從話語(yǔ)理論分析現(xiàn)代公共行政

摘要：西方公共行政的研究在不斷對(duì)先前行政管理理論的否定中向著更為完善的方向發(fā)展，這些新的理論也同樣激勵(lì)著公共行政的實(shí)踐者以新的思維去實(shí)現(xiàn)公共管理。然而這一切似乎未能改變公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)的各種危機(jī)，現(xiàn)實(shí)的公共行政體制充分顯示出行政理論在現(xiàn)實(shí)面前的捉襟見肘，理論與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)造就了公共行政領(lǐng)域的混亂現(xiàn)狀，公共行政理論全面陷入困境中。而后現(xiàn)代公共行政學(xué)的話語(yǔ)理論的出現(xiàn)，使我們能夠更為細(xì)致入微地分析公共行政的現(xiàn)狀。

關(guān)鍵詞：公共行政的現(xiàn)狀；分析；話語(yǔ)理論

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）06-0007-02

一、政治符號(hào)、政治語(yǔ)言與現(xiàn)實(shí)的分離

行政詞匯、政治口號(hào)、宣傳輿論、政策指令文件等一系列指稱政治生活中具體事物的標(biāo)識(shí)與名稱構(gòu)成了政治符號(hào)與語(yǔ)言。然而政治符號(hào)象征表示固定的或持續(xù)的事物的功能在一天一天地減弱[1]121：在政府部門打著“為民服務(wù)”的標(biāo)語(yǔ)下，普通公民的實(shí)際需要卻難以得到滿足，為社會(huì)公共服務(wù)的職責(zé)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，“為民服務(wù)”的意義蕩然無(wú)存；政治家在就職時(shí)的陳詞以及所許下的政治承諾，在之后政策舉止中無(wú)法得到全面兌現(xiàn)。一方面，一些政策既得利益者利用自己的邏輯術(shù)語(yǔ)重新解釋原本敘述實(shí)際事物的符號(hào)，通過(guò)對(duì)詞匯、語(yǔ)言的改造，扭曲符號(hào)原本實(shí)際的指稱意味。群眾自治機(jī)構(gòu)由于政府的介入正日益被改造成為政府的下派機(jī)構(gòu)，政府宣稱自治組織就是在政府的指導(dǎo)下的群眾自治，借口控制自治組織的實(shí)際事務(wù)，群眾自治組織的原本意義與其名稱正相互剝離。另一方面，也可以通過(guò)創(chuàng)造一系列無(wú)止境的無(wú)關(guān)影像，來(lái)分散政策關(guān)注者的注意力，轉(zhuǎn)移政治符號(hào)的實(shí)際指向意義。馬克思哲學(xué)理論認(rèn)為，物質(zhì)決定意識(shí)，意識(shí)是對(duì)物質(zhì)的反映。而語(yǔ)言是意識(shí)的物質(zhì)外殼。既然語(yǔ)言、符號(hào)作為意識(shí)的一種表達(dá)形式，確實(shí)反映實(shí)際存在的物質(zhì)，那么它們不該與實(shí)際的現(xiàn)實(shí)指向物發(fā)生偏離。政治符號(hào)、政治語(yǔ)言與現(xiàn)實(shí)的分離狀況實(shí)際上是脫離現(xiàn)實(shí)存在的超意識(shí)狀態(tài)，后現(xiàn)代行政學(xué)家福克斯稱之為“超現(xiàn)實(shí)”；而居于主導(dǎo)地位的現(xiàn)實(shí)反倒要?dú)w因于它，也就是意識(shí)決定著物質(zhì)，這是一種典型的唯心主義者的行為。精明的政客故意引導(dǎo)大眾的思維，按照他們的需要對(duì)政治符號(hào)和語(yǔ)言進(jìn)行扭曲，運(yùn)用精巧的論述策略使大眾確信已面目全非的符號(hào)，從而實(shí)行對(duì)他們更有利的行政政策。“民主自治”、“公共管理”等一整套在政治生活中的名稱符號(hào)，越來(lái)越遠(yuǎn)離實(shí)際指稱物，政治名稱并不是實(shí)際物自體，同時(shí)民眾思維卻還暫時(shí)停留在對(duì)于原本代表現(xiàn)實(shí)的符號(hào)的抽象觀念上的理解上，而實(shí)際上既得利益的政策制定者們通過(guò)對(duì)意識(shí)的符號(hào)所依賴的物質(zhì)基礎(chǔ)的改造，在符號(hào)原本的指向物已發(fā)生改變的條件下，引導(dǎo)他們繼續(xù)去相信那些早已被偷換概念的符號(hào)，從而引發(fā)福克斯所認(rèn)為的自我指涉的副現(xiàn)象（即脫離實(shí)際而在語(yǔ)言之間尋找互相支撐的超現(xiàn)實(shí)狀況）。副現(xiàn)象所造成的后果就是，實(shí)際是副現(xiàn)象的名稱正取代代表現(xiàn)實(shí)指稱物的名稱，這樣的符號(hào)名稱阻礙了我們的思維方式去辨別符號(hào)的事實(shí)，把非原符號(hào)代表指向物的某物看做是該符號(hào)的實(shí)際指稱。公共行政領(lǐng)域的政治符號(hào)、政治語(yǔ)言造就了這樣一個(gè)與現(xiàn)實(shí)相分離的不真實(shí)的狀況。

