論基于人大的政府績效異體評估*

高洪成 婁成武

論基于人大的政府績效異體評估*

高洪成 婁成武

我國的政府績效評估一直沿循了政府主導的內部評估路徑，這是當前評估陷入困境的根本原因。偏于單純追求管理技術系統自洽性的研究思路，導致在“誰來評估”問題上缺乏重視及深入探討。政府績效評估在作為技術工具的同時意涵著重要的政治責任，應站在治理范式轉型的高度來考量政府績效評估的定位及評估主體構建問題。作為一種公共治理機制，政府績效評估應開辟實質意義上的異體評估路徑，構建以人大為核心主體的異體評估框架。人大主導的評估模式自成系統，它一方面能夠通過評估途徑引導督促政府落實公共責任和推動行政管理體制改革，另一方面能夠通過持續性的外部壓力機制促成政府內部評估模式的完善及深入。

政府績效評估;公共治理;異體評估;人民代表大會

自科學發展觀思想提出以來，政府績效評估受到中央和地方政府的普遍關注，成為政府部門推行管理創新的重要舉措，全國范圍內掀起了一場持續10年之久的政府績效評估熱潮。但是，就最近幾年的評估實踐結果而言，該項工作的實施成效遠低于預期并頗受質疑，存在著評估工作被改造為新的政績工程、盲目攀比跟風現象及運動式評估等諸多問題。在理論研究方面，我國至今還沒有形成能夠切實指導評估實踐的統一的系統性理論，更未能建立起一套規范的政府績效評估制度。反思我國政府績效評估陷入困境的根源，從基本制約因素入手尋求新的理論突破，是擺在我們面前的一項重要課題。

一、理論困惑與實踐困境之源:誰來評估

在我國的政府績效評估運動中，相繼出現了以山東青島為代表的“改進型目標責任制”、以山東煙臺為代表的“社會服務承諾制”、以河北邢臺為代表的“效能監察”、以福建漳州為代表的“效能建設”、以遼寧沈陽和江蘇南京為代表的“公民評議政府”、以甘肅蘭州為代表的“第三方評估”、以安徽淮南為代表的“黨政群團一體化”等至少九種評估模式。①但無法回避的現實是，這些實踐模式都內含了一個共性特征:評估活動是由政府系統內部主導的。盡管上述評估實踐中不同程度地注意了吸納公眾參與和引入民間力量，但往往形式大于內容，主導權仍然掌握在政府手中。

“誰來評估”是政府績效評估體系設計中的一個基礎的、首要的問題，是績效評估研究的邏輯起點。就政府績效評估的基本邏輯框架“為何評估——誰來評估——評估什么——如何評估——評估何用”而言，五個環節之間存在著嚴密的邏輯關系(如圖1所示)。根據政府績效評估發展階段的不同，每個環節在該評估鏈條中的重要程度漸次發生變化:在評估引進階段，“為何評估”非常重要，旨在統一認識，確立評估的重要地位;在就評估意義達成一致后，便需要解決及澄清“誰來評估”的問題，而“誰來評估”又需要同“為何評估”緊密聯系在一起進行理解，對“為何評估”的理解深度在很大程度上又決定著“誰來評估”;評估主體確定之后，需要重點解決“評估什么”的問題，將評估內容盡可能科學地分解到評估指標體系之中，并選取測評方法;前面三個環節解決以后，評估將要進入實際操作階段，需要研究應該如何發起、組織和實施評估;“評估何用”旨在通過對評估結論的科學使用以充分發揮其結果導向功能。

圖1 政府績效評估邏輯框架

從國內政府績效評估的發展現狀看，系統性、科學性的政府績效評估理論及實踐模式均尚未形成。這個階段的首要問題是必須明確“誰來評估”的問題。“誰來評估”環節直接決定著“評估什么”和“如何評估”兩個環節，也深刻地影響著“評估何用”。只有在切實理解并確定了“誰來評估”之后，才能開展好后續工作。評估主體問題解決不好，會造成整個鏈條內容朝著錯誤的方向演化。

