草場使用及草權制度的歷史變遷

我國的草場主要分布在西北和西南的草原地區。數千年來，碧綠的草原上一直生活著性格豪爽、無拘無束的人民，生長著健壯肥美的牲畜。贊美草原的牧歌傳遍大江南北，大草場純潔、碧綠的意境總是引起人無限遐想，越來越多的游客開始踏足草場，旅游觀光。但是我國的草原還存在與這些浪漫景象相反的一面，隨著人口的增長，為了解決生計問題，牧民飼養了過多的牲畜，嚴重超出了草場原有的載畜量，同時由于草場產權制度設置的不合理以及對于草場建設管理的不及時到位，使牧區的經濟和生態雙雙陷入一種惡性循環。解決草權問題已是刻不容緩，如何同時實現草原牧區生態文明建設和牧民經濟收入增長是研究草權問題的出發點和落腳點。國家對于草權的改革，也必須以草原牧區的這對基本矛盾為歸宿，實現草場的可持續發展。

草場產權制度是指“人們對草場資源的占有、使用、繼承、管理、交易等諸方面的一套規則”。草場的使用狀況與草權制度的設置有著緊密的關聯，人們對于草場的利用方式影響著草權制度的變遷，草權制度的設置也決定了一定時期內人們對于草場的使用方式。

一、草場利用的歷史起源與發展

自有人類以來，為了保證人類的繁衍與種族延續，人類的祖先就開始了一種以游獵為主的攫取式經濟生活。這種以游獵為主的攫取經濟成本低廉，并且所需的相關技術和工具都較為簡單，例如弓箭、木棒、打制石器等。隨著自然環境的變化、人類智力的逐步發達和生產工具的進步，原始種植業和原始畜牧業得以產生，二者共同構成人類社會由攫取經濟轉化為生產經濟的劃時代的界碑。與游獵時相比，畜牧業的出現為人們提供了更多的肉、皮、毛和絨等動物性產品，這無疑是人類社會的巨大進步，從此，人類開始了利用草場的歷史。

在畜牧業發展初期，所需的牲畜都是經由人們對于野生動物的馴化而得的。人們用設陷阱、圍欄等手段捕捉到野生動物，然后將它們栓到樹上、樁上，或圈在柵欄內，經過長時間地飼養，將野生動物逐漸馴化為家畜，這為畜牧業的發展積累了原始的牲畜資源。畜牧業的發展，除了必需的牲畜資源，還要有草場資源。

草場資源是一種可更新資源，主要分布在半干旱到半濕潤氣候區。在草場分布區內，降水不足以維持森林樹木的發育生長，但足以支持耐旱的多年草本植物，尤其是禾草類的繁茂生長。草場一般遼闊無林，生長著適于家畜和野生動物食用的多種野生牧草。放牧是對草場利用的最原始、最主要的方式。但隨著人口增長以及一些政治因素的影響，中原農耕區的許多農民移民草場地區。這種遷移大多并非是農民自愿的個人遷移，而是封建中央政府為了鞏固邊疆地區而實行的屯耕、戍邊政策的要求。起初只是軍墾，后來有了“民墾”、“商墾”，直到新中國成立后一段時間都是如此。這種屯邊和移民性的草場開墾給草場生態帶來了持久的、較嚴重的破壞。

我國對于草場利用至少已有三四千年的歷史。但目前為止，我國對于草場的利用大體有三種形式：一是經營純牧業，在天然草場上放牧牲畜。二是開墾為農田，從事種植業，主要分布與一些海拔較低，氣溫較高的草場區：三是種植業與牧業結合經營，稱為農牧結合區。筆者所調研的X村就屬農牧結合區。