二、公民參與的困境

盧梭認(rèn)為公民參與是積極實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的一種生活方式，新公共服務(wù)理論更為明確地肯定了公共參與的重要作用，在公民的自主參與和對(duì)話中他們認(rèn)識(shí)到了自身的狹隘利益，從而引發(fā)他們?nèi)プ非蟾鼮楦呱械墓怖妗⑴c是激起公共精神的另一種手段，參與決策的人們對(duì)決策有更好的了解，并且更有可能有助于政策的執(zhí)行[2]110。此外，提倡公民積極參與政策過(guò)程的政府在公民社會(huì)更具有權(quán)威性與合法性。現(xiàn)代政府在一系列理論與民權(quán)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，也開始逐漸實(shí)施一些有利于民眾參與的政策措施，例如聽證會(huì)、進(jìn)行政策評(píng)議的市民專門小組等。所有的這些公民參與活動(dòng)似乎正在加強(qiáng)公民權(quán)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮作為公民個(gè)體的重要作用，然而實(shí)際上公民參與的作用并沒(méi)有真正得到體現(xiàn)，行政政策的主導(dǎo)權(quán)還是掌握在政府手中，公民參與正在走入困境。最大的困境在于，公民的冷漠弱化了公民自主參與實(shí)際作用。在現(xiàn)代強(qiáng)調(diào)公民參與權(quán)的大潮流推動(dòng)下，政府努力地盡可能擴(kuò)大公民參與的數(shù)量，把更廣大公民納入?yún)⑴c的范圍，但在這一過(guò)程中卻忽視了一些重要的問(wèn)題。公民的自主參與的積極性是否被調(diào)動(dòng)？公民可有更為強(qiáng)烈的政治參與的意愿？西方政府或許并未在公民政治教育的層面上，發(fā)揮更為顯著的作用。政府在重塑政府運(yùn)動(dòng)推動(dòng)下，似乎將精力更多地放在建設(shè)滿足公民需要的模擬市場(chǎng)環(huán)境的企業(yè)型政府上，培育公民政治意識(shí)的責(zé)任則被遺忘，這樣實(shí)際上是政府有意識(shí)或無(wú)意識(shí)地在縱容公民無(wú)政治意向性的參與。公民長(zhǎng)期的冷漠就是將他們自身重要政治權(quán)利舍棄，將參與權(quán)變相轉(zhuǎn)讓于政府。隨之而來(lái)產(chǎn)生了這樣一個(gè)環(huán)境：冷漠的民眾參與者成為了不關(guān)心政策問(wèn)題的人，而當(dāng)政府在作出一些重要決策需要得到公眾同意的情況下，這些人也會(huì)不加思考地隨意作出抉擇，政策的合理性也隨之無(wú)法得到保證。冷漠的公民參與者或許用缺乏公共精神來(lái)形容更為合適，福克斯認(rèn)為，“參與精神意味著密切關(guān)注那些影響特定政策討論的事件，同時(shí)也意味著在充分尊重其他人合理的觀點(diǎn)基礎(chǔ)上，實(shí)實(shí)在在地努力跟上討論的整個(gè)進(jìn)展。”[1]78從這個(gè)定義上來(lái)說(shuō)缺乏參與精神的冷漠參與者實(shí)際上是與整個(gè)政策討論過(guò)程相脫節(jié)的，因?yàn)槔淠顾麄兪チ四軌蜻M(jìn)行分析觀察的能力，而這對(duì)于政策過(guò)程來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的。冷漠的參與者大量充斥在公民參與群體中，占有相當(dāng)可觀的參與名額，將那些真正具有參與能力與積極政治意向的人變相排斥在政策討論過(guò)程之外，如此的一個(gè)公眾參與群體實(shí)際上是不能肩負(fù)起民主的責(zé)任，他們只會(huì)無(wú)意識(shí)地同意政府某項(xiàng)可能不合理的政策。我們需要的并不是這樣一個(gè)冷漠的民主參與過(guò)程，而是一個(gè)帶有政治激情且具備良好參與能力的公民參與。然而現(xiàn)實(shí)的公民參與卻顯得如此的無(wú)力。