目前，國內學界已逐漸形成共識，認為政府績效評估的內部評估路徑是造成我國評估困境的主要原因和根源性問題。評估主體過于單一的內部取向，直接損害了政府績效評估的公允性、科學性和連貫性。②然而，盡管有此共識，但在評估主體的選取及主體結構安排方面卻又一直相對缺乏足夠深入透徹的討論，我國政府績效評估由政府自身主導的主體格局也一直未能獲得實質性改變。筆者認為，“誰來評估”環節出現誤區的原因是，未能切實將政府績效評估研究置身于國家政治生態中去審視和思考，多數研究只在五個環節之間徘徊，沒有將這五個環節與評估體系之外的政治系統和國家社會系統緊密聯系起來，回避了針對中國政府績效評估實施條件的政治因素分析，而是試圖在不觸及體制的前提下主要進行工具性、技術性研究。這種偏于追求管理技術系統自洽性的研究邏輯造成了研究重點的下移，政府績效評估研究主要聚集于“評估什么”環節，將重點放在了績效評估方法的選擇以及績效指標的制定討論上，并且在指標及方法方面分歧和爭論不斷。研究重點的錯位造成了“誰來評估”環節基礎理論研究的不足，進而造成政府績效評估實踐推進的難以為繼。

二、公共治理范式變革下“異體評估”思路的提出

1.公共治理范式的變革與政府績效評估的性質界定

在主要傾向于從管理技術角度探討政府績效評估系統完整性和精致化的研究取向下，“一種有效的管理工具”是國內學界對政府績效評估性質的一個基本概括。實際上，這種主要追求技術理性而淡化政治理性、將政府績效評估的性質內涵主要理解為工具和技術范疇的性質判斷，沿循了傳統行政管理范式的框架，仍然把它當做實現上級政府和領導意圖的技術手段和一種自上而下實施行政監督控制的手段，是一種典型的壓力型績效體制，③其結局極易陷入傳統目標管理的窠臼。因此，澄清確立“誰來評估”問題和破解我國政府績效評估的困境的關鍵，是需要跳出“政府績效評估是內部管理工具”的思想認識誤區，尊重及回歸政府績效評估所意涵的政治責任，回歸政府績效評估作為政治與技術雙重理性統一體的本義。

傳統公共行政的理論假設是通過科層的等級控制而形成程序化的責任機制。但是，發軔于20世紀70年代末的新公共管理運動及其后的治理學派認為，傳統公共行政范式并不能真正有效落實公共責任問題，經常出現行政科層責任與政治責任的脫節，并且在行政權不斷擴張的趨勢下，行政管理集團容易逐漸脫離公共利益而形成“管理人控制”。在上述理論觀點的不斷沖擊下，傳統公共行政范式開始向公共治理范式轉換，逐漸形成了新型的公共治理式行政理念，強調公共責任與結果導向、公眾回應和多邊治理格局。政府績效評估是新公共管理運動的重要內容，同時它切合了公共治理思想中關于政治回應、人民導向和公眾參與的權利訴求，體現著公共治理的內容及精神。目前，中國正處于急劇的社會轉型期，這在一定程度上集中體現為治理模式的主動或被動轉換。在此背景下，我們需要站在治理范式轉型的高度去理解和把握政府績效評估的性質及內涵，來重新認識評估主體構建問題。政府績效評估的出發點是卸載繁冗規則和督促政府切實履行公共責任，承載著作為治理機制搭建行政責任與政治責任之間斷裂的橋梁的重任。基于這種考量，政府績效評估的定位應從“一種有效的管理工具”上升到“一種有效的治理工具及制度安排”的高度，它不僅僅是針對政府的一種治理或監督工具，更是一套超出政府自身的、涉及政治系統調整的制度架構。作如此界定的原因還有，由于社會轉型期的特殊時代背景，我國績效評估研究肇興的動因，是基于尋求行政管理體制改革突破口的現實需求，是希望通過績效評估建立起有效的公共責任機制和服務型政府，希望通過對政府產出結果的控制來引導和督促政府職能轉變、促成行政和政治體制改革的深入推進。對中國而言，政府績效評估的體制改革價值遠大于效率工具價值。

