農(nóng)民金融權(quán)形成的法理基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)路徑選擇

摘要：從法理基礎(chǔ)的視角考察，農(nóng)民發(fā)展權(quán)、中國(guó)農(nóng)民的特殊性、“三農(nóng)”問(wèn)題的極端重要性和金融的普惠功能分別構(gòu)成農(nóng)民金融權(quán)形成的權(quán)利基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)和行業(yè)倫理基礎(chǔ)。由于資源、經(jīng)營(yíng)、制度等方面的原因，農(nóng)民金融權(quán)在當(dāng)下難以實(shí)現(xiàn)。為了解決這個(gè)問(wèn)題，構(gòu)建多元化的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系并創(chuàng)新金融服務(wù)，積極引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村民間金融活動(dòng)，完善以農(nóng)村信用社為主要形式的農(nóng)村合作金融法律法規(guī)，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的開(kāi)發(fā)性金融職能，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度等成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民金融權(quán)的可能路徑選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民金融權(quán)；法理基礎(chǔ)；實(shí)現(xiàn)；路徑選擇

中圖分類號(hào)：DF413 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，離不開(kāi)農(nóng)村金融的有效支持。農(nóng)村金融在形式上表現(xiàn)為制度供給，在實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為農(nóng)民金融權(quán)。農(nóng)民獲得必要的金融支持和金融服務(wù)既對(duì)他們改善生活質(zhì)量、提高住房條件、保障醫(yī)療和子女接受教育有著重大的影響，也對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化有著巨大的推動(dòng)作用。因此，如何保障農(nóng)民的應(yīng)然金融權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)然金融權(quán)利，保障農(nóng)民金融權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)值得研究的重大問(wèn)題。

一、農(nóng)民金融權(quán)形成的法理基礎(chǔ)

有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民金融權(quán)是一種理應(yīng)歸屬農(nóng)民的金融利益，一種無(wú)差別的綜合性權(quán)利，一種關(guān)乎農(nóng)民生存與發(fā)展的人權(quán)，其內(nèi)容包括農(nóng)民金融發(fā)展的平等權(quán)利、農(nóng)民自由進(jìn)行合作金融的權(quán)利與農(nóng)民有獲得國(guó)家金融資源供給的權(quán)利［1］。筆者基本上贊成這個(gè)觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，農(nóng)民金融權(quán)是現(xiàn)代金融和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，是一種在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中逐步形成的、新型的、主體特定的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，其形成的法理基礎(chǔ)如下：

（一）農(nóng)民發(fā)展權(quán)是農(nóng)民金融權(quán)形成的權(quán)利基礎(chǔ)

1970年，塞內(nèi)加爾法學(xué)家凱巴#8226;姆巴耶在斯特拉斯堡人權(quán)國(guó)際協(xié)會(huì)開(kāi)幕式上發(fā)表了一篇題為《作為一項(xiàng)人權(quán)的發(fā)展權(quán)》的演講，第一次明確提出“發(fā)展權(quán)”的概念，指出發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)，因?yàn)槿祟悰](méi)有發(fā)展就不能生存，所有的基本權(quán)利和自由必然與生存權(quán)、不斷提高生活水平權(quán)相聯(lián)系，也就是與發(fā)展權(quán)相聯(lián)系。此后，發(fā)展權(quán)概念及其所包含的思想得到了學(xué)者們的承認(rèn)和聯(lián)合國(guó)大會(huì)人權(quán)約法的保護(hù)，聯(lián)大教科文組織將發(fā)展權(quán)稱為與自由、平等等權(quán)利相對(duì)應(yīng)的“第三代人權(quán)”，從而發(fā)展權(quán)被莊嚴(yán)地載入了1986年聯(lián)大通過(guò)的《發(fā)展權(quán)利宣言》之中。該宣言系統(tǒng)地闡明了發(fā)展權(quán)的整體思想框架，指出，“發(fā)展權(quán)利是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個(gè)人和所有各國(guó)人民均有權(quán)參與、促進(jìn)、享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都獲得充分實(shí)現(xiàn)”。