二、草場私有下的草場使用

在新中國成立以前，牧區的畜牧業都是私有制的個體經濟，X村也是如此。畜牧業所需的基本生產資料牲畜和草場百分之八十為千戶、百戶、牧主頭人和宗教寺院占有，操縱著草場的使用權和所有權。有典型的調查為例，在1949年興海縣阿曲呼部落有牧民135戶，牲畜21473頭，其中牧主5戶，占總戶數的3.7％，但擁有牲畜占牲畜總頭數的47.09％：貧苦牧民89戶，占總戶數的65.93％，但擁有的牲畜僅為總數的8.98％，在貧苦牧民中，尚有21戶根本沒有牲畜。其他勞動牧民41戶，占總戶數的30.37％，擁有牲畜占牲畜總頭數的43.93％。牧主每戶平均占有牲畜2057頭，而貧苦牧民每戶平均僅占有牲畜21.7頭。千戶、百戶、牧主頭人經營的牧業，形式上是個體經濟，但其本質是一種內部合作經濟，由于千戶、百戶、牧主頭人都有較大面積的草場資源，同時他們雇傭大量的貧困牧民作為勞動力從事牧業生產。受雇的牧民中，男性直接外出放牧，女性則在雇主家中做一些諸如擠奶、打酥油、剪毛、捻毛線等家務活。除了千戶、百戶、牧主頭人，寺院也占有面積相當可觀的草場。建國初，青海省主要經營畜牧業的大小寺院約有300多座，有關部門曾對牧區寺院占有牲畜的情況做過統計，將牛馬等大牲畜折合成綿羊計算，共為580161只。由于寺院占據了過多的草場和牲畜，寺院周圍的普通牧民無以為生，只好租貸寺院的牲畜用以維持生計，寺院則收很高的畜租，對牧民群眾進行殘酷的剝削。如興海縣阿曲乎寺規定，每貸放山母羊10只，一年要向寺院交羊20只；承租牛一頭，每年要向寺院交37.8斤酥油。許多牧民由于按時交不起畜租，牲畜被寺院收回，有的家產也被抄沒，無奈淪為寺院的塔哇。

在當時，牧民過著逐水草而居的游牧生活(當然這種游牧的牧業生產方式直至今天也在一些地區存在)，將草場分為冬春、夏秋兩季草地或冬、春秋、夏三季草地，按季輪牧。東漢末年才女蔡文姬的在《胡笳十八拍》里有詩句，“原野蕭條兮烽戍萬里，逐有水草兮安家葺壘，牛羊滿野兮聚如蜂蟻。草盡水竭兮羊馬皆徙。”正是對牧民生活的真實描述。游牧實際上就是一種靠天養畜的生產方式，由于當時對于草場的經營和管理都非常粗放，沒有對草地進行任何形式的建設，草地只能靠自然地循環更新，加之能夠儲存的飼料飼草極為有限，特別是到了冬天，如果積雪較厚，就會造成牲畜因受饑寒而死。牧民為了解決畜草之間的矛盾，從經驗出發，依照氣候、地勢等條件將草場劃分為季節性的草地進行輪牧，這對牧草的生長和草場生態的保護起到了積極作用。但總體上看，由于人口的逐漸增多，牲畜增多，在草場載畜量日益加重的情況下，草場已經逐漸退化。

在當時，由于千戶、百戶以及牧主頭人占有的草場之間沒有明確的界限，所以越界放牧經常發生，于是就引起爭斗，甚至演變成群體性的槍械之戰或部落之間的戰爭，不但造成大量的人員傷亡，而且有些草地爭奪戰與部落的興衰緊密相連。有時由于沖突過于嚴重，只清朝政府就曾多次派兵鎮壓因草場歸屬引起的部落戰爭。

三、草場公有及其草場使用

新中國成立以后，國家加強了對于牧區畜牧業經濟和草場的管理。在X村也逐漸按照國家的相關法律政策對于草場的使用和畜牧方式進行調整。在1954年，X村響應國家的政策，開始在政府的主導下，按照“慎重穩進”的方針和“自愿互利”的原則，牧民自愿組建了互助組，積極發展畜牧業生產。

