政府促進低技術制造業發展研究

摘要： 改革開放以來，我國低技術產業得到了迅速發展，成為世界的主要生產國。我國低技術制造業是經濟增長和保障就業的重要產業依托，但近幾年呈下降趨勢，其發展面臨生產要素、市場需求和外部環境等方面的挑戰。本文對此進行分析，探討了我國低技術制造業發展的目標與策略，提出政府的政策框架和對策。

關鍵詞：低技術；制造業；對策

中圖分類號：F273.1 文獻標識碼：B

我國低技術制造業是經濟增長和保障就業的重要產業依托。改革開放以來，我國低技術制造業迅速發展，我國已成為世界低技術制造業的主要生產國。但是，近年來我國低技術制造業的地位在下降，其企業數量、從業人員、工業總產值和工業增加值、利潤、出口總額等主要總量指標占制造業的相應份額呈現下降趨勢，而制造業在全國各產業中所占相應份額總體趨于上升。另外，我國低技術制造業發展所需的生產要素成本大幅上升，并帶來了嚴峻的能源、資源、環境、國際貿易摩擦等問題。印度、拉美等其他發展中國家或地區低技術制造業的興起，使我國低技術制造業發展的空間受到了限制，低價格的競爭優勢逐步消失。

我國需要發展低技術制造業，政府應該采取什么樣的政策、措施來支持、促進低技術制造業的振興和升級發展呢？由于低技術制造業的發展要求有相應的生產要素供給，需要在市場上實現價值，并根據環境的變化選擇適宜的發展策略。因此，本文首先討論我國低技術制造業在要素、需求和環境方面面臨的挑戰，再結合產業發展目標確定發展策略，最后提出政府的政策框架和對策。

一、我國低技術制造業面臨的主要挑戰

（一）生產要素的變化

產業不同發展階段所依賴的主要要素及其組合的比較優勢不同。改革開放初期，我國大量廉價的勞動力供給、優惠而低價的土地供應是低技術制造業吸引投資和獲得競爭優勢的重要原因，大多數低技術制造業企業通過數量擴張獲得發展。經過30年的發展，土地、原材料和能源等的成本迅速上升，一些重要原材料和能源大量進口；勞動力價格迅速提高。不過，資本已不是我國的稀缺生產要素，材料質量不斷改善；員工技能和知識水平通過干中學和教育培訓不斷提高；信息等新技術對低技術制造業的設計、加工、制造流程和商務關系的影響越來越大。

（二）市場需求的變化

改革開放初期，我國低技術制造業主要以國內或者傳統上密切聯系的國家與周邊市場為主，制造能力有限，國內處于賣方市場，密切聯系的國家和周邊市場的交易慣例相對穩定。隨著我國低技術制造業的規模不斷擴大，國內市場逐步轉變為買方市場，競爭激烈；國際市場，尤其是在美國、日本和歐盟三大消費市場，我國低技術制造業主要產品已占很高份額，如我國服裝、紡織品2003年在日本市場的占有率分別高達80％、48.3%，產品在這些國家的出口市場不可能無限地拓展。而且，我國低技術制造業的發展與其他國家的法律體系、經濟和就業目標等產生了沖突，貿易壁壘、反傾銷稅、反傾銷案件和實施反傾銷的國家不斷增加，許多發展中國家也加入到反傾銷調查的行列，涉及的低技術制造業產品范圍逐步擴大。不過，伴隨著居民可支配收入的增加和消費能力逐步提高，我國低技術制造業的國內市場發生了變化，對品質優良、差異化產品等的需要普遍增加。

（三）發展環境的變化

1.制造環節的利潤降低。我國低技術制造業主要集中于制造、加工和裝配等技術較為成熟的環節。一方面，新《勞動合同法》的實施以及我國人口老齡化的加速使我國發展的“人口紅利”下降，不具有勞動技能的初級勞動者的供應數量減少，許多區域出現了民工荒；土地、能源等生產要素的市場化改革以其存量的減少，導致要素價格大幅上升、持續供應能力降低。另一方面，更多發展中國家從事低技術制造業的生產，導致產品價格和利潤不斷降低。

