以糧食安全為視角論耕地占補(bǔ)平衡

摘要：耕地是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，而糧食生產(chǎn)又是糧食安全的基礎(chǔ)，因此，耕地的保護(hù)對(duì)糧食安全生產(chǎn)的保障具有重要意義。我國為保護(hù)耕地而提出的“耕地占補(bǔ)平衡”政策，有效遏制了耕地?cái)?shù)量減少的趨勢(shì)，隨著農(nóng)村耕地被不斷轉(zhuǎn)換，耕地的“占”與“補(bǔ)”出現(xiàn)了錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾，在執(zhí)行政策過程中，諸多問題和缺陷也隨之暴露出來。針對(duì)這些問題，應(yīng)從多角度思考和完善“耕地占補(bǔ)平衡”政策，以保障我國的糧食安全。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；占補(bǔ)平衡；糧食安全

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）06-0027-02

耕地保護(hù)是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。“十分珍惜和合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，糧食安全問題日益凸顯。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)耕地占有數(shù)量的需求，與國家糧食安全對(duì)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的保護(hù)要求，已經(jīng)成為當(dāng)前對(duì)現(xiàn)有耕地“占”與“補(bǔ)”的對(duì)立矛盾[1]。因此，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡也提出了新的要求。在18億畝耕地紅線的前提下，耕地占補(bǔ)平衡政策已經(jīng)成為保障國家糧食安全最重要的手段。

一、我國耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施過程中存在的問題

耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是1997年提出的，并于1998年寫入《土地管理法》，是指占用耕地與補(bǔ)充的耕地在數(shù)量上和質(zhì)量上達(dá)到平衡，依據(jù)“占多少，補(bǔ)多少”的原則，建設(shè)單位必須補(bǔ)充相應(yīng)的耕地，以保證耕地不減少。確定耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》中第18條規(guī)定的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。”

1.耕地占補(bǔ)政策實(shí)施不利，形成“占優(yōu)補(bǔ)劣”

盡管法律規(guī)定“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍保@一規(guī)定只保證了耕地?cái)?shù)量上的平衡，對(duì)耕地質(zhì)量管理缺乏全面、科學(xué)的實(shí)施細(xì)則和運(yùn)行手段，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象無法避免。究其原因，有二個(gè)方面：

第一，在開墾耕地過程中，很多土地整理都是將廢棄的工廠、荒地、村落公共用地等進(jìn)行復(fù)墾，以滿足占補(bǔ)平衡的指標(biāo)。但這些用于復(fù)墾的土地由于長期的污染，土體結(jié)構(gòu)和自然形成的土壤耕作層已被破壞，損害了土壤調(diào)節(jié)能力，使得耕地生產(chǎn)能力下降，而且短期內(nèi)難以恢復(fù)，很難達(dá)到良田的水平。

第二，沒有建立科學(xué)的耕地評(píng)價(jià)體系。從執(zhí)行評(píng)價(jià)角度看，目前，我國普遍使用的耕地評(píng)價(jià)是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的評(píng)價(jià)。上級(jí)對(duì)下級(jí)下達(dá)的指標(biāo)多數(shù)也是以量作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，耕地占補(bǔ)平衡政策不能真正落實(shí)到位，在復(fù)墾耕地的數(shù)量上即使能夠到位，從耕地質(zhì)量上看也很難達(dá)到占補(bǔ)平衡。從耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)角度衡量，盡管我國已有農(nóng)用地分等定級(jí)和耕地地力等級(jí)評(píng)價(jià)制度，但與發(fā)達(dá)國家相比，仍然落后，全國層面的耕地分等定級(jí)并不完善。

2.耕地占補(bǔ)平衡執(zhí)行監(jiān)督不力，形成“實(shí)占虛補(bǔ)”

在實(shí)際工作中，建設(shè)占用耕地長期是以“先占后補(bǔ)”和“邊占邊補(bǔ)”方式進(jìn)行，更有違法者“只占不補(bǔ)”、“多占少補(bǔ)”。雖然法律有規(guī)定，除國家重大工程可以暫緩?fù)猓寝r(nóng)占用耕地全面實(shí)行“先補(bǔ)后占”，但“實(shí)占虛補(bǔ)”現(xiàn)象從未絕跡。究其原因，還是因?yàn)閳?zhí)行監(jiān)督不力。