1955年為了在牧區實現生產資料的社會主義改造，黨和政府提出在牧區試辦牧業合作社和公私合營牧場，X村也進行了牧業合作社的建立。牧民入社后，牲畜和草場也入社，入社的牲畜按種類、公母、大小等標準定股，按股分利。社內統一安排勞動力進行畜牧業以及農副業生產，采取記工算賬制進行勞動成果的分配。同時對牧主實行贖買政策，逐步將牧主經濟改造為社會主義全民所有制經濟。至此，X村(牧區)的畜牧業完成了由個體經濟向集體經濟的轉變，特別是作為畜牧業發展最主要的生產資料——草場從私有變為集體所有。這種草權制度的變革，逐步減輕并取消了千戶、百戶以及牧主頭人對于普通貧苦牧民的經濟剝削和人身控制，貧苦牧民的生活狀況得到改善，對畜牧業經濟的發展也起到了積極作用。

從1958年開始，X村進入人民公社化時期，全部牧民和牲畜強制性入社。人民公社實行勞動集體化、生活食堂化、行動軍事化、帳房街道化，嚴重違背了畜牧業生產規律，造成牧民生產積極性的降低，1958年至1960年連續三年牲畜生產下降，使x村的畜牧業生產蒙受了較大損失。

由于三年公社化造成的損失巨大，中央在1961年初步調整農牧業生產關系。X村貫徹上級的政策、指示，實行以隊為基礎的體制，解散食堂，糾正了“共產風”、“浮夸風”和“瞎指揮”的錯誤。退回了被平調的群眾生產資料和生活資料折價款，一定程度上提高了牧民的生產積極性。

1962年，X村貫徹中共中央關于“調整、鞏固、充實、提高”的方針和《農村人民公社工作條例》草案等政策，實行公社、大隊、生產隊三級所有，以生產隊為基本核算單位，全面實行“三包一獎”[“三包一獎”指的是包工、包產、包成本，超獎減罰。]的經營制度。實行按勞分配加照顧的分配方式，扭轉了畜牧業生產下降的趨勢。

1966年，“文化大革命”運動開始，牧民的社會生活以政治上的階級斗爭為主，經濟發展遭到一定程度的破壞，改變生產隊基本核算單位為大隊核算單位，同時平均主義泛濫。這種情況直至“文革”結束。

1978年黨的十一屆三中全會召開以后，國家對牧區的畜牧業經濟體制進行調整，推行大包干的生產責任制，主要起先的“分組作業、聯產計酬”責任制到“包產到戶、責任到人、超產全獎、減產全賠”的全獎全賠生產責任制。這種畜牧業生產制度一直延續到1984年的牲畜歸戶的家庭自主經營責任制。

值得指出的是，從1956年社會主義改造完成到1984年牲畜歸戶，期間各個階段的畜牧業發展都建立在生產資料公有制(集體所有)的基礎上，特別是對于草場的占有一般以隊(村)為單位。同時草場的收益權也為公有。雖然后期大包干的生產責任制對于提高牧民的生產積極性有一定的作用。但整體來講，“由于這種產權制度的目標是追求社區內的不平等減少到最低程度，因而，這種制度不提供勞動激勵規則，從而出現了勞動激勵缺乏的問題。”

四、草場的承包經營及其流轉

從1984年開始，X村實行“將牲畜折價歸戶，私有私養，自主經營”的畜牧業生產制度，畜牧業的生產由家庭包干到自主經營，這種牲畜家庭私有的經營制度，充分發揮了其內在的勞動激勵機制，極大地調動了牧民從事畜牧業生產的積極性，有效促進了當地畜牧業經濟的發展。但這種“牲畜歸戶，私有私養，自主經營”的家庭自主經營責任制是建立在草場等生產資料公有的基礎上的，由于草場產權的不明晰，牧民競相增加牲畜數量，掠奪式的利用草場，造成草場質量的下降和草場的退化。正是由于牲畜歸戶與草場產權改革的不同步，造成了美國學者G·哈丁所提出的“公地悲劇”的現象。“如果一個牧民在他的畜牧群中增加一頭牲畜，在公地上放牧，他所得到的全部直接利益要減去由于公地必須負擔多一個牲口所造成整個放牧質量的損失。但是這個牧民不會感到這種損失，因為這一項負擔被使用公地的每一個牧民分擔了。同時，他受到極大的鼓勵一再增加牲畜，公地上的其他牧民也效仿。結果公地由于過度放牧、缺乏保護和水土流失而毀損。”