2.國家調控政策的變化。改革開放以來，我國通過稅收減免和優惠等刺激措施積極承接國際低技術制造業的產業轉移，使我國低技術制造業的規模迅速擴張。目前，低技術制造業的產業增加值占GDP的比重趨于下降，但其中的重化工業部分逐漸增長，產業結構正在調整和升級。根據日本等國家的發展經驗，我國進入工業化中期的新階段后，低技術制造業將更多地發揮基礎性、鏈接和協調作用，產業增加值會逐步降低，但勞動生產率和科技含量較高的行業的增加值會逐漸提高，政府的調控政策也由鼓勵發展轉向適當引導，部分行業的發展原則上受到了行政審批和技術、環保標準的限制。

3.國際化進程的加速使我國低技術制造業的發展越來越受到國際政治經濟因素的影響。我國低技術制造業的生產與經營活動主要集中于貿易和制造加工環節，人力技能、資本、知識等要素的國際化程度和市場化程度很低，但在原材料來源、技術與服務創新、業務外包、產品營銷等方面開始參與全球網絡，受國際市場的影響不斷增大，貿易摩擦、“人民幣升值”的國際爭議不斷，給國際貿易依存度較大的低技術制造行業帶來很大沖擊。

4.信息化和生產服務業的作用日益突出。信息技術改變了全球經濟活動的方式，商品、服務以及資本、勞動力、技術等的全球流動與配置加速，知識和技術壁壘迅速減小，低技術制造業生產經營的各環節加速分離，地區內的產業分工和融合不斷深化，全球范圍內的整合創新和分布式創新增多。生產服務業對于促進產業的功能分工和經濟技術關聯，提高產業的競爭力的作用非常關鍵。我國信息化水平及相關的服務業發展滯后，很少引入和支持服務性企業，也很少鼓勵企業由制造環節向生產性服務環節延伸；企業與中介服務機構、科研院所的聯系較為松散，產業具有濃厚的企業數量擴張和平面擴張偏好。

（四）經濟轉型相關的問題

生產要素市場的建設滯后，土地、人力的自由流動受到制度的阻礙或約束，金融市場的信貸活動和經營范圍受到政府行政手段的較大制約，功能較為單一；政府沒有在醫療衛生、社會救助、社會保障和就業保險等方面建立起全國統一的支持體系，降低了產業發展和創新的能力；長期的追趕策略使政府控制著大量生產資源，過分強調經濟高速增長，過度依靠出口和投資、引進和應用較為成熟技術發展經濟，過分控制匯率波動，造成低技術制造業技術進步、產品升級緩慢；教育體制和科技體制改革的滯后，以及國家創新系統與企業研發體制、配套能力的欠缺，導致低技術制造業發展和升級的要素供給嚴重不足；重視大中型企業，忽視產業標準的協調與控制，從制度上排除了產業市場化發展所需的大量中小企業；等。

二、我國低技術制造業發展的策略

要素供給的變化帶來產業功能及其地位的改變；市場需求決定產業發展的空間（Vietor， 2006）；國際要素的影響以及經濟轉型的相關問題，必須通過市場經濟體制的完善來應對，使企業有條件和意愿生產，并通過適宜的基礎設施、相關機構與制度的支持、良好的國際關系和多邊貿易協議等的保障，使產出順利到達目標市場。我國正由制造大國向制造強國轉變，低技術制造業發展的主要目標不再是促進經濟發展、擴大出口創匯，而是提高產業國際競爭力和人民生活質量、優化產業資源配置。產業發展目標的變化決定了產業發展策略的調整：由追趕型轉向競爭性和協調型。借鑒Cooper（2005）產品創新鉆石模型，我國低技術制造業的發展目標及其策略的實現框架可以表示為圖1。

（一）我國低技術制造業的發展理念

1．確立為世界顧客創造美好生活的制造文化。低質量、低利潤、高能耗和高污染的制造文化正在被市場和法律所遺棄，我國低技術制造業必須創建全新的形象，確立為世界顧客創造美好生活的價值觀，引領產業的制造質量、行業和環境保護標準，逐步創建基于顧客需求和和質量承諾的低技術制造業文化和語言，建立專業化、低成本的優勢。