2.“異體評估”的提出及概念解釋

基于上述性質界定，在利益相關者多邊共同治理與善治框架下，政府績效評估主體資格的分析視野需要更為寬廣，需要從政府系統內部轉移到外部，由“內部評估”轉向“外部評估”。“內部評估”和“外部評估”的根本區別，在于績效評估“由誰來主導”這樣一個核心問題。但“外部”是一個集合概念，帶有很大的模糊性，不利于對評估主體的具體理解，因此需要對“外部”概念做進一步的內部結構分析。為了既突出“外部”之中的個體要素，又要區分開政府自身評估的狀態，本文引入“異體”概念。“異體”較“外部”概念有所細化，除了具備“外部”的集合概念特征之外，還可以突出強調個體要素，因此使用起來更為直觀。“異體”對政府進行的評估可以稱之為“異體評估”，而政府對自身的評估也就相應地可稱之為“同體評估”。顯然，對“體”的界定范圍的不同，將直接導致“同體”和“異體”在內涵理解上的不同。在這里的“同體評估”含義中，是將整個政府系統看做一個“體”，采用的是狹義的政府概念界定。同體評估是指政府系統內部各構成單元之間形成的評估組合形式，主要可分為同體縱向評估和同體橫向評估兩大類，前者主要是指上級政府對下級政府的評估，后者指在同一級政府組織內，不同部門之間的相互評估。異體評估是指政府系統外各單元(即“外部”集合中的某一個異體或某幾個異體的聯合)對政府進行的評估。結合一些學者關于政府績效評估主體利益相關者理論的研究成果，④這里的“異體”主要包括:黨、人大、政協、民主黨派、社會組織、大學及科研院所、新聞媒體、公眾等。

在“外部評估”基礎上提出“異體評估”后，還需要在上述若干個“異體”中選擇并確立一個核心主體即“核心異體”。核心異體將是政府績效評估的主導力量，它要對整個績效評估過程負責，是評估活動的發起者，更是組織實施者，并由它來公布及使用評估結果，采取一定的手段督促政府改善績效。因此，核心異體的選擇至關重要，它是政府績效評估主體構建的關鍵點。

3.“異體評估”與第三方評估、公眾參與評估、社會評議等的區別

為破解政府績效評估的內部模式困局，國內學者及地方政府相繼提出了引入公眾參與、實行第三方評估、社會評議等三種主要對策思路。這三種思路可歸屬于異體評估范疇，但又與本文所提出的異體評估在內涵上存在著質的區別，尤其難以符合核心異體的主體資格要求。第一，公眾參與和社會評議在邏輯上依然堅持了政府主導的評估模式。公眾參與一般具有感性、分散及孤立的特點，信息獲取能力薄弱。公眾參與主要體現為接受問卷調查及訪談等形式的“有限參與”。尤其在公民社會發育程度孱弱的條件下，作為被組織者和被發動者的公眾，難以成為評估活動的組織實施者。因此，公眾參與和社會評議應定位于是政府內部評估模式的一種有益補充或完善，它并不能從實質上解決內部評估路徑的固有缺陷。第二，第三方評估缺乏切實的獨立性價值和制度剛性。由于目前大部分第三方的評估項目實際上直接來自于政府委托，在操作實施中便不可避免地削弱了第三方的一些評估自主權，評估的關鍵環節仍然極易為委托方所掌控。同時，由于評估結果使用權的政府的壟斷性，民間第三方缺乏對政府行為加以制約的實力，第三方評估也就難以切實發揮政府績效評估的結果導向功能，無法對政府職能轉變及行政行為改善構成有效制約。

