“生態立省”戰略的理論蘊含和制度安排

探討“生態立省”戰略并研究所面臨的各種問題，不僅為彌補這一研究存在的理論空白，促進生態環境保護和經濟社會的可持續發展，深化并發展生態經濟，培育生態文化，推動和諧社會的構建進程，更重要的是此研究成果對我們多民族地區創建“平安、和諧”社會將產生重要的實踐意義和理論指導意義。

一、實施“生態立省”戰略是實現可持續發展的必然選擇

(一)“生態立省”戰略是區域生態經濟發展模式的必然選擇。

在區域經濟發展模式選擇中，過去人們一般都選擇外生式發展模式，不計生態成本和環境代價，結果是出現生態環境污染，貧富差距擴大，傳統文化埋沒等弊端。為此，有人曾提出“不同地區的人們和集團適應固有的自然生態體系，遵循文化傳統，參照外來的知識、技術和制度，自覺地尋求實現發展目標的途徑，創造出理想的社會形態以及養成人們自覺的生活方式”為內容的“內發型發展”。這種內生式發展模式是以區域內的資源、技術、產業和文化為基礎，以區域內企業創新為動力，以提高本地居民生活質量為目標，最大化區域的經濟效益，促進區域經濟發展的模式。

(二)“生態立省”是探索人與自然和諧發展的必然選擇。

“生態立省”是一個理論命題，更是一個實踐問題。最早提出生態省建設的海南省，從提出“保護和改善生態環境就是保護和發展生產力”的主張起，就注重“生態立省”法律制度選擇，從發展道路、發展模式的高度，運用生態學原理和科學系統方法，鮮明地宣示避免走“先發展、后治理”老路、堅持走經濟發展與環境保護“雙贏”的生態文明的執政理念。青海兼具青藏高原高寒地區、柴達木內陸干旱盆地和黃土高原三種自然地理地貌形態，其大部分地區屬于限制開發區和禁止開發區，所以不能僅靠資源開發和犧牲脆弱的生態環境來發展社會經濟，要有節制地進行資源開發利用。因此，在實踐中把生態文明建設貫穿于經濟、社會和文化建設的全過程，實現經濟、社會、生態效益的統一。

(三)人與自然和諧發展已成為當今國際社會的共同追求。

18世紀末的工業革命揭開了人類社會的現代化進程。20世紀50年代以來，人類開始對傳統工業的高增長、高消耗發展方式進行反思。1972年，聯合國斯德哥爾摩召開人類環境會議上提出各國共同保護自然環境；而1992年的里約熱內盧環境與發展大會則明確了可持續發展的基本框架。此后的約翰內斯堡可持續發展世界首腦會議及《京都議定書》，更顯明地提出并敦促各國政府重視環境、節能減排、氣候變化與發展問題采取實質性行動的要求。我國自20世紀末頒布《中國21世紀議程》以來，就開始實施可持續發展策略。中共十四屆五中全會正式把可持續發展列為基本戰略，中共十七大明確提出建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式，促進人與自然和諧發展、科學發展的執政理念。這些為各地確立并實施“生態立省”戰略提供了有力的政策思路和制度安排。因此，確立“生態立省”發展戰略，已經歷了依賴自然、干預環境到和諧共生的發展新理念。

(四)區域經濟發展實踐為確立“生態立省”戰略提供了現實基礎。

環境問題作為20世紀未決的問題之一，被帶入到了新世紀。在少數民族聚居區實施“生態立省”戰略，關系到該地區原生態文化保護、生活生產方式的轉變，乃至整個生存理念的改變。青海被譽為“眾山之宗、千湖之地、江河之源”，又是世界生物多樣性的重要基地。但青海生態經濟等方面尚有諸多的困難和不足，仍處在一個十分嚴峻的態勢。當前，發展生態經濟作為青海等特殊區域發展的突破口，立足于新一輪競爭和需要，實現經濟發展與環境保護雙贏的可持續發展之路，并把根治生態環境問題作為“必須針對價值觀念、倫理態度和社會結構”理性認識，抓住國家重視生態環境保護的特殊政策。因此，我們要樹立構建人與自然和諧共生、各種經濟活動與自然生態系統協調演進的思路，建立一個人們普遍追求但不損害生態環境、生活方式，努力在建設資源節約型、環境友好型社會中走在全國前列。