2．確立和諧制造的發展理念。要調整在全球價值鏈中的定位及產業延伸發展的方向，引導企業由資源驅動、低價主導轉向顧客和產品功能驅動、價值主導，建立人口、社會、環境與經濟協調的先進制造理念，引進先進技術，提高研發強度和知識員工比率，重點發展具有比較優勢和潛在競爭優勢的產業價值環節；建立和完善與供應商、研究機構的戰略伙伴關系，將技術創新與產業的組織和制度創新相結合，延伸制造網絡，提高產出附加值。同時，遵循可持續發展原則，將資源利用和環境保護擴展到產業的價值鏈，不斷提高綠色制造水平。

3．鼓勵創新和創業相結合。在市場開放和消費結構升級的環境下，我國必須增強企業、個人和社會的創新意識，營造良好的創業氛圍，構建和發展產業鏈、群，促進產業融合；通過創新引導工程、大型項目，培育產業創新能力和先進制造能力；通過完善創新政策和創業投資機制，促進中小企業的革新和產業結構調整。

4．重視國際化，實行開放式創新。新興工業化國家的發展經驗說明，要取得較快的發展速度和較強的競爭優勢，必須要有較高的對外依存度。低技術制造業的市場和產品較為成熟，更應通過與國際市場及跨國公司的聯系，了解國際市場和規則，獲得知識、信息、技術與人才的轉移，加速生產要素的流動和聚集，加強創新能力和比較優勢；通過建立和拓展市場網絡、加強資本運營改變行業的資本結構和治理結構，提高市場控制能力。特別是，要加快企業的國際化進程、改變企業價值創造活動的空間分布和產權結構，形成新的創新合作網絡和產品內分工，推進產業從一般性生產交易向具有較高價值的產業環節轉變。

（二）我國低技術制造業技術發展與創新戰略

低技術制造業的產業核心技術成熟，但不同國家對核心技術的應用狀況影響了行業的產品及市場結構。另外，低技術制造業并不局限于使用低技術或者制造產業的技術，而是可以通過吸收高新技術改進產品與服務的供給。為此，我國低技術制造業要充分利用全球的創新資源和先進技術，形成后發優勢；同時，要集成和應用高新技術，優化制造流程和質量，延長產業的生命周期。特別是，要從自身的要素稟賦出發，通過先進制造技術和高新技術的選擇和集成，形成產業的市場控制能力、技術創新能力。最后，要提高產業的原始創新能力，逐步實現關鍵領域和關鍵技術的突破，促進產業的可持續發展和產業競爭力的不斷提升。

（三） 我國低技術制造業資源投入與組合管理

1．提高產業生產要素的競爭力，加快產業價值鏈的調整和升級。我國低技術制造業的產業調整和創新策略需要提高知識型員工比例，加強員工的在職技能培訓，增加研發投入并建立先進的研發體制，使用新材料、新技術，推動企業由簡單加工制造環節向研發、設計、品牌、物流、金融等附加值較高的環節延伸，提高生產經營活動的利潤率。

2．加快產業存量資源和結構的優化。我國低技術制造業以中小企業為主，在技術含量和附加值較低的勞動密集型或勞動－－資源密集型行業，如果沒有較大的產業規模很難形成低價格優勢；在部分資本密集型行業，創新實力有限，只有吸引相關供應商、中間商、服務代理商，才能提供“系統解決方案”的服務。因此，我國低技術制造業要重視發展產業鏈和產業集群，依靠產業網絡和社會資本的集聚，將低技術制造業的相對優勢轉化為競爭優勢；通過產業管理、制度和組織創新等措施，優化存量資源和產業結構，促進產業要素的集聚和集中，提升產業參與國際網絡分工的能力及競爭力，重構主要競爭優勢。

