須能夠跨越原來的中央政府的條條塊塊限制，能夠綜合各個部門的資源，為區域公共管理創造良好的發展條件。它負責對區域公共管理的政策制定進行指導，促進區域公共管理相關的法律和規則的制定，對區域管理機構進行約束和監督，以促進和保證區域公共管理的制度化、規范化。

其次，在地方政府層面，需要建立一個得到區域內各個地方政府認同的、民主的和高效的跨行政區的區域協調合作機構——區域經濟合作管理委員會。這個區域協調機構主要是負責區域規劃和區域政策的制定與執行，提供統一的區域公共服務，協調和解決各地方政府之間矛盾，并且根據專業、精簡、高效的原則下設各種專業委員會和工作小組。

再次，在非政府層面，鼓勵建立各類半官方及民間的跨地區的咨詢機構。其主要職責是研究區域發展戰略和推進地區協作。

此外，還要建立區域政府協調合作的組織服務平臺，如資金平臺、信息平臺、中介平臺、人才平臺和其他專業化服務平臺等。

3.約束機制

構建一定的合作約束機制，對合作過程中各政府的行為加以規范，是十分必要的。如果沒有適當的法律規范，那么區域政府合作就會陷入一種不確定狀態，合作行為的成本和風險就會大幅度增大，從而為合作的順利進行帶來一定的障礙。國際經驗也表明，區域經濟一體化進程發展的快慢與有否完善的法律制度保障直接相關。因此，在區域政府合作的進程中，區域內各政府間針對區域整體發展所達成的共識，必須以法律制度性的合作規則來保證。這種區域合作規則應達到兩個基本要求:一是為區域合作行為提供足夠的激勵;二是對違反“游戲規則”者與“搭便車”者予以有效的懲罰以使違規者和搭便車者望而生畏。具體而言，區域合作規則的內容可包括:一是明確區域合作章程中的行為規則條款。二是制定區域經濟合作中的合作規則。如制定區域生產力布局和區域產業發展規劃;開放共同市場，促進人才交流;建立協調的基礎設施網絡，統一開發利用自然資源，統一整治和保護環境;建立協調與管理制度，在戶籍制度、住房制度、就業制度、醫療制度、教育制度、社會保障制度等改革方面加強行政協調，聯手構建統一的制度架構和實施細則，以此協調各地區的政策行為;在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發、信息共享等方面，營造無特別差異的政策環境。三是明確有關違反區域合作條款后應承擔的責任與經濟賠償規定。四是建立協調區域合作沖突的組織，負責區域經濟合作中矛盾和沖突的裁定。五是通過相關政策和法規對不同層次的區域經濟合作關系進行規范，對非規范性行為作出懲罰性的制度安排。

4.協調機制

區域政府間合作需要建立基于平等互信基礎上的多層次的協調合作機制。區域政府就區域經濟合作的各種問題進行廣泛的、真誠的對話、協商，最后達成共識，形成相關的區域公共政策并采取一致行動，這是區域政府合作其他機制得以建立健全的政治前提。首先，建立區域省(市)級黨政領導聯席會議制度和定期磋商機制。據此協調各行政區間的利益，解決各行政區間的公共服務問題;統一行使跨行政區的職能，在中長期發展戰略及總體規劃思路、重大政策舉措、市場規則、產業布局及結構優化、跨地區重大建設項目布局等方面加強統籌、協調與銜接。其次，建立區域內地方政府各部門之間以及跨行政區部門之間的協商機制。推行區域內干部交流和相互掛職制度，消除隔閡，增進了解，培育協作精神和共贏意識，加快區域一體化進程。再次，建立以國家部委、區域內各地經濟專家為主體的“區域發展咨詢委員會”、“區域經濟協調聯合會”等咨詢參謀機構，為經濟一體化科學決策、民主決策提供人才和智力支撐。最后，鼓勵民間非政府組織積極參與。充分發揮行業組織在區域產業一體化中的積極作用，組成跨行政區的行業聯盟，共同制定區域行業發展規劃、區域市場共同規則，聯接和整合區域各類市場資源，培育和建立區域統一、開放的市場。擴大和加強經濟區內民間團體、企業、行業協會之間的溝通交流，構建多層面的有效合作協商機制，廣泛推進這些組織的聯動、聯合。

此外，區域政府合作還需要運用法律、經濟、行政等多種區域協調手段與政策工具，提高協調效率。

注釋

①［瑞典］伯爾蒂爾·奧林:《地區間貿易和國際貿易》，商務印書館，1986年，第31頁。②謝識予:《經濟博弈論》(第3版)，復旦大學出版社，2007年，第6—8頁。③［美］曼瑟爾·奧爾森:《集體行動邏輯》，上海人民出版社，1995年，第2頁。④劉吉昌:《中國行政區經濟合作研究》，中國博士論文庫，2007年，第108頁。⑤⑥汪偉全:《區域經濟圈內地方利益沖突與協調——以長三角地區為例》，上海人民出版社，2011年，第243頁。

責任編輯:汪洋

D63－3

A

1003—0751(2012)05—0017—04

2012—08—10

廣西壯族自治區科技廳軟科學研究項目《北部灣經濟區開放開發背景下的北部灣區域公共管理研究》(0896003—25)的階段性研究成果。

褚添有，男，廣西師范大學政治與行政學院教授，管理學博士，碩士生導師(桂林541004)。

馬寅輝，男，廣西師范大學政治與行政學院行政管理專業研究生(桂林541004)。