農(nóng)民發(fā)展權(quán)是從發(fā)展權(quán)衍生出來(lái)的一個(gè)子概念，是發(fā)展權(quán)的具體化和進(jìn)一步細(xì)化。“農(nóng)民發(fā)展權(quán)的概念內(nèi)涵可界定為：農(nóng)民個(gè)體及其群體同等地自由參與，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化各方面全面發(fā)展并享有成果利益的一項(xiàng)基本權(quán)利；農(nóng)民發(fā)展權(quán)的外延包括：農(nóng)民的政治發(fā)展權(quán)、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)、農(nóng)民的文化發(fā)展權(quán)和農(nóng)民的社會(huì)發(fā)展權(quán)”［2］。從農(nóng)民發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵與外延來(lái)看，農(nóng)民發(fā)展權(quán)是農(nóng)民金融權(quán)形成的權(quán)利基礎(chǔ)，即農(nóng)民發(fā)展權(quán)的客觀存在和極端重要性決定和促使了農(nóng)民金融權(quán)的形成，為農(nóng)民金融權(quán)的形成構(gòu)筑了根本的支撐平臺(tái)。農(nóng)民要發(fā)展，特別是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面要發(fā)展，離不開(kāi)金融的實(shí)際支持和服務(wù)，在這個(gè)意義上，農(nóng)民取得金融支持和服務(wù)成為一種應(yīng)然意義上的權(quán)利；這種權(quán)利的缺失在很大程度上將會(huì)阻礙農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這已經(jīng)為發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐過(guò)程所證明。

（二）中國(guó)農(nóng)民的特殊性是農(nóng)民金融權(quán)形成的社會(huì)基礎(chǔ)

盡管中國(guó)當(dāng)前正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史時(shí)期，并且這種轉(zhuǎn)型已經(jīng)取得了巨大的成就，但是，中國(guó)農(nóng)民的特殊性仍然非常突出，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)主體將長(zhǎng)期存在。無(wú)論是作為身份農(nóng)民還是作為職業(yè)農(nóng)民①，在我國(guó)，農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)主體的存在將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程。即使在城鄉(xiāng)一體化的框架下，一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，也還有很大部分的農(nóng)民將轉(zhuǎn)化為職業(yè)農(nóng)民，而且，這種將農(nóng)民從身份農(nóng)民轉(zhuǎn)化為職業(yè)農(nóng)民的路徑切合中國(guó)的實(shí)際情況和社會(huì)發(fā)展的需要。正如法國(guó)著名社會(huì)學(xué)家孟德拉斯在其名著《農(nóng)民的終結(jié)》一書(shū)中所言，“無(wú)論社會(huì)怎樣發(fā)展，無(wú)論鄉(xiāng)村怎樣變化，作為基本生活必須的原料的生產(chǎn)供應(yīng)者———農(nóng)業(yè)的從業(yè)者———也不會(huì)消失”［3］。（2）農(nóng)民主體的貧弱性短期內(nèi)難以改變。在我國(guó)當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民主要是與市民相對(duì)應(yīng)的身份群體，農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但相對(duì)于市民來(lái)說(shuō)，農(nóng)民是弱勢(shì)群體，市民的經(jīng)濟(jì)收入整體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民②，市民享受的公共服務(wù)也遠(yuǎn)多于農(nóng)民，并且由于制度的慣性，這種狀況在短期內(nèi)難以改變。（3）農(nóng)民人數(shù)的絕對(duì)規(guī)模巨大。盡管我國(guó)近年來(lái)的城市化一直保持著較快的速度，但農(nóng)民人數(shù)的絕對(duì)規(guī)模仍將非常巨大。

（三）“三農(nóng)”問(wèn)題的極端重要性是農(nóng)民金融權(quán)形成的政治基礎(chǔ)