有些地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“形象工程”的建設(shè)，把人力物力都投入到開發(fā)上，對(duì)補(bǔ)償占用耕地的資金投入相對(duì)較少，甚至不予投入，加上整理土地的成本越來越高，使得有關(guān)部門對(duì)于“補(bǔ)”的執(zhí)行和監(jiān)督漫不經(jīng)心，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母卮蠖嘁蟪蔀橐患埧瘴摹?/p>

3.耕地非糧化嚴(yán)重影響糧食安全

由于種糧經(jīng)濟(jì)效益比較低，復(fù)墾的難度和成本很高，單純的糧食生產(chǎn)，無法滿足經(jīng)濟(jì)上的平衡，復(fù)墾后的耕地多用來種植蔬菜、花木等效益較高的非糧食產(chǎn)業(yè)，有些地方還建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)園。這些項(xiàng)目能夠獲得較高的土地綜合效益，增加當(dāng)?shù)卣亩愂眨龠M(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，復(fù)墾耕地中，經(jīng)濟(jì)作物種植面積每天都在遞增，相應(yīng)的，種糧面積卻不斷地減少。有些原本種糧食的耕地，也被用來發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)。這些只能帶來暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益，但給國家的糧食安全埋下了巨大的隱患。

4.后備耕地資源不足，占補(bǔ)平衡受影響

我國土地開發(fā)歷史悠久，自然條件優(yōu)越的土地基本開發(fā)完畢，未被利用的土地大多分布于東北、西北的偏遠(yuǎn)地區(qū)。東北地區(qū)的后備耕地資源主要是濕地，受濕地保護(hù)的限制，不能開發(fā)。西北地區(qū)后備耕地資源豐富，但大多處于干旱少雨的地區(qū)，開發(fā)之后也不利于農(nóng)作物的生長。另外，還有一部分后備耕地資源分布在山地丘陵地帶，受地形影響，開發(fā)難度大。

有學(xué)者研究指出，以目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，我國未來十年內(nèi)將有一半的省市將把所有可開發(fā)為耕地的未利用地開發(fā)完畢[2]。如何保障我國耕地占補(bǔ)平衡的可持續(xù)性是亟待解決的新課題，也是政策法規(guī)需要完善的重點(diǎn)。

二、有效實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策的對(duì)策與建議

征地補(bǔ)償工作事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定，事關(guān)被征地農(nóng)民切身利益和長遠(yuǎn)生計(jì)，多年來一直是國土資源管理工作的重點(diǎn)之一。耕地保護(hù)的一個(gè)重要方面是大力推進(jìn)土地開發(fā)整理工作，土地整理是通過采取工程、生物等措施，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率的活動(dòng)。

1.進(jìn)一步完善有關(guān)保護(hù)耕地質(zhì)量的法律法規(guī)

我國關(guān)于耕地質(zhì)量保護(hù)的法律法規(guī)很零散，沒有一部系統(tǒng)全面且操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，很難保障占補(bǔ)平衡中保護(hù)耕地質(zhì)量政策的執(zhí)行和監(jiān)管。為此建議，在沒頒布具體條文之前，耕地質(zhì)量的保護(hù)可以先參考《環(huán)境保護(hù)法》中相關(guān)的規(guī)定。同時(shí)，也可借鑒國外的相關(guān)制度。如美國的“表土保留制度”，美國在占用耕地開發(fā)建設(shè)時(shí)，先把耕地表層的耕土集中起來，然后運(yùn)到別處造地。但其執(zhí)行仍需要法律來保障，所以國家應(yīng)盡快出臺(tái)一部專門監(jiān)管耕地質(zhì)量的法律條文。

2.建立科學(xué)的耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系和考核機(jī)制

第一，應(yīng)該建立全國統(tǒng)一的補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級(jí)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范按等級(jí)計(jì)算的具體操作程序，進(jìn)一步強(qiáng)化耕地產(chǎn)能核算工作，嚴(yán)格評(píng)估復(fù)墾耕地的質(zhì)量和糧食作物的種植能力，制定產(chǎn)能計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，將其納入耕地占補(bǔ)平衡考核指標(biāo)中，以保證復(fù)墾耕地的質(zhì)量和產(chǎn)量。