二、“生態立省”戰略理論蘊涵的哲學思考

(一)實施“生態立省”戰略的理論蘊涵。

“生態立省”的理論內涵是運用可持續發展理論和生態學、生態經濟學原理，促進經濟發展方式的轉變，改善生態環境質量，發展生態經濟，培育生態文化，建設生態文明，提高綜合實力，實現省域經濟社會可持續發展。“生態立省”的目的，旨在把經濟社會發展與生態環境保護有機地結合起來，構建經濟社會與人口、資源、環境相協調發展的生態建設模式。在實踐中生態環境正義涉及的是人與自然的關系，體現的是人與人的社會關系，是一種深層的社會正義。而不同層面的環境正義，根源于人的多種存在屬性，其原理和理論被多元論者所捍衛。在環境正義中貫徹“以人為本”，就是要公正地分享環境利益和承擔環境責任，重視每個人都具有的環境權利和應盡的環境義務，特別是不發達國家、落后地區，關涉著人們的環境權利與利益訴求。從環境正義角度對青海生態環境問題的深層追問，以地理區位居于全國環境優勢和作用，乃至整個亞洲生態安全的影響為前提，提出并實踐“生態立省”戰略，是把握和處理經濟社會發展、資源利用、生態保護之間的對應關系，培育文明健康的現代生態文化體系，促進區域可持續發展和民生的改善，并把它納入到人文社會和歷史發展的視野中加以審視，深化民眾對生態環境問題的認識，推動新型環境保護理念向經濟社會發展實踐介入。

(二)“生態立省”戰略是一個創新的執政理念。

創新依賴于創造性思維的環境。從20世紀80年代以來，對創新問題尤其是理論創新問題，作為區域發展乃至國家經濟社會發展的主要議題。從社會價值觀的影響而言，創新內涵的拓展與被認可，凸顯了各級政府以及人們的主體能動性。“生態立省”是一種理念，是一個極具眼光的創新理念。它來自于對一省(市)在全國發展大勢之中的區位優勢、發展坐標的定位，體現的是科學發展的先進理念。沒有良好的生態條件，沒有生態安全，人類自身發展就會陷入生存危機。因此，青海提出：要立足省情和獨特的生態環境，著眼于建設生態文明，大力實施以保護生態環境、發展生態經濟、培育生態文化為主要內容的“生態立省”戰略，實現經濟社會的可持續發展。因此說“生態立省”戰略的提出并實施，體現了各級地方政府乃至國人對區域社會經濟發展內涵的獨特理解與創新思索，也是以科學發展觀指導人類自身行為的新的執政理念。

(三)“生態立省”戰略也是對區域生態資本價值的正確理解。

區域發展就是要科學合理地認識區域生態資本價值。“生態資本是所有能創造效益的自然資源、人造資源以及生態服務系統，具有生態服務價值或者生產支持功能的生態環境質量要素的存量、結構和趨勢”，是能產生未來現金流的生態資產，具有資本的一般屬性，即增值性。從可持續發展的角度看，人類不僅要考慮到這種生態資本的儲備，而且也要為后代人儲備生態資本。“人類要為自己的生存與后代人的生存投資儲備生態資本”在區域社會經濟發展中正確理解其生態資本，是各級政府發揮其在全國乃至世界經濟范圍內的區位優勢。因此，青海因其地處青藏高原、擁有三江源頭的特殊地理環境，其生態資本價值是非常可觀的。據有學者測算，全省生態系統服務功能的價值約為204×108美元／年，生態資本的價值約為400×1D8美元。僅青海三江源區生態系統服務功能價值現值就達到11.55萬億元。而這種高資本價值的區位優勢，也是實施“生態立省”戰略的重要生態資本。因此，要營造一個民眾生態意識、生態科學知識和生態法律普及、生態省建設的氛圍及公眾參與機制等相統一，樹立生態文化繁榮，社會尊重自然、保護生態風尚和生態建設的組織、法制、政策、科技等保障體制、機制。

