“十二五”時期產業結構優化升級的財政政策選擇

摘要：“十二五”時期是我國推進產業結構優化升級、實現經濟發展方式轉變的關鍵時期，財稅政策作為一國政府調節產業結構的有效手段，在產業結構優化升級中扮演著重要角色。本文從分析國際金融危機之后全球產業深度調整，及綠色能源革命給我國產業發展帶來的壓力與動力入手，立足于我國產業結構現狀與發展方向，分析美國、日本在產業結構調整升級中的政府作用，提出促進我國產業結構優化升級的稅收制度改革措施與財政支出對策。

關鍵詞：產業結構升級；稅收政策； 財政支出政策

中圖分類號：F812.0 文獻標識碼：A

The Fiscal Policy Choice for Bettering and Upgrading Industrial Structure in“the Dozenth Five-Year Plan” Period

ZHANG Hai -xing1， LIU De- quan2

(1. School of Public Finance and Taxation， Dongbei University of Finance and Economics，

Dalian 116025， China; 2.School of Finance， Harbin University of Commerce， Harbin 150028，China ）

Abstract: “The Dozenth Five-Year Plan” period is a crucial time for our country to carry forward optimization and upgrading of the industrial structure， and to realize the mode transformation of economic growth. As an effective measure that a national government regulates industrial structure， fiscal policy plays an important role in the course of bettering and upgrading industrial structure. Starting with the analyses of global industries deep regulation after international financial crisis and of the pressure and motive force on our country′s industrial development brought by green energy revolution， basing upon the present situation and developing direction of our country′s industrial structure， this text studies governmental roles on regulating and upgrading industrial structures in USA and Japan， and puts forward reform methods of taxation system and countermeasures of fiscal expenditure to promote the optimization and upgrading of the industrial structure in our country.

Key words:upgrading of the industrial structure; taxation policy; fiscal expenditure policy

“十二五”時期是我國從工業化中期向工業化后期轉變的過渡時期，也是我國推進產業結構優化升級、實現經濟發展方式轉變的關鍵時期，我國產業結構調整重點將從過去部門比例關系的調整，轉向以強化產業薄弱環節為主的功能性調整，圍繞提升國際分工地位，重點突破研發、設計、營銷、品牌培育、技術服務、供應鏈管理等制約產業結構優化升級的關鍵環節，推進新型工業化（王岳平，2009）。財政政策是一國政府調節產業結構的有效手段，如何在“十二五”時期構建適應我國產業結構優化升級的財稅政策支持體系，發揮其產業導向作用是一個迫切需要研究的現實課題。

一、產業結構優化升級與轉變經濟發展方式

（一）世界經濟調整與我國經濟結構轉型

2008年爆發的國際金融危機是世界經濟失衡接近極限而出現的一次強制性調整，勢必推動全球經濟進入再平衡的調整過程，它表現為以美國為代表的負債消費型增長模式和以東亞國家為代表的過剩生產型增長模式都將面臨深度調整。此次國際金融危機對我國實體經濟的沖擊如此之大，主要是既有經濟增長模式積累的結構性矛盾加劇，這不僅表現在需求結構上，內需和外需增長不平衡，投資與消費關系不協調，消費對經濟增長的貢獻率偏低，而且也表現在供給結構（產業結構）上，低附加值產業比重過大，自主創新能力不強，科技進步和創新對經濟增長的貢獻率偏低。這些結構性矛盾在金融危機爆發后更加突出地表現出來，也必然要通過新一輪調整和轉型逐步加以解決。