第二，建立復(fù)墾耕地糧食生產(chǎn)考核機(jī)制，科學(xué)地評(píng)估占用和補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，還要考核評(píng)估補(bǔ)充耕地的綜合生產(chǎn)能力，做到面積和產(chǎn)能的雙平衡。確保國家糧食的安全。

第三，完善基本資料和檔案，建立全國土地信息庫，通過對(duì)土地變更信息的監(jiān)測(cè)，為國家宏觀調(diào)控耕地提供有效數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)管理網(wǎng)絡(luò)化，調(diào)控手段信息化。

3.以“先補(bǔ)后占”為原則，從政策上加強(qiáng)監(jiān)管

第一，嚴(yán)格實(shí)施土地用途管制。加強(qiáng)建設(shè)用地項(xiàng)目在申請(qǐng)前的審查力度，不符合國家政策的“形象工程”和“政績工程”以及對(duì)耕地復(fù)墾指標(biāo)不合格的，一律不予批準(zhǔn)。嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，防止違法多占耕地。

第二，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田。不僅要保證基本農(nóng)田的面積，還要保證基本農(nóng)田的質(zhì)量。強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)保護(hù)基本農(nóng)田的責(zé)任，限制占用糧食主產(chǎn)區(qū)和基本農(nóng)田的掛鉤流轉(zhuǎn)。

第三，嚴(yán)格查處違法占用耕地行為。為執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》，國務(wù)院辦公廳于2006年授權(quán)設(shè)立了國家土地督察辦公室和九個(gè)地方督察局，地方政府的土地監(jiān)管權(quán)被削弱，這有利于查處違法占用耕地的行為。隨著新形勢(shì)的不斷發(fā)展，應(yīng)更新相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容，讓執(zhí)法者有法可依。同時(shí)也應(yīng)簡化、明確、完善執(zhí)行程序，方便執(zhí)法者執(zhí)行，也使得執(zhí)行過程更加透明。另外，應(yīng)建立行之有效的舉報(bào)、投訴制度，使得國家土地管理局對(duì)省級(jí)土地管理部門及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢察權(quán)能夠落到實(shí)處。

4.省際易地耕地占補(bǔ)平衡價(jià)值探討

省際易地占補(bǔ)平衡指標(biāo)置換是在滿足本省區(qū)新增建設(shè)用地的需求和實(shí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的基礎(chǔ)上，通過土地開發(fā)整理將動(dòng)態(tài)平衡有余的新增耕地用于抵消外省、直轄市的占用耕地面積，這樣能夠解決一些省、市資源匱乏、新增耕地?cái)?shù)量不足和無法滿足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量[3]。《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理的緊急通知》中明文規(guī)定，禁止進(jìn)行省際的易地耕地占補(bǔ)平衡，但由于我國各地方經(jīng)濟(jì)開發(fā)與耕地資源差異較大，一些省、市耕地后備資源嚴(yán)重不足，為了耕地占補(bǔ)平衡的可持續(xù)性，在未來的工作中，省際易地占補(bǔ)平衡是否可行，依然值得深入探討。

目前，我國對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的劃分不清晰，解決土地產(chǎn)權(quán)糾紛的法律法規(guī)不全面，各種配套管理體制尚未完善，使得省際易地占補(bǔ)平衡在短期內(nèi)無法有效實(shí)施。

結(jié)語

雖然在立法和政策層面，我國的耕地保護(hù)制度被譽(yù)為“世界上最嚴(yán)格的保護(hù)制度”，但由于不同區(qū)域的資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相同，耕地占補(bǔ)平衡遇到的問題也不盡相同，再加上沒有完善科學(xué)的系統(tǒng)和體系，以及法律執(zhí)行和監(jiān)督過程中的漏洞，使得耕地保護(hù)問題嚴(yán)重威脅到了國家的糧食安全。糧食安全是建立在足夠數(shù)量和質(zhì)量耕地基礎(chǔ)上的，如何在耕地占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上，在新的歷史條件下保障糧食安全，需要我們不斷創(chuàng)新完善各項(xiàng)制度和體系，加強(qiáng)執(zhí)行和監(jiān)督的力度，以保障我國這個(gè)世界人口最多國家的穩(wěn)定和諧。

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