“三農(nóng)”問(wèn)題始終是我國(guó)全面建設(shè)和諧社會(huì)的根本問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前的各種社會(huì)矛盾有很大一部分與“三農(nóng)”問(wèn)題緊密相關(guān)，“三農(nóng)”問(wèn)題的解決事關(guān)我國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略全局。2004年以來(lái)，黨中央連續(xù)八年以“一號(hào)文件”的形式鎖定“三農(nóng)”領(lǐng)域，這充分表明了黨和政府對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的高度重視，也說(shuō)明了“三農(nóng)”問(wèn)題的極其重要性。“而‘三農(nóng)’問(wèn)題的核心就是農(nóng)民問(wèn)題，依法維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民的利益，多渠道全方位助農(nóng)增產(chǎn)增收，是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的重中之重，也是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)‘三農(nóng)’全面發(fā)展的根本要求”［4］。如上所述，要解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，核心是讓廣大農(nóng)民自身獲得足夠的發(fā)展和利益，而金融的鼎力支持是農(nóng)民獲得足夠的發(fā)展和利益的重要條件，因此，“三農(nóng)”問(wèn)題的極端重要性是農(nóng)民金融權(quán)形成的政治基礎(chǔ)。

（四）金融的普惠功能是農(nóng)民金融權(quán)形成的行業(yè)倫理基礎(chǔ)

在當(dāng)今知識(shí)、資本、制度高度結(jié)合在一起的時(shí)代，金融已經(jīng)毫無(wú)疑問(wèn)地成為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福利提高的重要依托和支持，因?yàn)樗c資本基本上可以劃上等號(hào)，或者說(shuō)資本與金融的關(guān)系是如此密切，以至于金融在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)福利提高中發(fā)揮著舉足輕重的作用。按照麥金農(nóng)的“金融抑制”和“金融深化”理論，在發(fā)展中的國(guó)家和地區(qū)，政府對(duì)金融活動(dòng)和金融體系的過(guò)多不當(dāng)干預(yù)抑制了金融體系的發(fā)展，而金融體系的發(fā)展滯后又阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而導(dǎo)致資本利用效率低下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，經(jīng)濟(jì)和金融之間陷入一種惡性循環(huán)狀況；為了消除金融抑制，必須采取放松金融管制為主要內(nèi)容的金融深化手段，發(fā)揮金融的普惠功能，建立普惠性金融體系③，實(shí)現(xiàn)金融服務(wù)的普遍可獲得性和平等性。我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，金融的普惠功能理應(yīng)為廣大農(nóng)民與市民所共享，也就是說(shuō)，金融作為一個(gè)行業(yè)，其普惠功能是農(nóng)民金融權(quán)形成的行業(yè)倫理基礎(chǔ)。

二、農(nóng)民金融權(quán)當(dāng)下難以實(shí)現(xiàn)的原因分析

（一）資源原因：農(nóng)村金融供給不足

金融是一種重要的資源，農(nóng)村金融供給不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）農(nóng)村固有的金融資金大量流向城市。由于農(nóng)村商業(yè)性金融的環(huán)境明顯劣于城市，也由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低、自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高等特征，大部分商業(yè)銀行從農(nóng)村市場(chǎng)撤出或者不愿面向農(nóng)村市場(chǎng)。商業(yè)銀行減少在農(nóng)村市場(chǎng)的業(yè)務(wù)比重后，農(nóng)村金融資源主要向郵政儲(chǔ)蓄和農(nóng)村信用社集中，而縣級(jí)郵政儲(chǔ)蓄的絕大部分資金不發(fā)放貸款，而是轉(zhuǎn)存中國(guó)人民銀行或直接上劃省級(jí)郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)，加劇了農(nóng)村資金的非農(nóng)化。（2）農(nóng)村金融服務(wù)比較缺乏。一方面，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)基于經(jīng)營(yíng)成本和利潤(rùn)的考慮，在農(nóng)村領(lǐng)域的戰(zhàn)線大為收縮；農(nóng)村信用社先天不足，整體實(shí)力不強(qiáng)，當(dāng)前在提供金融服務(wù)和金融支持方面還難以滿足農(nóng)民的需要；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，不能滿足農(nóng)民控制農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的需求。另一方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是政策性銀行，縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有分支機(jī)構(gòu)，提供金融服務(wù)的范圍與對(duì)象比較狹窄，其信貸資金主要用于糧、棉、油等農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)，不涉及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等其他涉農(nóng)業(yè)務(wù)，隨著糧、棉、油收購(gòu)的逐步市場(chǎng)化，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提供金融服務(wù)和金融支持的范圍和作用明顯弱化。