三、既有治理結(jié)構(gòu)的弊病

自新公共管理運(yùn)動(dòng)興起后，在公共行政學(xué)界把傳統(tǒng)的官僚制治理模式已批駁得體無(wú)完膚。官僚制壓制人性主張用理性來(lái)控制人的行為，設(shè)置眾多的規(guī)章制度來(lái)試圖規(guī)范一切活動(dòng)，等級(jí)森嚴(yán)的權(quán)威自上而下的組織模式已越來(lái)越發(fā)顯現(xiàn)出它的弊端。對(duì)傳統(tǒng)治理模式的改革應(yīng)運(yùn)而生，一個(gè)接著一個(gè)的替代理論被提出，新的理論將治理結(jié)構(gòu)修改的更加完善：企業(yè)型政府理論主張將政府改造具有企業(yè)家精神的機(jī)構(gòu)，建立能夠及時(shí)回應(yīng)被視為顧客的公民的治理體系；新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府應(yīng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，讓公民在現(xiàn)有治理框架內(nèi)參與政策以實(shí)現(xiàn)民主的治理。似乎這樣經(jīng)過(guò)改造的政府機(jī)構(gòu)能更好地?cái)[脫傳統(tǒng)治理模式的陰影，但實(shí)際上在所有的行政理論以及在每一個(gè)現(xiàn)實(shí)生活中的公共機(jī)構(gòu)中都能看到它的影子。它是所有主流改革行為的假定背景。到目前為止，改革的努力不是試圖超越傳統(tǒng)的治理模式，而是使其復(fù)活。福克斯認(rèn)為，替代理論始終擺脫不了傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的原因，還在于傳統(tǒng)治理理論具有其合法性。傳統(tǒng)延續(xù)下來(lái)的治理結(jié)構(gòu)可能有其缺點(diǎn)，但它也是目前民眾唯一可以接受的治理形式，至少在這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)中人們的民主意愿還是能多多少少地被表達(dá)體現(xiàn)。用吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論能更好地解釋這觀點(diǎn)，他認(rèn)為傳統(tǒng)的治理模式是可重復(fù)的實(shí)踐的結(jié)構(gòu)化，是按一套規(guī)定運(yùn)行的社會(huì)習(xí)慣和社會(huì)實(shí)踐形式。制度即是習(xí)慣[1]89。人類在一次次的重復(fù)實(shí)踐中形成了一套習(xí)慣，人們?cè)诹?xí)慣性活動(dòng)中進(jìn)行相互之間的交往互動(dòng)，在這些習(xí)慣性行為被其他人認(rèn)識(shí)且能被群體接受后，逐漸形成了一套規(guī)章制度以此來(lái)規(guī)范人的行為，這就是治理模式的初始形式。這些社會(huì)結(jié)構(gòu)連續(xù)不斷地通過(guò)人類行為進(jìn)行更新，這就是所謂重復(fù)性實(shí)踐。重復(fù)性實(shí)踐是具有歷史積淀性的指導(dǎo)人類行為的實(shí)踐模式，作為重復(fù)實(shí)踐的結(jié)構(gòu)更容易能得到人們的認(rèn)可。但它所帶來(lái)的弊端就是人類的行為被可重復(fù)的實(shí)踐所規(guī)范，之后對(duì)于結(jié)構(gòu)的調(diào)整與修改，力圖突破舊有的結(jié)構(gòu)限制的行動(dòng)，只不過(guò)又是在進(jìn)行新一輪的重復(fù)實(shí)踐。社會(huì)化的結(jié)構(gòu)限制著人類的行為，傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的弊病不是被消除而是繼續(xù)存在。新公共管理強(qiáng)調(diào)，將政府塑造成一個(gè)能滿足市場(chǎng)需求的企業(yè)，將市場(chǎng)中的顧客即公民作為主導(dǎo)力量，以改革傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)中官僚機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)中過(guò)于強(qiáng)大的權(quán)力。事實(shí)上政府作為提供各種服務(wù)的人與接受服務(wù)的人之間還是存在著權(quán)力的不平衡。接受服務(wù)的人僅僅是因?yàn)樗麄兎e聚的選擇才得到重視[2]153。由此可見，政府與公民之間權(quán)力不平衡的狀況依然沒(méi)有得到改善，公民的政治行為仍受到限制。福克斯認(rèn)為，既有治理結(jié)構(gòu)的另一大弊端在于我們不自覺(jué)地將其物化了，一個(gè)被物化的制度結(jié)構(gòu)被賦予了人的特征，好像就是一個(gè)可以與其對(duì)話的人。代表人的制度結(jié)構(gòu)說(shuō)話，可以使言說(shuō)行為的更有真實(shí)性。某個(gè)公共機(jī)構(gòu)的言說(shuō)可以說(shuō)代表的是公共利益，那其行為便會(huì)具有可信度與合法性。但一個(gè)機(jī)構(gòu)的言說(shuō)行為只會(huì)采取特殊的立場(chǎng)，因?yàn)樗鼘?shí)際上代表某些特殊利益組織的，只會(huì)以切合自身組織的情況來(lái)處理問(wèn)題。目前為止的所有理論都擺脫不了對(duì)舊有治理結(jié)構(gòu)的依賴，實(shí)際生活中公共機(jī)構(gòu)的行為也無(wú)不顯現(xiàn)出既有治理結(jié)構(gòu)的弊端。

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