三、實施“生態立省”戰略帶來的變化

(一)人們對待生態環境的理念發生了根本性變化。

人類只有一個地球，而這個地球上的生態環境是人類生存的必要前提，也是一國、一地經濟社會發展的核心競爭力。只有從根本上改變人類對待生態環境的理念，才能贏得區域經濟社會發展的先機。像青藏高原這樣的特殊生態功能區優化增長等思路，是經濟社會發展的后發優勢。目前的“生態立省”戰略已經促進了人們的理念變化，因為“生態和經濟是一個緊密聯系、不可分割的整體，經濟的發展要受到生態環境的制約，人們在發展經濟時首先必須遵守生態規律，同時也遵循經濟規律，實現經濟與生態相協調的發展”。因此，對環境問題的深層認識上的變化，是對區域生態環境現象及其問題的深層認識，也是如何對待民族地區發展的根本性理念問題。

(二)實施“生態立省”戰略使社會經濟變化更快。

利益多元化帶來了決策民主化，也帶來了權利社會化。為此，我們在立足區域生態脆弱性、獨特性和重要性的基礎上，著眼于建設生態文明、和諧發展的戰略決策，采取生物、工程、經濟、法律等綜合手段，構筑好高原生態屏障，促進區域科學發展。目前，以經濟社會發展為目的，把區域內的自然資源開發與利用上升為關系整個國家經濟發展，關系民生發展的大問題特別是要正確理解地區之間差異的存在，在青藏高原特殊生態功能區要將資源開發利用與區域經濟發展、解決民生問題有機地結合，制定并實施長遠的保護與發展規劃、發展思路與措施，開創生態建設的新模式，從而實現生態保護與經濟建設相協調、人與自然和諧發展的可持續發展新路子。

(三)給人們生活、發展方式帶來了根本性變化。

生態文明是物質文明、政治文明、社會文明和精神文明的前提，沒有良好的生態條件，人類既不可能有高度的物質享受，也不可能有高度的政治、精神享受。遠古時代人類由于生產能力低下，對自然環境的改造活動并不能威脅到人類自己的生存，所以人類的環境保護意識并不自覺。近代工業化使生產能力日益增強，對生態環境的破壞也日益嚴重，并發生諸多生態災難，給人類生存發展提出了嚴厲警告。人類對當代區域生存條件，如省情、國情認識上的深化，推動了人的生活方式、發展理念的變化。構建經濟欠發達地區和諧社會，不僅要努力發展和提高生產力，夯實物質基礎，而且更加努力地建設和發展與人類生活方式有關的先進文化，關注人的精神生活，強調人的價值。而生態文化就是以生態理念指導構建和諧思維，以生態觀念培育文明風尚，培育與之相適應的人格品質。因此，推進生態文明建設實踐，保護和改善生態環境建設中的文化成果，是對傳統文明形態與文明發展理念、道路和模式的重大進步，是實施“生態立省”戰略的基礎和保障。

四、實施“生態立省”戰略的法律制度安排

(一)正確理解“生態立省”戰略與法律制度選擇之間的互動規律。

法律制度安排是有目的性的，特別是針對實施“生態立省”戰略保障中的法律問題，更具有現實意義，同時也是生態環境中的核心問題。作為人類活動的首要價值，真理和正義是決不妥協的。一種理論，無論它多么精致和得法，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，“某些法律和制度，不管它們如何有效率或者有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除”。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益實踐活動之名也不可逾越的。因此，在一個生態公平正義的社會里，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。從可持續發展考慮，要從根本上解決生態環境日益退化帶來的包括不正義等諸多問題，國家必須注重考慮民眾的民生問題，加大對生態環境的治理和保護力度，要準確把握可持續發展理念的發展性、持續性、和諧性和多樣性，以協調、公平和合法為要領，用法律生態化的理念調整人與自然的關系，確立新型的立法原則、目標和任務；架構實施“生態立省”戰略的立法體系，更新立法內容，健全基本制度，落實各項政策，實現實施“生態立省”戰略中的制度安排：從立法原則、策略機制、具體措施等方面探索法治路徑選擇，正確處理實施“生態立省”戰略與法律制度保障的協調關系。因為“法律必須與不斷變化的文明狀態相適應，而社會義務就是不斷地制定出與新的情況向適應的法律”。因此，要從立法策略上采取有效措施，以促進經濟社會可持續發展為目標，依照變化了的社會實際進行法律選擇和制度安排，從而確定與之相適應的生態保護與改善民生、經濟發展與和諧共享的政策措施。