（二）經(jīng)營(yíng)原因：大部分農(nóng)民被排斥在商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象之外

大部分農(nóng)民被排斥在商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象之外主要有四種表現(xiàn)：（1）準(zhǔn)入排斥（access exclusion）。準(zhǔn)入排斥是指農(nóng)民因?yàn)楂@得了商業(yè)金融機(jī)構(gòu)較差的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)而被其排斥。農(nóng)民由于其經(jīng)濟(jì)上天然的弱勢(shì)，在商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)中往往得分較低，從而被排斥在商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)和金融支持之外。（2）條件排斥（condition exclusion）。條件排斥是指商業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融服務(wù)和金融產(chǎn)品設(shè)置了較高的準(zhǔn)入條件，農(nóng)民一般達(dá)不到這種較高的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)民一般無(wú)法享受到商業(yè)金融機(jī)構(gòu)所提供的金融服務(wù)和金融產(chǎn)品。（3）營(yíng)銷排斥（marketing exclusion）。營(yíng)銷排斥是指商業(yè)金融機(jī)構(gòu)將其服務(wù)定位于高收入人群和地區(qū)，從而使那些低收入人群和地區(qū)被商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)銷政策所排斥。商業(yè)金融具有明顯的“嫌貧愛(ài)富”傾向，金融機(jī)構(gòu)往往把高端客戶作為主要的服務(wù)對(duì)象，而農(nóng)民和農(nóng)村在整體上屬于低收入人群和地區(qū)，因此，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的這種服務(wù)定位顯然會(huì)將大部分農(nóng)民排斥在外。（4）自我排斥（self-exclusion）。自我排斥是指農(nóng)民出于各種其他原因，不愿意接受商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)。農(nóng)民的思想意識(shí)沒(méi)有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，或者對(duì)自己未來(lái)的償還能力沒(méi)有確切的預(yù)期，或者對(duì)金融業(yè)缺乏足夠的了解，都可能導(dǎo)致農(nóng)民自我排斥的發(fā)生。

