國際產業轉移中先發區域合作治理問題研究*

羅若愚

國際產業轉移中先發區域合作治理問題研究*

羅若愚

我國行政管理體制改革的路徑遵循“以行政區為域的政府管理體制改革→以經濟區域為域的區域合作治理機制建立→新型扁平化的行政管理體制形成→善治目標實現”。這一制度變遷的總動力源于市場經濟發展客觀上要求相適應的政府管理體制的變革。在國際產業轉移過程中，先發區域地方政府間合作治理的形成及治理模式的構建，為中西部地區探索實現與區域經濟社會發展相適應的區域合作治理模式提供了借鑒，同時為我國公共管理體制改革提供實踐參考。

先發區域;合作治理;產業轉移;治理模式

一、國際產業轉移對我國區域發展格局的影響

技術的進步、生產率的提高引起了社會的分工和產業經濟的發展，規模經濟使發達國家的產業出現了“擠出效應”，國際產業轉移基本呈現出從歐洲轉移到亞洲，從大西洋轉移到太平洋，水平分工與垂直分工并存的局面。20世紀90年代，中國不但具有市場主導的比較優勢:特殊的勞動力成本、資源成本、國際分工的轉變、國際性企業利潤最大化的初衷、發達國家“擠出效應”為國際產業轉移到中國產生了很大的推力，還具有政府引導的競爭優勢:稅收等綜合成本優勢、良好的經營環境以及制度支撐，為中國承接國際產業轉移提供了很強的拉力。一推一拉，使得全球制造業向中國轉移，中國從此成為了制造業大國。而這一次，中國承接國際產業轉移成為國際上五次大規模的產業轉移中最突出的一次。

隨著中國市場經濟的發展，產業轉移的承接，從沿海開放到開發浦東，中國已形成了珠三角經濟區、長三角經濟區和京津冀經濟區三大城市經濟圈，后來形成了天津濱海新區、長株潭經濟區、成渝經濟區、上海浦東新區等國家綜合配套改革試驗區，逐漸形成由東至西、由高到低的區域梯度格局，東部沿海的地理優勢和政府主導，優先承接了來自發達國家的轉移，中部緊連東部，承接國外及東部的產業轉移，西部發展則相對緩慢。經過20多年的發展，中國仍然承接著來自國際的產業轉移，但競爭就顯得異常激烈了:國際市場上，巴西、印度、俄羅斯等國招商引資的政策扶持力度增大、人民幣升值、金融戰爭的打響;國內市場上，東部沿海地區的土地與勞動力成本逐年攀升、資源逐漸枯竭、環境污染加劇、低端產品出現飽和現象、自身產業結構升級的需要，都使得沿海地區乃至中部地區的企業面臨著空前的危機。加之中國已經形成了一定的產業梯度，這些都使得我國區域間產業轉移成為必然。區域產業轉移不僅是促進區域協調發展中的純經濟問題，事實上，它涉及到資源配置、公共服務等問題，因此，它的發展必然伴隨著國家公共管理體制的改革。

二、影響先發區域合作治理形成的主要因素分析

在產業轉移中政府合作治理的形成主要受兩個因素的影響，一個受地方政府自身經濟與公共管理定位的內部環境影響，另一個則是受多層次、多主體、多方位的外部環境影響。

1.政府層面

(1)經濟人地方政府——主要受成本收益因素影響。經濟人簡單說來是以完全追求經濟利益為最終目的而進行經濟活動的行為主體。我國經濟人地方政府的形成，緣于改革開放后我國市場經濟的發展，把外國的企業管理經驗融入政府管理，實行新公共管理政策，使得各個地方政府偏重效率和效益，以經濟利益為中心，以GDP增長成為一個地方政府管理是否到位的主要甚至唯一評判標準。但忽略了民主與公平，忽略的公共產品的特殊性質，喪失了基本的公共價值觀和公共行政精神、單純的受成本收益影響，在公共管理上不合作的經濟人地方政府未必可行。

(2)福利人地方政府——主要受公共管理價值取向因素影響。福利人地方政府，狹義地理解它是由地方政府提供公益服務和社會保險，廣義理解它還關心公眾的居住環境、政府服務的滿意度和幸福的指數等。這一理念之下的合作治理帶來更多利益相關者的參與、融入、決策和獲得信息的機會，但眾多利益相關者之間增長的多樣性和復雜性、更多的矛盾與分歧、責任的重疊，使得合作治理時間和金錢成本增加。合作與否的決定性因素就是合作的成本是否太大，收益是否太少，還有對其合作內容的承受能力，單純的受公共管理價值取向影響的福利人地方政府合作同樣不可行。

(3)雙目標地方政府——主要受成本收益與價值取向雙因素影響。歷史總是驚人的相似，國家或地方政府總是徘徊于市場干預和政府干預之間，總是游離于經濟發展和公共福利之間。雙目標地方政府，指的是該政府管理行為以經濟性和福利性為雙重主導，對經濟的發展和公民的福祉都具有積極的作用。區域內的各地方政府之間的合作會根據其財政能力、風險、資源、效益、效率、專業需求、公眾需求來采取相應合作，進行不合作、有限合作和大規模合作。