（四）我國低技術制造業發展環境與支持條件

低技術制造業的發展需要建立和完善要素市場、商品市場以及中介與服務機構等市場體系，發展交通通訊技術、教育和科技，以促進低技術制造業的產業調整和升級。尤其需要：

1．協調產業發展政策與政府職能的關系。要根據我國低技術制造業的行業發展趨勢和政策需求，制定針對性的產業政策扶持，引導和協調產業的發展，控制、調節外資進入的行業及其環節；通過調整出口退稅政策，推動低技術制造業企業向行業附加值較高的環節轉移，或者促進勞動力密集型或資源密集型的行業向資本、技術密集型的產業和環節轉移；發揮政府及其授權機構在國際貿易談判中的獨特優勢，參與產業標準的制定；完善產業鏈、群的支持政策，由強調支持關鍵企業轉向鼓勵為產業活動配套，提高產業鏈、群的整合程度和規模。

2．基于產業價值創造，進一步培育各類市場經營主體。發揮關鍵企業在產業鏈中的核心作用，引進國際戰略投資者、具有國際經營理論和經歷的企業家群體，大力培育產業價值創造的市場主體，鼓勵產業鏈上中小企業的聚集和發展。

3．建立、完善法制制度，加大對自主創新的保護。通過制度改革，促進勞動力、資本、土地要素的產權交易，鼓勵、支持低技術制造業企業在產品設計、生產制造等環節采用、參與制訂國際標準和行業標準，開發具有自主知識產權的核心技術和產品，購買和應用發明專利、商標和版權，努力培育一批具有國際競爭力的品牌企業；完善中小企業發展的法律和經濟法規，為產業結構的調整創造良好的運行環境。

4．重視基礎設施建設。經濟全球化和信息等技術的快速發展與進步，對低技術制造業的生產交易和反應能力提出了更高的要求，要推進基礎設施體系的現代化建設和升級，提高設施的服務效率，使產業的發展更好地適應經濟全球化和基于時間競爭的趨勢。

三、政府的主要

借鑒印度、日本等國制造業發展的政策框架，結合我國低技術制造業發展面臨的挑戰以及發展策略，我們認為我國政府在低技術制造業進一步發展中的主要對策可以表示為圖2。

（一）完善經濟社會發展的基礎設施與公共政策，為低技術制造業的發展提供支持和保障

1．醫療保健和社會保障政策。在全社會存量就業人口中，低技術制造業從業人員最多；隨著我國城市化水平的不斷提高，一些農民轉向技能要求水平低的低技術制造業從事就業，繼續擴大低技術制造業的就業增量。低技術制造業工作條件比較艱苦，薪資較低，失業、患病等事件發生的頻率較多。為此，必須通過醫療保健、社會保障、社會保險制度和公共衛生服務體系的完善，加強對欠發達地區、農民工和失地農民的資助和保障，推動低技術制造業專業知識的積累和人力資源的合理配置與轉移；通過法制、行政、財政等方式提高農民工的資產性收入和可支配收入，為低技術制造業就業人員的穩定和技能的提高創造條件。

2．基礎設施政策。樹立基礎設施先行的積極發展理念，確定低技術制造業發展的基礎設施瓶頸，加強中央政府在相對落后領域和地區基礎設施建設中的協調、指導作用，發揮地方政府在基礎設施建設中的積極性和創造性，完善非公有制資本、外資進入基礎實施領域的法律、法規，創新投融資方式，構建中央和地方政府、社會、外商等多元投資主體，加快產業市場、港口、運輸、物流、通信等基礎設施的現代化建設和升級，提高基礎設施效能和質量。要以“物聯網”建設為契機，促進多種設施和服務機構的有機配置，實現基礎設施的網絡經濟效益。當前，要特別注意加快行業統一標準和數據庫的整合，促進低技術制造業企業內部效率的提高及其與外部傳輸、倉儲、補給和運輸的無縫對接，推進低技術制造業的業務外包、專業化經營、供應商及客戶關系管理、品牌經營。

3．教育與科技政策。據UNESCO提供的數據，1998-2002年世界163個國家的公共教育經費占GDP的比例平均為4.5%，我國2004年到2008年的財政性教育經費占GDP的比重從2.79%提高到3.48%，仍然偏低，科技投入也存在類似的情況。低技術制造業的發展依賴于產業生產要素的質量、競爭力以及市場的不斷拓展，其基礎在于教育和科技水平。為此，要促進教育進步和科技創新的法制化和規范化，強化政府承擔的出資義務，提高教育質量和勞動者的科學素養；鼓勵低技術制造業吸引年青的技術人員從事關鍵崗位的工作；鼓勵企業進行信息化改造和勞動力的職業技能培訓；完善產學研等機構間的合作機制。