（三）制度原因：保障農(nóng)民金融權(quán)的法律制度闕如

在我國(guó)目前的金融法律體系中，除了《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》之外，有關(guān)農(nóng)村金融的法律制度幾乎是一片空白。農(nóng)村金融法律制度闕如導(dǎo)致如下后果：（1）農(nóng)民的金融權(quán)利缺乏剛性的保障。盡管理論界多有學(xué)者不斷討論農(nóng)村金融和農(nóng)民金融權(quán)的重要性，但這些討論并沒(méi)有對(duì)農(nóng)村金融狀態(tài)和農(nóng)民金融權(quán)的改善產(chǎn)生大的作用，究其原因，農(nóng)民金融權(quán)的制度保障乏力是關(guān)鍵所在。例如，我國(guó)沒(méi)有為農(nóng)村信用社專門(mén)立法，適用的法律仍然是《商業(yè)銀行法》，這明顯有悖于農(nóng)村合作金融的性質(zhì)和宗旨，也極不利于保障農(nóng)民金融權(quán)的實(shí)現(xiàn)。（2）阻礙了市場(chǎng)在農(nóng)村金融中的資源配置作用。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須在制度平臺(tái)之上和制度框架之內(nèi)運(yùn)行，作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分的農(nóng)村金融亦是如此。保障農(nóng)民的金融權(quán)利，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)配置金融資源的作用，但這種配置必須以完善和健全的農(nóng)村金融法律制度為前提條件，離開(kāi)了這個(gè)前提條件，市場(chǎng)機(jī)制不可能發(fā)揮正確的作用，而極有可能導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)的無(wú)序和混亂，農(nóng)民金融權(quán)的保障也就無(wú)從談起。例如，我國(guó)缺乏對(duì)農(nóng)村微型民間金融機(jī)構(gòu)的法律規(guī)定，《民間信貸法》遲遲未出臺(tái)，給農(nóng)村各種非法金融活動(dòng)（如地下錢(qián)莊、高利貸等）留下了巨大的生存空間，導(dǎo)致了農(nóng)村金融秩序在某種程度上的無(wú)序與混亂，這對(duì)于保障農(nóng)民的金融權(quán)利無(wú)疑極為不利。（3）弱化了政府保障農(nóng)民金融權(quán)的責(zé)任。由于農(nóng)民天然的弱勢(shì)地位和金融資本的逐利性，單純依靠市場(chǎng)配置金融資源還不足以保障農(nóng)民的金融權(quán)利，此時(shí)，需要政府發(fā)揮其公共經(jīng)濟(jì)職能作用，切實(shí)擔(dān)負(fù)起保障農(nóng)民金融權(quán)的首要責(zé)任。而在一個(gè)缺乏保障農(nóng)民金融權(quán)法律制度的情形下，政府的這種保障責(zé)任不具有法定性和長(zhǎng)效性，在市場(chǎng)多方主體的博弈下，強(qiáng)勢(shì)市場(chǎng)主體得到更多的金融資源和享受更多的金融權(quán)利，其結(jié)果必然是不斷弱化政府保障農(nóng)民金融權(quán)的責(zé)任，使農(nóng)民金融權(quán)的實(shí)現(xiàn)失去了最強(qiáng)有力的保障。例如，我國(guó)政府目前尚未出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，致使具有準(zhǔn)公共金融產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度遲遲無(wú)法正式建立，成為農(nóng)民金融權(quán)保障的一大軟肋。

三、農(nóng)民金融權(quán)實(shí)現(xiàn)的可能路徑選擇

（一）構(gòu)建多元化的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系，創(chuàng)新金融服務(wù)

構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)民需要的多元化金融機(jī)構(gòu)體系是保障農(nóng)民金融權(quán)的基礎(chǔ)和前提。“在處理農(nóng)村金融服務(wù)業(yè)發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)收入問(wèn)題時(shí)應(yīng)因地制宜，注重培養(yǎng)多元化地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)市場(chǎng)，以多元化的金融服務(wù)體系滿足城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)主體不同的金融需求”［5］。根據(jù)農(nóng)民金融服務(wù)需求多樣化的特點(diǎn)，拓寬政策性金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)功能，強(qiáng)化商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮合作性金融機(jī)構(gòu)的主力軍作用，培育各類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，按照“低門(mén)檻、嚴(yán)監(jiān)管”原則，引導(dǎo)各類資本到農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，是構(gòu)建多元化農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系的基本思路。

金融服務(wù)創(chuàng)新是指金融機(jī)構(gòu)以基本金融服務(wù)為基礎(chǔ)，根據(jù)市場(chǎng)需要和金融運(yùn)行規(guī)則不斷開(kāi)發(fā)出新的金融品種、新的金融工具，使金融服務(wù)不斷注入新元素的過(guò)程。對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民金融權(quán)而言，金融服務(wù)創(chuàng)新主要有：（1）推廣農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用聯(lián)保、擔(dān)保基金和風(fēng)險(xiǎn)保證金等聯(lián)合增信方式，發(fā)放不需要抵押擔(dān)保的小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，擴(kuò)大農(nóng)戶貸款覆蓋面，提高貸款滿足率。（2）鼓勵(lì)和支持涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)守信用、按時(shí)歸還貸款的借款人實(shí)施貸款利率優(yōu)惠、擴(kuò)大貸款額度等激勵(lì)措施，促進(jìn)農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)提高信用意識(shí)。（3）創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，擴(kuò)大有效擔(dān)保品范圍。在《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》的規(guī)定下，探索發(fā)展大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、水域?yàn)┩渴褂脵?quán)等抵押貸款方式，規(guī)范發(fā)展應(yīng)收賬款、股權(quán)、倉(cāng)單、存單等權(quán)利質(zhì)押貸款。