顯然，上述三種思路主要從增量民主視角來探討評估主體問題，著眼于公民社會條件下的體制外資源，而對體制內資源即存量民主機制有所忽視或不信任。誠然，在西方蓬勃發展的政府績效評估運動中，公眾參與、第三方評估等民間力量構成了一種獨立評估勢力并具有廣闊的操作空間，但其都預設了自身的前提條件和適用要求。⑤關于政府績效評估的主體選取及相關制度設計，是一個需要立足本土的現實問題，必須深入考慮政府績效評估所處的政治體制、社會文化、公民社會狀況、技術條件等行政生態環境。正如威爾遜在將歐洲的行政學理論引入美國時曾經指出的那樣:“一切普遍性理論作為理論來說，應該不僅是在公開的論證中，并且在我們的思想上，都謙虛地處于背景與襯托地位”，“世界性的‘做什么’永遠應該由美國式的‘如何做’所支配。”⑥同理，關于我國政府績效評估的研究、尤其是針對評估主體這一關鍵問題的研究，需要置身于我國的特定行政生態來探討新的路徑及方法。不得不承認，在我國現實條件下，公眾參與、第三方評估等難以擔當核心異體的重任，其評估進路并不能從制度建設的角度真正有效地推動政府績效評估工作的深入發展和建立起長效機制，我們更應該將目光投向體制內資源，充分利用存量民主機制，立足權力監督制約能力和政治發展方向，從制度建構的高度來思考核心異體的選取與評估主體的構建問題。

三、基于人大核心主體的異體評估框架:理論建構與評估路徑

1.人民代表大會作為核心異體的理論建構

在核心異體的確定問題上，可供選擇的異體范圍主要包括黨、人大、政協、民主黨派、社會組織、大學及科研院所、新聞媒體、公眾等。上述主體中，社會組織、大學及科研院所、新聞媒體等第三方評估難以從權力約束及制度空間角度獲得突破性進展，前文對此已有所闡釋;黨對政府的監督主要為政治監督、思想監督和組織監督，同時由于地方黨委與政府在現實利益方面經常呈現一致性，故不適合成為政府績效評估的主導者;政協和民主黨派對政府監督的實質是權利監督而非權力監督，因而缺乏法律效力和強制性。基于多重考慮，本文認為，政府績效評估的核心主體應選擇確定為人民代表大會。選取的〗理論依據主要來自兩個方面:一是政府績效評估的制度構建需要符合公共治理范式轉型的方向及需要，需要將其契合入國家治理結構的變革過程之中;二是委托代理理論的基礎支撐和人大作為政府監督主體的合憲性。理論模型如圖2所示。

圖2 國家治理結構中的政府績效評估

根據圖2，人大在整個國家治理結構中的位置及功能可做如下闡釋:人民群眾、黨、人大、政府(為分析簡要，暫不考慮其他政治力量)是國家政治生活中的四股重要力量，共同組成了國家治理結構，蘊涵了國家治理過程;作為代議機構，人大處于人民群眾與政府、黨與政府的交界線上，是民意和黨的意志成為國家意志和政治產品的轉化器;由于人大是聯系人民群眾與政府的紐帶，承擔著雙重代理的角色，因此天然具有監督政府的合法性和正當性;中國的政治制度強調政治分工而不是分權，在整個國家運行過程中，黨居于領導地位，因此人大監督權的有效行使不僅要處理好人大與政府的關系，還要取決于人大與黨委的關系;⑦在人大對政府的監督控制中，對政府執行國家大政方針、管理經濟社會以及其自身運行效率的整體績效判斷是重要一環，需要通過政府績效評估來對政府的績效狀況進行評判，觀察其是否切實履行了受托責任，進而引導或控制政府的行為改進，并將政府績效評估的結果向主要利益相關者進行反饋。