(二)正確認識生態環境保護法律制度體系的變化。

“中國之法制，應是個人本位法、社會本位法和生態本位法之有機體”。一種制度體系所具有的時代性，可看其實際的社會效用。目前，我國現行法律中的物權制度，忽視了物的生態價值功能，而此為生態環境法律制度所關注的重要內容。“這種法律制度的設計使物權法律制度與環境資源法律制度形成隔離，并且對環境資源保護、管理形成障礙”。從實際效用看，我國生態環境法律制度是一個具有多層次、多元化的整體。這個整體的各個部分從不同層面為保護生態環境、防治污染和其他公害發揮著積極作用。但物權與利益制度，造成破壞土地、礦產、林業、水源、電力等自然資源和生態環境的違法犯罪案件仍時有發生。這一是在立法體系和內容上還存在著不完善之處，法律政策措施還不到位，且二者之間沖突依然存在。譬如中央關于林權制度改革、加快林業發展的有關決定與《森林法》、《物權法》之間有明顯沖突；另一是一些機關工作人員玩忽職守、濫用職權甚至徇私舞弊、錢權交易等現象依然存在。同時，需要強化的生態保護區域大多為民族區域自治或者少數民族聚居地區，這就要求我們建立起新的生態人居體系、生態產業體系、生態文化體系、生態保護體系的同時，要考慮到民族特色及地域文化。因此，建立一個全新的社會秩序時，法律制度安排是重要的前提。

一是在立法理念上，更多地重視憲法、行政法立法的生態化。把環境權作為一項基本人權和人類自由支配權、享受良好環境的權利，讓普通民眾逐步接受法律生態化的觀念。人類環境意識的覺醒，歸因于“自然在道德上的吸引力重新回歸，環境中實質性改變的范圍擴大，民主思想與民主體制普及”。生態問題的實質是人與人的關系問題，只有做到區域生態與民眾生計兼顧，“綠起來”與“富起來”結合，經濟效益、社會效益與生態效益統一，“生態立省”戰略才能取得最終成功。

二是立法重點及形式上，要克服立法條文中禁止性多、鼓勵性少的現象。如在民族自治區域招商引資及利用中央政策時，用好民族自治中的優先權。青海在未來經濟社會發展中，要正確處理好經濟社會發展與環境承載力的關系，因為“要把保護生態作為我們的重要責任，寧可犧牲發展速度，寧可犧牲GDP，但是絕不能犧牲生態、犧牲環境”。當前，在貫徹實施《青藏高原區域生態建設與環境保護規劃(2011——2030年)》、《青海三江源自然保護區生態保護和建設規劃》、《青海湖流域生態保護與綜合治理規劃》等規劃基礎上，不斷完善相關法律規范制度，開展文明生態城市、文明生態村鎮和文明生態社區建設，強化城鎮社會管理，發展各項社會事業。

三是要不斷轉變和改革執法方式。把政府及其工作人員執法方式從過去簡單、粗暴、人治逐步轉變為主體化、多元化、人性化。樹立可持續發展的生態文明執法觀，建立有效的生態保護公眾參與機制，把公眾的參與熱情和力量調動好、引導好、發揮好，是政府執法理念轉變的根本路子。

四是不斷促進制度體系的變化。要按照新時期實施“生態立省”戰略的總體要求，依法推進欠發達地區實現跨越發展、綠色發展、和諧發展和統籌發展，并要對落后的生態管護執法機動能力、行政管理體制、以及業務經費等困難造成的制約因素，在進行調研、論證的基礎上，建立健全統一而完善的生態保護與經濟社會相協調的政策法規和行政執法體系。

(三)全面落實生態環境保護和建設的法律制度。

一要認清完善法律制度體系是當前實施“生態立省”戰略的重要任務之一，并要把加強環境保護立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務，納入到立法工作的重要議事日程。要適時修改完善與環境保護相關的法律，及時出臺配套法規，并根據實際情況制定完善新的制度措施，為特殊功能區及欠發達地區建設文明、小康、和諧社會提供更加有力的法制保障。

二要加大生態環境保護和建設的行政執法及體制、機制創新力度。在政策層面上，要努力推進國家、省、州(市)、縣分級生態效益補償機制，以有效利用和保護豐富的自然資源放在更加突出的位置，在保護中發展，在發展中保護。要堅持以保護和建設生態環境為前提，以發展生態經濟為核心，以培育生態文化為靈魂，對資源綜合循環利用中謀求發展，在保護建設生態環境中促進人與自然的和諧，走一條經濟發展與生態保護雙贏的可持續發展之路。