（二）積極引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村民間金融活動(dòng)

農(nóng)村民間金融在表現(xiàn)形式上主要包括農(nóng)村合作基金會(huì)、農(nóng)村資金互助社、貸款公司、合會(huì)、地下錢(qián)莊、私人借款等種類，合法與違法糾纏在一起，情況比較復(fù)雜。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，較強(qiáng)的信息優(yōu)勢(shì)和較低的交易成本是農(nóng)村民間金融活動(dòng)產(chǎn)生的主要原因，“由于農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)熟人社會(huì)或半熟人社會(huì)，社會(huì)的流動(dòng)性較差，長(zhǎng)期沉淀下來(lái)的近乎免費(fèi)的信息，使民間金融較正規(guī)金融具有較低的交易成本”［6］。農(nóng)村民間金融在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資金本土化、彌補(bǔ)農(nóng)村金融供給不足、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著不可低估作用。但是，“農(nóng)村民間金融組織總體缺乏規(guī)范，存在較大風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的是‘隔離’政策，使得大量資金從暗中注入農(nóng)村金融市場(chǎng)，更加大了金融監(jiān)管的難度，對(duì)農(nóng)村金融安全是一個(gè)潛在的威脅”［7］。其建立在血緣、親緣、地緣、業(yè)緣及傳統(tǒng)道德約束基礎(chǔ)上的融資關(guān)系在面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)往往比較脆弱。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村民間金融活動(dòng)主要存在如下問(wèn)題：（1）高利貸現(xiàn)象比較嚴(yán)重。農(nóng)村民間借貸游離于政府金融部門(mén)的監(jiān)管之外，加之農(nóng)村比較具備產(chǎn)生高利貸的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，致使高利貸現(xiàn)象嚴(yán)重。高利貸“作為一種不受法律保護(hù)的民間信貸利率，它是種種現(xiàn)實(shí)約束條件下借貸雙方達(dá)成的自由契約。一旦發(fā)生糾紛，則不能得到法律的有效支持，這也是民間金融發(fā)展的困境所在”［8］。（2）潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)比較大。農(nóng)村民間金融活動(dòng)處于無(wú)形的市場(chǎng)之手的指揮下，金融部門(mén)往往對(duì)其缺乏有效的監(jiān)管，造成資金的盲目性和炒作性流動(dòng)，極易積累金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)某一農(nóng)村地區(qū)的民間金融大崩盤(pán)。為了解決農(nóng)村民間金融存在的問(wèn)題，筆者提出如下對(duì)策：（1）積極引導(dǎo)農(nóng)村民間金融健康成長(zhǎng)。盡管農(nóng)村民間金融存在著這樣或那樣的不足，但其中往往蘊(yùn)藏著農(nóng)民的首創(chuàng)精神和合理訴求，因此，要從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，積極引導(dǎo)農(nóng)村民間金融從“地下”轉(zhuǎn)到“地上”，從“灰色”轉(zhuǎn)向“陽(yáng)光”，從“低級(jí)形式”轉(zhuǎn)向“高級(jí)形式”，使之健康成長(zhǎng)，為“三農(nóng)”建設(shè)事業(yè)服務(wù)。（2）從法律制度的層面規(guī)范農(nóng)村民間金融活動(dòng)。目前，我國(guó)缺乏一部專門(mén)規(guī)范農(nóng)村民間金融活動(dòng)的法律或行政法規(guī)，無(wú)法從法律制度的層面規(guī)范農(nóng)村民間金融活動(dòng)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法調(diào)研，盡快制定出有關(guān)農(nóng)村民間金融的專門(mén)性法律或法規(guī)，使農(nóng)村民間金融活動(dòng)有法可依，為農(nóng)村民間金融的運(yùn)行提供良好的制度環(huán)境。（3）創(chuàng)新農(nóng)村民間金融監(jiān)管。農(nóng)村民間金融作為一種具有鮮明鄉(xiāng)土氣息的金融供給，對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)管既是農(nóng)村民間金融自身健康發(fā)展的需要，也是維護(hù)正常金融秩序的需要。監(jiān)管的目的主要有兩個(gè)：一是抑制乃至逐漸消除違法的農(nóng)村民間金融活動(dòng)，如高利貸；二是保護(hù)和培育合法的農(nóng)村民間金融市場(chǎng)，充分發(fā)揮農(nóng)村民間金融活動(dòng)的效率和功能性作用。