4．人力資源政策。一是通過勞動力增量和存量的調整、收入總額與結構的市場化配置，促進低技術制造業就業水平的提高和就業結構的優化；通過就業、勞動關系、勞動報酬、勞動安全、職業培訓、社會保險和福利等相關法規的制定、執行，改革戶籍制度，建立城鄉統籌的公共服務體系，培育健康的勞動力市場，保護勞動者權益。二是加強人力技能政策。要從戰略資源的高度重視人力資源開發和利用，逐步提高最低工資水平，提供優惠或免費的職業教育和專業培訓，保證良好的工作環境和較高待遇，確保合格員工進入低技術制造業，通過為就業者提供時間、設施和補貼等措施，持續發展在職員工的技能和專業知識，挖掘員工潛能和創造性，提高他們適應外部環境變化的能力和跨職能甚至跨產業轉移的靈活性。

（二）規范政府行政行為，協調發展目標

1．規范政府治理行為。我國低技術制造業的產業績效與國際競爭力對原材料和廉價勞動力等要素的依賴越來越弱，對人員技能及人力資本等的依賴性逐步提高，后者與政府的行政效率直接關聯。政府要成為低技術制造業發展的引導者、推動者和保護者，根據科學發展觀的要求，放棄唯GDP增長率標準，減少政府直接控制生產資源等行為，放寬對市場準入的限制，進一步提高經濟的市場化程度；要堅定不移地推進行政體制改革，簡化和優化工作程序；通過提高行政人員的素質和業務技能，改善投資環境，制定適宜的產業發展規劃、產業稅收優惠政策等，指導和協調低技術制造業的發展；通過建立社會保障來提高低技術制造業中小企業的競爭能力和市場適應能力，保持產業發展的活力。

2．創造良好的國際環境，實行雙向開放。我國低技術制造業的發展進入生產經營和資源配置的全球化新階段，政府必須持續改善與國際社會的關系，建立互利共贏、雙向開放型的經濟體制。主要措施包括：在多邊、區域和全球性組織中發揮建設性作用，推動建立一個更加自由、透明、穩定的貿易投資機制；積極推進區域合作和國際合作，加強與世界主要經濟體的溝通，改善與發展中國家的關系，主動承擔與自身能力相符的國際責任，減少貿易摩擦，全面提升我國制造的國際形象；健全風險防范機制，加強海外資源、能源的供給保障。

3．協調政府與產業的目標。政府的一個主要經濟目標是獲得財政的增加，產業的發展目標是利潤。政府采取管制或鼓勵等手段限制或引導產業的發展，但具有階段性。這種政策引致的企業群體，容易產生企業主，難以產生企業家，在產業擴張的同時導致產品屬性趨同。另外，我國還存在對區域和產業以外企業的封閉性和排他性現象；一些產業鏈和產業群規模不大，整體競爭力還很弱，企業間缺乏廣泛而密切的投入與產出關聯關系。為此，要規范和監督政府的經濟目標，完善國內外貿易與運輸、物流服務、進入服務、特許與專利許可服務等方面的政策體系，支持產業的經濟訴求與發展。

4．建立中央政府和地方政府之間的分工、合作關系。目前，地方政府是中央在稅收、產業進入與管制、融資等政策方面的執行者，主要權力是管理權，對發展教育、科技與建設信息基礎設施等的積極性不高。可以把低技術制造業的發展納入國家產業規劃軌道，由中央提出和協調產業的長期發展目標和振興框架，支持對發展戰略和主要產業技術的研究，加強對宏觀政策指導和質量標準控制；地方政府致力于對產品和工藝階段的共性技術研究提供支持、促進及企業家群體發展、中小企業創新、區域產業群合作。中央和地方政府通過科技發展戰略和產業規劃進行協調，實現產業發展的國家利益。