將委托代理鏈條展開來看，政治是一種特殊的委托代理活動。⑧作為政治主體的政府接受了社會公眾的委托，以公共利益代理人的身份進行活動。但由于政府利益和信息不對稱是客觀存在的，公民與政府之間的委托代理關系中不可避免地存在著代理問題。為降低代理風險，政治領域中的委托人便需要構建一套相應的治理制度安排來對政府加以監督和控制，政府績效評估的立足點即在于此。但是不同于一般代理關系，公民作為委托人一方，其身份是抽象的、模糊的，這導致委托人一方在權利享受和義務承擔方面均存在極大的不確定性，因此需要通過代議機構來行使其監督控制權力。人民代表大會在政治領域的委托代理鏈條中扮演著雙重作用，居于承上啟下的中樞地位:一方面，它基于公眾的委托而產生，承擔著對公眾的受托責任;另一方面，它產生了政府等國家機關，扮演著委托人的角色。因此，作為國家最高權力機關和權力的委托者，人大對政府行使權力的情況實施監督是一種合乎邏輯的必然要求，人大的民意代表機構性質決定了它對政府監控的合憲性和權威性。雖然就目前情況看，人大監督存在一定的弱勢和虛化狀態，但其監督乏力的一個重要原因就在于缺乏具體可操作的監督手段。基于政府績效評估作為“一種有效的治理工具及制度安排”的性質定位，及其可通過具體翔實的指標體系來全面測評政府績效的具體、可操作的特點，政府績效評估無疑為人大監督職能的加強和順利實施提供了一個有效的手段選擇。通過政府績效評估途徑，人大能夠更為準確且便利地引導或控制政府行為。將政府績效評估的核心主體選擇為人大，由人大主導評估活動來完成對政府績效的監督控制，符合黨和國家提出的“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”的總要求。因此，將人大確定為政府績效評估的核心主體資格，既具有充分的理論應然性，又切合政府績效評估的體制改革價值訴求。

2.基于人大核心的異體評估路徑及其行動策略

第一，成立政府績效評估專門委員會。由于政府績效評估工作需要耗費大量的時間和精力，評估周期長，組織實施需要具備穩固的具體機構和長效機制，評估過程中又涉及一些繁瑣且復雜的專業化知識，因此需要考慮在人大及其常務委員會下設政府績效評估專門委員會。為保障評估工作的順利實施:一方面，需要對政府績效評估專門委員會的評估主導地位通過制度創建形式加以確立;另一方面，需要賦予專門委員會一定的監督權力，包括綜合評估權、評估信息調查權、評估檢查權及結果使用上的督導權等。

第二，構建基于人大核心的多元主體格局和聯動機制。將人大確定為政府績效評估的主體，并不意味著可以忽視其他評估主體，應構建人大核心主體基礎上的多元化評估主體結構，要求各評估主體間形成一種良性互動關系。在人大主導實施下，多個評估主體從各自特定的角色身份、知識經驗、利益需求和動機態度出發，表達對政府管理的意見與訴求，能夠形成優勢互補的合理格局和聯動機制，將盡可能減少評估誤差。一是緊密聯合第三方力量，通過尋求智力支持、項目委托等形式與民間組織、大學及科研院所等第三方進行有機聯合。二是開拓社會公眾直接參與和間接參與政府績效評估的渠道，有效提高公眾參與評估的深度和廣度。三是充分聯合新聞媒體營造積極健康、嚴肅認真的評估氛圍和評估文化，提高社會各界對評估工作的認識程度和參與主動性。另外，除了專門委員會主導下的評估路徑之外，還應當積極鼓勵具有獨立評估實力的第三方或者其他組織自行發起實施政府績效評估活動，促進人大評估模式的不斷改善，構成人大評估模式的有益補充。

第三，建立科學公正的評估結果公布及使用制度。一是要設計一個完善的評估結果公布制度。將評估結論以詳盡評估報告的形式向利益相關者及社會各界公開，是政府績效評估發揮功效的重要前提。二是要摸索建立一套科學嚴謹的評估結果使用制度。在評估結果使用上我們需要持謹慎態度，尤其避免陷入過于片面的“負責落實到人頭”和“與預算直接掛鉤”的誤區，需要充分考慮到結果使用過程中可能產生的負效應，宜在逐步試驗的基礎上積極而穩妥地建立健全結果使用制度。對政府績效評估結果的正確運用并不是要“抓出罪犯”，而是總結經驗、發現問題、尋求對策。

第四，建立評估過程公開制度和申訴救濟制度。為增強人大評估模式的公信力，需要將評估過程向包括政府在內的社會各界公開。另外，由于政府績效評估牽涉面廣、評估過程復雜，同時可能存在人大及其他主體對被評估對象的工作信息掌握不夠充足的情況，難免會出現一些評估誤差，可能會出現偏頗或者與事實不符的評價結論，因此需要建立有效的評估申訴制度，為被評估對象提供權利救濟途徑。