（三）完善以農(nóng)村信用社為主要形式的農(nóng)村合作金融法律法規(guī)

以農(nóng)村信用社為主要形式的農(nóng)村合作金融在支持農(nóng)村發(fā)展和保障農(nóng)民金融權(quán)實(shí)現(xiàn)中擔(dān)負(fù)著重要的角色，農(nóng)村信用社是最適合為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，在保障農(nóng)民金融權(quán)實(shí)現(xiàn)方面具有不可替代的作用。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，多元化的金融服務(wù)也逐漸成為了廣大農(nóng)民的新需要，這就要求以支農(nóng)、惠農(nóng)為宗旨的農(nóng)村合作金融組織與時(shí)俱進(jìn)，由過(guò)去業(yè)務(wù)單一的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)民提供多元化的金融產(chǎn)品，如證券、保險(xiǎn)、融資租賃和支付結(jié)算等等。遺憾的是，我國(guó)至今還沒(méi)有一部關(guān)于農(nóng)村合作金融方面的法律，在很大程度上嚴(yán)重影響了農(nóng)村信用社的支農(nóng)、惠農(nóng)功能的充分發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)盡快制定有關(guān)農(nóng)村信用社的法律法規(guī)，確立農(nóng)村信用社支農(nóng)、惠農(nóng)的職責(zé)和功能，建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新監(jiān)管體系，開(kāi)發(fā)多種金融產(chǎn)品，降低交易成本，使農(nóng)村信用社在科學(xué)、堅(jiān)實(shí)的法律制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)之上，真正成為保障農(nóng)民金融權(quán)實(shí)現(xiàn)、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的農(nóng)村合作金融組織。

（四）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的開(kāi)發(fā)性金融職能

“開(kāi)發(fā)性金融是介于商業(yè)性金融與政策性金融之間的一種金融形態(tài)，它是指具有政府賦權(quán)法定國(guó)家信用的金融機(jī)構(gòu)，以市場(chǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹еㄟ^(guò)融資推動(dòng)制度建設(shè)和市場(chǎng)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)政府特定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的資金融通方式”［9］。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的開(kāi)發(fā)性金融職能主要包括但不限于以下內(nèi)容：（1）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中長(zhǎng)期信貸業(yè)務(wù)，如農(nóng)用地治理、農(nóng)民集中建房、農(nóng)田水利、水電路網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（2）農(nóng)業(yè)資源開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和扶貧開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目的融資；（3）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的信貸支持。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已經(jīng)開(kāi)始由過(guò)去單一支持糧棉油收購(gòu)，轉(zhuǎn)型為以糧棉油收購(gòu)信貸業(yè)務(wù)為主體，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長(zhǎng)期信貸業(yè)務(wù)為兩翼，以中間業(yè)務(wù)為補(bǔ)充的多方位、寬領(lǐng)域的支農(nóng)格局。這種轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的金融職能由單純的政策金融職能轉(zhuǎn)變?yōu)檎呓鹑诼毮芎烷_(kāi)發(fā)性金融職能兼?zhèn)洹９P者認(rèn)為，為了更加發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民金融權(quán)方面的關(guān)鍵作用，需要進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的開(kāi)發(fā)性金融職能，這既是金融支持“三農(nóng)”建設(shè)的時(shí)代需要，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行金融職能自我拓展和完善的邏輯結(jié)果。