（二）低碳經濟與綠色能源革命使我國產業發展面臨更大的競爭壓力

從國際上看，加快產業結構調整是應對后危機時期激烈國際競爭的關鍵舉措。歷史上每一次全球性經濟危機都極大地促進了科技進步，從而培育出新的產業。在應對金融危機過程中，發達國家推行了“綠色新政”，大力開發節能環保和清潔能源技術，在率先推進信息技術革命和發展知識經濟后，又掀起發展綠色能源和低碳經濟的熱潮。我國正處在工業化加速期，科技發展和人力資本條件相對落后，能源資源消耗和排放總量巨大，綠色科技革命使我國在信息技術擴散尚未完成的情況下，就要面臨綠色能源革命的嚴峻挑戰；在傳統產業節能減排技術改造尚未完成的情況下，就將面臨發展低碳經濟的巨大壓力。

（三）發達國家“再工業化”增大了我國產業轉型和優化升級的動力

國際金融危機促使西方發達國家對過去那種“去工業化”發展模式的反思，出現了“再工業化”和重歸實體經濟的發展趨勢，這將擠壓我國產品的市場空間。“再工業化”不是回歸傳統工業部門，而是通過政府扶持，實現傳統產業在新技術基礎上的復興，并加快發展綠色能源、生物醫藥、新材料、航空航天等新興產業部門，我國既要增強在傳統產業領域的國際競爭力，又要在新興產業領域爭取市場空間，只有改變依靠要素投入的產業發展模式，著力增強自主創新能力和提升勞動者素質，才能推動新興戰略性產業發展，提升我國產業的國際競爭力。

二、后危機時期中國產業結構狀況與發展方向

21世紀以來，我國經濟呈現高速增長的態勢，產業發展的基礎、規模、技術水平都得到明顯提升，有100多種產品產量居于世界前列，出口規模列世界第二，但產業結構性矛盾日益突出：（1）經濟增長過度依賴以投資和數量擴張推動的第二產業。第二產業內部(主要是工業)高度依賴能源原材料型重化工業，以部門結構變化為標志的名義高度化較快，而以附加價值、技術含量為主要特征的實際高度化水平較低，許多行業出現了嚴重的重復建設和產能過剩①。（2）服務業仍然不適應國民經濟發展的要求，尤其是有利于提升現代工業和現代農業的研發與科技服務，設計、營銷、金融、供應鏈管理、現代物流等生產性服務業發展滯后。（3）農業的基礎地位仍然比較薄弱，耕地、水資源等對增加農產品有效供給的約束不斷強化。特別是農業信息化、良種化以及農產品加工、營銷、檢測、監測體系建設步伐遠遠落后發展的需要。綜合來看，我國產業結構矛盾由過去部門之間的不協調轉向研發、設計、營銷、品牌和專業化等關鍵環節滯后的制約（王岳平，2009）。

根據我國目前經濟的實際發展階段、資源和環境約束條件，結合我國經濟社會發展的戰略目標，“十二五”時期我國產業結構優化升級的方向應以高新技術產業為驅動力，以現代服務業和現代制造業為發展的兩個車輪，帶動產業結構的整體升級（何德旭，2009）。在這個過程中要以轉變經濟發展方式和推動技術創新與管理創新為核心，使高新技術和現代管理制度在現代服務企業和現代制造企業中廣泛運用。為此，應針對不同的產業選擇不同的發展方向：（1）對于傳統產業、勞動密集產業，如農業、紡織、輕工、生產生活服務業等，應著眼于提升技術含量，形成特色工藝和知名品牌，提高附加值。（2）對于資本或技術密集型的高科技產業、裝備制造業，則要通過國家政策引導，支持自主創新，形成自主知識產權，不斷提高國際競爭力。（3）對于有利于形成國際競爭新優勢的戰略性產業，如航空航天、生物技術、高性能計算機芯片、新能源和新材料等產業，不僅要加強政策引導，甚至需要國家直接投入。

三、政府在產業結構優化升級中的作用

產業升級是動態的發展過程，需要有生產技術和生產方式的改進、經濟運行規則的調整，更離不開政府的適當干預與積極引導。

（一）日本的產業結構調整政策

日本是第二次世界大戰后第一個成功地實現經濟趕超戰略的工業化國家， 通過非均衡發展模式對資源進行最佳配置， 以主導產業部門帶動整個國民經濟起飛， 奠定了日本第二經濟大國的國際地位。