第五，制定專門性評估法案。為保證基于人大核心的異體評估模式的權威地位，需要考慮出臺相關的專門性評估法案，防止由于政府部門抵制而導致人大評估權被弱化。評估法案應對人大的評估主導地位、組織實施過程、評估結果使用等各個環節進行規制，保障政府績效評估的統一性和規范性。

四、結語

對正處于艱難轉型時期的中國而言，政府績效評估具有重要的應用價值。胡錦濤總書記和溫家寶總理多次在重要講話中強調，要堅持科學發展觀和樹立正確的政績觀，抓緊研究和建立科學的政府績效評估體系，開展評估試點和相關制度建設。政府績效評估是一項涉及面非常廣泛的復雜系統，牽一發而動全身，因此需要在充分討論和詳細布局的基礎上審慎推行。本文站在異體評估的視角，對我國政府績效評估的主體構建問題進行了反思和探討，闡述了異體評估的主要內容。但需要說明的是，選取人大作為政府績效評估的核心主體的異體評估思路，并不意味著徹底否定或排斥政府內部評估模式。政府內部自上而下的績效評估是政府績效管理的一個環節，是政府管理的一種有效工具。這種內部評估模式之所以欠缺實效，是由于外部壓力缺位導致。人大評估模式即在于構筑這樣一種外部壓力。因此，人大評估模式與政府內部評估模式是兩條并行的評估路徑，前者的作用一方面在于通過自己的方式檢視政府績效，另一方面是通過壓力機制促成后者的深入發展。西方政府績效評估的發展經驗也表明，就政府績效評估的動力機制而言，若非外部壓力，政府本身并不具備切實的自評估動力和積極性。來自代議機構評估體系的評價壓力是政府自身能夠有效開展績效評估的前提條件。我們需要在努力完善政府同體評估制度建設的同時，構建基于人大核心的多元主體結構及相關制度體系，開辟并實現真正意義上的異體評估路徑，建立起適合中國實際的政府績效評估架構和動力機制，充分釋放評估活力。

注釋

①包國憲、曹西安:《我國地方政府績效評價的回顧與模式分析》，《蘭州大學學報》2007年第1期。②邱法宗、霽星:《關于地方政府績效評估主體系統構建的幾個問題》，《中國行政管理》2007年第3期。③陳天祥:《政府績效管理研究:回歸政治與技術雙重理性本義》，《浙江大學學報》2011年第4期。④吳建南、劉佳、Richard M Walker:《地方政府績效評估中的利益相關者與績效數據——基于德爾菲法的研究》，《華東經濟管理》2011年第4期。⑤鄭方輝:《政府整體績效評價:理論假說及其實證檢驗——以2008年度廣東省為例》，《公共管理學報》2011年第3期。⑥［美］威爾遜:《行政學研究》中譯本，1987年，第33頁。⑦楊雪冬:《地方人大監督權的有效實現》，《公共管理評論》2005年第3期。⑧鄧名奮:《論公民與政府委托——代理關系的構建》，《國家行政學院學報》2007年第5期。

D035.1

A

1003—0751(2012)05—0007—06

2012—05—29

教育部人文社會科學研究青年基金項目《基于“異體評估”和結構方程模型(SEM)的政府績效評估體系構建研究》(11YJC810011)、中央高校基本科研業務費種子基金項目《我國政府績效評估的理論創新與體系重構》(N100414003)、教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目《中國社會轉型中的政府治理模式研究》(08JZD0018)、遼寧省社會科學規劃重點項目《基于科學發展觀的遼寧市級政府績效評估指標體系研究》(L08ATJ001)的階段性成果。

高洪成，男，東北大學文法學院公共管理系講師，博士(沈陽 110819)。

婁成武，男，東北大學文法學院公共管理系教授，博士生導師(沈陽 110819)。

責任編輯:浩淼 思齊