（五）建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律制度

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，遭受自然災(zāi)害和意外事故造成經(jīng)濟(jì)損失而向其專門(mén)提供補(bǔ)償?shù)囊环N保險(xiǎn)，是保障農(nóng)民金融權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要制度設(shè)計(jì)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為世貿(mào)組織允許和提倡的“綠箱措施”（Green box measure），是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化條件下政府進(jìn)行農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)的有力工具。世貿(mào)組織規(guī)則要求成員逐步開(kāi)放農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)并減少對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，但與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的自然災(zāi)害保險(xiǎn)則不予限制。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》附件2第7款“收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)計(jì)劃中政府的資金參與”和第8款 “自然災(zāi)害救濟(jì)支付（直接提供或以對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的政府資金參與的方式提供）”的規(guī)定屬于免除削減承諾的補(bǔ)貼范圍。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)成為世貿(mào)組織成員支持農(nóng)業(yè)的基本手段和方式之一。因此，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，建立政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，是我國(guó)合理運(yùn)用世貿(mào)組織規(guī)則，完善農(nóng)業(yè)保護(hù)體系，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的必要措施。

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，但至今仍沒(méi)有制定專門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律，“無(wú)法指導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作和發(fā)展，并直接影響到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的建立和健全”［10］。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)依照《保險(xiǎn)法》中對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，忽視了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與一般商業(yè)保險(xiǎn)的顯著差異。因此，在制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)性質(zhì)，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府政策和資金支持下的農(nóng)業(yè)保障法律制度建設(shè)，其價(jià)值取向是如何通過(guò)一種較有效率的手段促進(jìn)和保護(hù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中發(fā)揮著主導(dǎo)和政策支持作用，如免稅、保費(fèi)補(bǔ)貼和經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的補(bǔ)貼等。

注釋：

① 美國(guó)學(xué)者沃爾夫把農(nóng)民的存在劃分為身份農(nóng)民和職業(yè)農(nóng)民兩個(gè)階段，身份農(nóng)民的主要追求在于維持生計(jì)，并在一個(gè)社會(huì)關(guān)系的狹隘等級(jí)系列中維持其社會(huì)身份。相反地，職業(yè)農(nóng)民則充分地進(jìn)入市場(chǎng)，并傾向于在更小的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)行可獲更大利潤(rùn)的生產(chǎn)。

② 截至2008年，城鄉(xiāng)居民收入比由上年的3.33：1擴(kuò)大為3.36：1，考慮到各種參考因素，實(shí)際城鄉(xiāng)居民收入差距要到5-6：1。

③ 普惠性金融體系( inclusive financial system)，是聯(lián)合國(guó)率先在宣傳2005小額信貸年時(shí)開(kāi)始運(yùn)用的詞匯，其基本目標(biāo)是能有效、全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供金融服務(wù)，其實(shí)質(zhì)就是將包括以窮人為對(duì)象的金融服務(wù)有機(jī)地融入金融體系，使過(guò)去被排斥于金融服務(wù)之外的大規(guī)模客戶群體獲益，最終這種包容性的金融體系能夠?qū)Πl(fā)展中國(guó)家中的絕大多數(shù)人，包括過(guò)去難以到達(dá)的更貧困和更偏遠(yuǎn)地區(qū)的客戶開(kāi)放金融市場(chǎng)。

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（責(zé)任編輯：陳樹(shù)明）