從雙目標地方政府來看，成渝經濟區的地方政府行為顯示出了他們的遠見卓識:2004年，成渝兩地簽署了促進合作的7份協議，該協議不僅涉及到經濟發展、農業、旅游，更重要的在公共建設方面注重公安機關警務聯勤、重大交通能源基礎建設、廣播電視事業以及文化建設。2007年4月初，成渝兩地再次簽署共建“成渝經濟區”的合作協議，其中更是包括建立政府間的溝通機制［1］。成渝一小時經濟圈的建立無論給經濟發展還是兩地公民福祉都帶來了積極的效應。2011年3月1日，國務院常務會議，討論并通過“成渝經濟區規劃”。目前成渝地區無論從經濟、政治、文化各方面來說，各方兼顧，已經走在國家區域發展的前沿，兩地已經成為新一輪西部大開發戰略的先鋒。

2.多方位合作層面

在區域主體多元化的情況下，三圈理論能夠更準確、更全面、多方位的解釋對地方政府合作治理產生影響的具體因素。

圖1是哈佛大學Mark Moore教授在《創造公共價值:政府戰略管理》中提出的三圈理論，即公共組織戰略管理理論框架。他提出，影響公共組織戰略管理的主要因素是公共價值、執行能力和利益相關者的支持三個因素。在執行一項大的公共組織管理決策時，必須要考慮到這三者之間的平衡，首先，在公共管理內部價值驅動上，應該體現的是公平、善意等的公共價值，而不是追求純經濟效益。其次，在內部能力上，公共管理策略的實施與執行，其中的人、財、物等是否到位、是否同步。再次，在外部支持上，管理的政策方案所牽涉的利益關系者的態度、意見與政策目標的距離。最后，可順利實施的政府策略是實施者能在這三方面尋求平衡［2］。毫無疑問，區域的公共管理合作因其跨區域、跨行政單位的特點，而絕對是大的公共組織管理決策，這一理論運用于區域公共管理合作仍然可行，政府合作的價值是為了更多公共精神的體現、為了復雜公共事務的處理，價值、能力、支持三個因素缺一不可、互相制衡。

圖1 三圈理論模型

圖1中第1部分表示:政府合作的執行能力、公共價值和利益相關者的支持三個內外部因素同時具備，不但是最佳的決策區，還是合作策略可行的實施區，被稱為耐克區。第2部分表示:政府合作的內部執行能力和公共價值具備，如果能夠得到外部利益相關者的支持就能夠是策略變成現實，被稱為夢想實現區。第3部分表示:政府合作的公共價值和利益相關者的支持具備，如果盲目執行合作策略，就會因為能力不足而不能完成，風險加劇，被稱為風險區。第4部分表示:政府合作的執行能力和利益相關者的支持具備，但是此策略做了會因為沒有公共價值而浪費時間和金錢，徒勞無功，被稱為噩夢區。第5部分表示:政府合作的公共價值認知與其他利益相關者有偏差，因為沒有合作的能力，也沒有外部的支持，只是政府一廂情愿的想法，被稱為我(政府)有一個夢想區。第6部分表示:政府有實施合作決策的能力，但它不具有價值和意義，也不受外部的支持，稱為空白區。第7部分表示:此戰略僅僅是利益相關者的訴求，對政府公共管理而言，這一合作政策既沒價值，也沒完成它的能力，被稱為別人(利益相關者)的夢想區。

以成渝地區一小時經濟圈的成功建設為例:交通網絡的建設其實就是基礎設施的建設，“鐵公機”向來既能拉動該區域內需，又能增強該區域公共服務水平，還能滿足非政府組織為民做主的要求，滿足利益相關者經濟投資和發展，這些都能否使得各方主體積極支持并加以實施這一政策，這就屬于第1部分:耐克區，“Just do it”!貿易壁壘的打破，城市核級的形成，都為該地區的公共管理合作創造了條件，但是除此之外，對于成渝地區，直到現在也沒有就區域經濟發展與社會管理建立一個類似于區域協調委員會的組織，合作缺少整體性的支持，需要加強政府支持建設，這里的支持建設是指成渝地區政府對合作的重視，對合作的保障，協調機制的建設。

成渝地區或者其他任何一個經濟區的形成，都是政府促進區域協調發展的戰略部署，因此，各個區域都有著共同的訴求:提高效率、環境友好、協調發展。因此在三圈理論的政府合作的影響因素模型中，政府合作治理的公共價值無論如何都是出于這三個初衷，筆者曾經提出:“政府合作治理戰略實施過程中，7個區域都是有可能的，運用三圈理論對公共政策進行分析，有針對的所處部分進行改善。具體方法是:在公共價值上，增強企業與政府的公共服務意識，消除行政壁壘觀念，讓政府績效實行以GDP為主、區域的協調性和環境改善性為輔的綜合考量標準;在能力上，注重人力、物力、財力是否到位，合理配置城市要素，提升整體實力，發揮行政協調職能作用;在支持上，構建合作平臺，建立跨區域協調機構，突破和構建法律保障和監督機制，促進能力、價值、支持三圈相交，擴大耐克區的范圍［3］。”