1984年發生了一件對于×村來說極為重要的事。這一年，×村與澤庫縣某鄉發生了草場糾紛，導致了較大規模的群體性沖突，致使對方死傷十八九人，上級政府在處理此次事件時將X村的近90萬畝夏季草場劃歸澤庫縣某鄉作為賠償，同時將X村附近的軍馬場歸X村，但事實是軍馬場到現在也沒歸X村，只是一個空頭的許諾而已。從那次沖突事件以后，X村就沒了夏季草場，牧民紛紛出售牲畜，飼養牲畜的牧民戶數逐漸減少。要飼養牲畜時，只能在租用鄰村牧民的夏季草場。

為了防止“公地悲劇”的持續上演，從1994年開始，×村開始按照人畜6：4的比例將草場劃分歸戶，實行草場經營權的家庭承包制[當地在1994年時將冬季草場承包經營，在1999年時將夏季草場承包，由于×村沒有夏季草場，所以X村在1999年時沒有再承包夏季草場。]。X村的草場有三大塊，其中最大的一塊草場，承包到村里的三個隊(X村共有四個隊)，分別是二隊、三隊、四隊，第一塊草場全部是圍欄到組，每組一般有10戶左右牧民，承包到小組的草場，由該組的牧民自己協調經營。隊與隊之間、小組與小組之間用圍欄隔開。由于地勢的原因，第一塊草場還有一部分是各隊的公共草場，并沒有承包，同時草場的質量也很低。第二塊是一隊的草場，由于這塊草場地勢較平坦，基本全部承包到戶，戶與戶之間有圍欄隔開。而第三塊草場，由在第一塊和第二塊草場中沒有分到草場的牧民所有，該塊草場有的承包到小組，有的承包到戶。X村在1994年將草場承包后，直至今天，沒在做過任何變動。筆者在調研時獲知，別的一些村莊可都沒有X村如此太平，對于草場承包進行過多次調整，主要原因是，在1994承包冬季草場和1999年承包夏季草場時，冬蟲夏草的價格比較低，牧民對于自家草場是否有冬蟲夏草并不太在意，但這些年來，隨著冬蟲夏草市場價的節節攀升，當時承包的草場中沒有冬蟲夏草的牧民就要求重行劃分草場，在一些地方還引起了此類草場糾紛。

經筆者調研得知，×村將草場承包后，家庭占有的草場面積數主要集中在100-400畝之間，占總戶數的60.65％。大多數家庭由于承包后不能再在草原上游牧，且自家所擁有的草場的面積過小，無法再像以前那樣大規模飼養牲畜，因此x村飼養牲畜的牧民逐漸減少，截至目前，X村的無畜戶是114戶，占X村總戶數的41.3％。為了解決由于草場面積小無法經營畜牧業生產的難題，一種新的利用草場的方式應用而生——草場流轉。X村的草場流轉自1994年冬季草場承包后不久就開始了，草場的流轉是在牧民之間通過協商，口頭應許完成。并不簽訂任何的合同文書，租期一般是一年，租用草場的牧民一般不會續租，而是尋找新的租主。當前，X村每畝草場的租值一般在4-25元左右，草場租值的差異比較大，其原因是草場的質量存在較大的差別。