三要著力轉變經濟發展方式，實行有效的生態環境建設和保護的具體措施。既要提倡綠色轉型，實施好優勢資源與強勢企業相結合的循環經濟產業項目。一個綠色社會，在某種程度上，不僅要解決生態可持續性問題，而且要能保證和平和大部分的社會公正，“如果不關注貧困、公正、種族歧視等問題，生態問題就不可能得到解決”。要正確處理好經濟社會發展與環境承載力、民生福祉與環境舒適度的關系。根據區域生態功能區規劃的特點，廣泛探索封山禁牧與有限利用的雙贏模式，特別是針對青藏高原的自然地理和原生植被情況，適時調整生態建設規劃，處理好礦產資源開發和植被保護之間的關系，激活青藏高原生態資源新能量，以生態資源優勢促進區域經濟發展方式的轉變。四是要著力解決生態環境保護和建設的體制和機制矛盾。如對林業部門，特別是基層林業及草原工作站，在人、財、物上給予相應傾斜，實施包括退牧還草、退耕還林及封山育林工程，草原鼠蟲防治、退化草地治理、沙漠化防治和水土保持，以及森林與草原防火、高原濕地保護與生態修復、高原生物多樣性保護與生態修復等工程措施，使林業、草原保護工作的各項方針政策和技術落實到群眾當中去。五要深入普法依法治理工作，不斷提高公民的遵法守法護法意識。因為環境問題的解決關涉到人類社會的平等和經濟、政治的再分配問題，而欠發達地區更加關乎平等與社會公正。要圍繞“生態立省”戰略的實施，開展以保護生態環境為主題的法律知識普及宣傳工作，進一步明確環境資源的生態價值，實現環境資源的經濟價值和環境價值的重新定位和平衡，從而使整個社會及廣大民眾深入理解生態社會法治帶來的平等與公正理念。

注釋：

[1]轉引自《新華文摘》2009年第14期。

[2]參見王志剛、黃棋：《內生式發展模式的演進過程》，《教學與研究》2009年第3期。

[3]參見青海省財政廳辦公室、青海大學財經學院課題組：《青海省分報告》，《經濟研究參考》2009年。

[4]全國第六次人口普查資料，青海562.67 7YA，_口中各少數民族人口占到46.98％。參見《青海省2010年第六次人口普查主要數據公報》，《青海日報》2011年5月6日。

[5][19]雷毅著：《深層生態學思想研究》，清華大學出版社，2001年7月版第13頁，第28-30頁，第165頁。

[6]【美】彼得·s·溫茨著，朱丹瓊譯：《環境正義論》，上海人民出版社，2007年6月版第401-402頁。

17慘見《青海日報》2007年1月17日，第11屆人大1次會議《政府工作報告》。

[8]嚴立冬等：《生態資本化：生態資源的價值實現》，《中南財經政法大學學報》2009年第2期。

[9][15]鄭少華著：《生態主義法哲學》，法律出版社，2002年10月版第149頁，第61頁。

[10]參見孫發平著：《中國三江源生態價值及補償機制研究》，中國環境科學出版社，2008年12月版。

[11]曹明德著：《生態法原理》，人民出版社，2002年8月版，第89頁，第164頁。

[12]青海省域內85％的野生動植物物種，37.76萬hm2的荒漠植物及祁連山地分布的古老生物物種雖得到一定程度的保護。然而，受管理模式和有關政策的限制，對自然資源進行保護性利用矛盾突出，也已不適應區域經濟社會發展和民族地區民生發展的要求。參見《廣州日報》2011年1月27日。

[13]【美】羅爾斯：《正義論》，轉引自胡水君：《羅爾斯的理論轉向》，參見朱景文編：《當代西方后現代法學》，法律出版社，2002年3月第1版。

[14]轉引自蔡守秋：《話實施可持續發展戰略》，栽《改革縱橫》1999年第4期。

[16]胡曉紅著：《西北民族地區環境資源法律制度創新研究》，民族出版社，2006年4月版第2頁。

[17]【美】邁克爾·貝爾著，昌敦虎譯：《環境社會學的邀請》，北京大學出版社，2010年10月版第88-90頁，第201頁。

[18]參見?劉永剛：《青海環境事關亞洲生態安全境事關亞洲生態安全》，《中國經濟周刊》，2010年第10期。

(作者系青海省司法廳法學副研究員、青海省社會科學院特邀研究員)