從實踐來看，無論是無形之手的揮動還是福利制度的模范都顯得異常的單一，只有考慮到政府能力、第三部門以及民眾的支持與各方利益的對等，合作才有外部保障;也只有實施雙目標的地方政府才具有強大的內部驅動力，多方位兼顧才能夠應對復雜的區域公共管理問題，這樣符合我國現在構建和諧社會和雙軌經濟的發展趨勢，雙目標地方政府模式必然要成為其他區域的地方政府學習借鑒的楷模。

三、先發區域地方政府合作模式的構建

目前地方政府的合作已形成了網絡合作模式，協同管理模式和多層治理模式等。

(一)網絡合作模式

網絡治理模式，是政策網絡與治理理論的結合，該理論認為，在公共管理過程中，政府只是其中一員，公共管理行為的發生在不同主體間形成的組織網絡中，沒有一個主體能夠單獨行事，獨掌大權。也就是說，在網絡治理模式中，各個公共管理主體有不同的利益角度和理性策略，時有沖突情況。這樣區域公共管理不僅是政府主導執行、完成自身目標，還包括區域內各個主體在偏好上交換信息，在資源配置和目標利益上討價還價。政府間合作網絡主要通過政府協商會、建立特區、大都會、政府項目合同外包、財政補貼、特許經營權、公私合作網絡的形式，來處理污水治理、廢物排放、公共交通、勞動力流動等單一行政區域不能獨立的解決跨區域的公共問題。

(二)協同管理模式

“協同管理是運用協同學自組織原理，通過建立‘競爭——合作——協調’的協同運行機制，把系統中價值鏈形成過程的各要素組成一個緊密的‘自組織體系’，共同實現統一的目標，使系統利益最大化的管理體系。”［4］其實質是一個由許多管理子系統組成的系統管理環境，它重組各個管理子系統，通過對該管理系統中時間、空間、資源、結構的安排與運用，使之從競爭轉向合作，再轉向整體協調，其管理效應遠遠大于各子系統簡單相加所產生的管理力量。我國學者杜治洲，汪玉凱(2006)等對協同管理進行了研究，他們認為電子政務的公文流轉、行政審批、電子監管等功能的運用，催生了協同管理，加之區域問題的產生促進了協同管理模式的建立。協同管理是各種公共的、私人的機構，共同管理區域內事務的管理方式的總和，使得公共管理發生了如下轉變:從區域內管理發展到跨區域協作、從相對集中的管理到多主體松散管理、從固定流程的管理到動態協同的管理轉變，主要通過協商、合作、伙伴關系、確立共同目標等方式實施對公共事務的管理。協同管理是建立在市場原則、公共利益認同之上的合作，其管理機制主要不是依靠政府的權威，而是依靠合作網路的權威。筆者認為網絡合作模式和協同管理模式有一定的相似性。

(三)多層治理模式

多層治理治理模式是由蓋里·馬克斯在總結歐洲共同體后提出的，隨后貝婭特·科勒一科赫、皮埃爾等人完善了這一理論，這些研究者認為，歐盟的正式確認使得歐盟各國權力向多維度轉移，如今的歐盟已經成為一個行政權、立法權可以在不同層級間共同承擔的政體，也就是形成了多層級政體。多層級治理是以地域劃分的不同層級上，相互獨立而又相互依存的諸多行為體之間所形成的，主要通過共同決策、相互調整、持續協商、審議、超國家、超等級等多元管理方式，對區域的公共管理問題的處理，作出有約束力的決策的過程，這些行為體中沒有一個擁有專斷決策的能力，它們之間也不存在固定的政治等級關系［5］。

［1］余長惠.成渝經濟區地方政府合作探析［J］.長江師范學院學報，2010，(3).

［2］曹俊德.三圈理論的核心思想及決策方法論意義［J］.國家行政學院學報，2010，(1).

［3］羅若愚，鄒玲.區域經濟發展中區域合作治理的形成及影響因素分析——以長株潭和成渝經濟區為例［J］.經濟問題探索，2012，(1).

［4］杜棟.協同管理系統［M］.北京:清華大學出版社，2008，65.

［5］Philippe Schmitter，How to Democratize the European Union and Why Bother［J］，Lanham:Row man ＆ Littlefield，2000:35.

F427

A

1003—0751(2012)05—0048—03

2012—06—11

國家社會科學基金一般項目《區域產業轉移中我國西部承接地政府間合作治理機制研究》(11BGL074)和教育部人文社會科學規劃基金項目《區域產業轉移合作中地方政府協同治理機制研究》(10YJA630108)。

羅若愚，女，電子科技大學政治與公共管理學院副教授(成都 611731)。

責任編輯:伊 人