在筆者調研期間(2011年7月下旬至8月上旬)，X村又出現了一種新的草場流轉的形式——草場合作經營。X村從2008年開始，由村民集資相繼建立了合作經營性的磚廠和石料廠，并且兩年來收益可觀，受此啟發，X村在今年由村干部牽頭，村民以自家的草地入股，開始草場的合作經營。這種草場承包后的草場合作經營模式已不鮮見，并且形式多樣。從筆者所描述的草場使用的歷史變遷的過程中，我們可以看到，草場的合作經營是有其歷史淵源的，也是經濟社會發展的必然要求和趨勢，合作符合經濟發展規律，有利于優化資源配置，增加經濟收益。像X村這的草場合作經濟，是由牧民自發地、自愿地產生的，是誘致性制度變遷的結果。國家需要從制度和法律的層面進行保護，需要對合作經營進行制度上的規范和指導，但必須遵重牧民的主體性、創造性，以免再犯歷史上的錯誤。

五、結論

從筆者的描述中，可以大概勾勒出這樣一個草原使用和草權制度變遷的歷史過程。到目前，草原使用和草權制度變遷經過了五個主要的階段，此五個階段相互聯系，前一階段是后一階段出現的基礎和前提。在第一階段，也就是新中國成立以前，既有私有(主要為千戶、百戶、牧主頭人等占有)的草場，又有公共的草場，其中私有草場占據絕大部分，公共草場主要是夏季的游牧草場，這種公共草場與第四階段承包后的公共草場有本質的區別，第一階段的公共草場其所有權沒有明確的法律主體，也沒有法律文件對其所有權做過界定。但草場承包后的公共草地是由于地勢等原因無法承包到戶而出現的，牧民只擁有在公共草場放牧的使用權，但公共草場的所有權同承包到戶的草場的所有權都是歸國家所有，無論1985年的《草原法》還是2003年修訂后的草原法都明確規定草原(草場)屬于國家。在第一階段，私有的草場之間沒有圍欄，草場的界限主要通過約定形成，一般以山脊、山澗等這類地標為界。在第一階段，牲畜完全是牧民私有。到了第二階段的人民公社化時期，經過了社會主義改造，草場和牲畜全部公有，草場一般以公社的管轄區為界，公社與公社之間的草場也沒有圍欄。第三階段是一個草場使用權公有，而牲畜歸戶的特殊時期，在X村，這段時期從1984年一直持續到1994年。從1994年草場使用權承包開始進入第四階段，大面積的草場被承包到組、戶，并且用圍欄分割，造成草場碎片化的局面。在第五階段，出現了草場的流轉和草場的合作經營，碎片化的草場得到了資源的重新整合，又形成較大面積的草場。我們似乎可以得到一點啟示，就是草場不能像耕地那般的細化分割，碎片化的草場不能放牧，嚴重影響畜牧業經濟的發展，草場的碎片化也不符合草場使用的一般規律。

當前草場產權制度的不足是顯而易見的，草場所有權的法律主體模糊、草場承包的不徹底、草場制度供給不足等因素導致牧民對于草場長期超載放牧。草場承包后也并未產生預想的效果。在草場承包后，有償的草場租賃流轉，使得草場超載放牧的現象更是嚴重，租用者作為經濟人，付出租值后總是要獲得更大的收益，因此不顧對于生態環境的影響，長期超載放牧，使草場退化的更為嚴重。牧民追求短期的經濟效益，而政府追求長期的生態效益，目標的不一致導致了牧民與政府之間的博弈。退牧還草，生態補償、禁牧、休牧等政策也只是權宜之計，并不能從根本上解決牧區的生態保護與經濟發展之間的矛盾，也不能實現草場的可持續發展，如果不徹底有效地解決草場產權制度設置的問題，今天得到保護的草場一旦開牧，不過多久，草場的悲劇還是一樣上演。因此，草場產權制度的設置對于草場的可持續發展具有決定性的影響，但我國的草場產權制度究竟如何設置和完善，也許還要很長一段路要走。

基金項目：

本文系華中師范大學中國農村研究院“百村十年”觀察項目階段性成果；系王勇教授主持的2011年國家社科基金項目“草場產權制度改革與甘青藏區基層治理研究”(11BZZ029)的階段性成果。

(作者單位：西北師范大學政法學院)