（三）制定特定產業的發展規劃及指導政策

目前，資本、技能等要素投入較少、產業進入門檻較低的低技術制造行業，產能過剩，需要政府通過資源價格、環保、能耗、質量等指標進行抑制和疏導，調整產品結構、優化空間布局，引導產業健康發展和振興。對于需要較多資本、技能等要素的行業，政府要適當鼓勵和調控，甚至在國家層次和國際合作和協調中提供支持。當前，迫切需要根據我國生產要素的稟賦，選擇有較大國內需求、有助于增強未來國家經濟實力并在國際市場具有潛在競爭優勢的特定關鍵行業，如石化、機械裝備制造等，制定清晰的產業發展計劃和指導政策，提供加速產業發展的全部支持，如為重點產業園區與產業群的基礎設施、技術轉移與應用提供財政資助、對研發機構和風險投資實行稅收優惠等。

（四）調整貿易政策、FDI與對外投資支持政策，推動產業布局的優化和產業系統的重塑

我國低技術制造業發展的新階段要求進一步放松管制，穩步推進與WTO規則和承諾相一致的金融自由化、貿易自由化及與貿易有關的投資等一系列管理體制改革，加強自主知識產權的保護，逐步開放服務領域，擴大民營企業的經營范圍。它要求政府拓展對外開放的廣度和深度，建立和完善生產經營、資源配置全球化的全新管理體制，調整貿易與投資政策，積極吸收資本密集、技術密集的外商直接投資，支持雙邊貿易和產業區、出口加工區等的發展。同時，鼓勵企業在國外投資設廠、參與購并、建立研發設計機構、營銷網絡和制造基地；促進與韓國、東盟地區國家間的自由貿易區建設，保持、放大我國低技術制造業在制造階段的低成本優勢，并逐步向原材料、目標顧客區域以及供應鏈等整個產業鏈延伸。

（五）完善市場體系，重視產業配套及支持性產業的發展

我國低技術制造業的發展要突破制造環節的局限，就必須以全球化為基礎提高產業的配套性和產業效率，拓展具有潛在競爭力的產業鏈環節。為此，要建立和完善要素市場、產品市場以及技術、融資、信息、咨詢和培訓、物流等產業服務機構，特別要加快完善勞動力、資本及土地等要素的產權交易體系；加強低技術制造業發展、升級和創新所需要的技術標準、創新體系等技術基礎設施建設，完善政策法規等產業社會支持體系，等。

（六）推進產業的集群化和信息化，加快產業技術轉移

結合產業鏈與區域發展規劃進行低技術制造業的系統分析與布局，推動地區經濟發展從貿易聯系走向產業合作；通過對產業發展各環節的科學分析，依據區域產業發展基礎、資源條件和外部環境，引進、應用先進技術，加速信息化改造，發揮我國低技術制造業的后發優勢，承接發達國家的產業轉移；結合全球產業鏈與區域發展目標進行規劃，鼓勵低技術制造業跨越行業邊界和區域進行分工、協作，推動產業的集聚、模塊化、集群化和網絡化，重構我國低技術制造業在全球產業價值鏈的價值創造優勢。

（七）促進企業、政府以及研究機構等的合作

促進企業、政府部門和研究機構、大學等組織共同構建一個具有國際競爭力的產業生態系統，提高產業發展的素質。一方面，通過企業與研究機構、大學的合作，對我國低技術制造業發展的技術、經濟、政策、環境等方面進行研究，為政府制定具體行業的支持政策和規劃提供依據，為企業發展提供指導和人才。另一方面，通過政府的支持、引導，提高研究機構的研發能力，促進企業的技術升級和集聚，降低企業的經營成本和風險。我國擁有科技人員已超過3 500萬人，居世界第一位；中央政府、地方政府的科技投入近年來大幅度提高；國家自然科學基金委、科技部、教育部等組織部門和政府機構的專項基金以及支持技術創新的基金公司、風險投資公司等，每年提供大量的研發資助，企業、研究機構的創新意識和能力也有了實質性改善，為合作創新提供了基礎。

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（責任編輯：陳樹明）