1.實施以產業政策為核心的政府規制體系。在實施“趕超戰略”的過程中， 日本政府頻繁而大量地制定和實施產業政策，并配合以財政投融資政策支持， 在此基礎上形成政府規制體系。在50年代前半期， 日本政府制定了以鋼鐵、煤炭、電力和造船四大產業為重點的“產業合理化政策”；20世紀60年代開始確立了“貿易立國”的戰略，以重化工業推動產業結構的升級；20世紀70年代將更多的注意力轉向知識密集型產業的發展。從20世紀80年代開始， 日本政府一方面提出了產業結構知識密集化的要求， 另一方面大幅度增加科技投資， 建立企業、大學、政府三位一體的科研體制， 以期促進知識密集型產業的發展。日本政府根據每個時期經濟發展的需要和有關產業的地位及作用來確定不同時期的重點產業，把產業結構的變化、經濟結構的調整和經濟發展納入一個系統中，以促成整個產業結構的合理化與高度化。

2.采用引進、吸收、再創新的技術發展模式。在實現工業化的過程中， 日本選擇了以積極引進國外先進技術為基礎的吸收型科技發展戰略和工程性技術創新。日本政府通過稅收優惠和財政貼息等方式鼓勵企業從國外引進先進技術成果，并在吸收中改造和二次創新， 從而建立起本國自主的科學技術體系，以較快的速度和較低的成本縮短了與歐美主要國家的技術差距。據統計， 1950-1975 年25年間， 日本共引進了26 000項先進技術， 而為此支付的外匯總額不到60億美元， 所付代價僅為國外研究和開發這些技術成本費用的1/30。據日本測算，直接利用國外的新技術 使日本節約了2/3的時間和9/10的研究開發費用， 對日本的工業化起到了極大的促進作用。

3.大力扶持新能源與環境產業發展。日本是個能源資源匱乏的國家，近年來對發展能源開發技術予以全方位的政策支持：一是財政補貼鼓勵采用高能效技術產品。在日本國內投資生產節能產品能得到節能方面帶來的經濟效益；家庭購買太陽能發電裝置一半的費用也由政府來補貼。二是政府在開發高能效技術方面舍得投入。在替代能源和節能技術的研發上，推出“新陽光計劃”，每年撥款570多億日元研究再生能源技術、能源輸送與儲存技術等。三是對于能源效率技術的購買采取按30%加速折舊的辦法。

在環境保護方面，日本在2000年制定了《綠色采購法》，并于2001年4月實施，該法規定了國家機關和地方政府等單位有優先采購環境友好型產品的義務。稅制刺激也是政府支持環保產業的重要措施，日本的《環境保護法》第22條指出，對降低或增加環境負荷的活動，實行必要而適當的經濟資助或懲罰，并從2001財年起實施清潔化汽車稅制。近年來政府用于環境保護的投入不斷增加，2009年該項支出占政府財政總支出的5%。

（二）美國的產業發展政策

美國在經歷了第二次世界大戰后幾十年的高速發展后， 遭遇了20世紀60-70年代的經濟“滯脹”、1979-1981年的經濟衰退以及日本制造業強勁競爭力的挑戰。美國政府通過全方位的產業政策調整，以重大技術創新引發的產業革命來帶動產業結構的升級。

1.積極的產業干預政策是促進產業結構升級的重要推力。克林頓政府上臺后， 為了實現產業結構的調整和提高產業的國際競爭力， 美國政府制定了一系列中長期科學技術發展規劃，通過促進高新技術的發展來引導產業結構的升級和換代。最著名的“信息高速公路”計劃的實施，強有力地推動了美國高新技術產業特別是信息產業革命飛速發展；積極干預對外貿易， 為美國的高新技術產業開拓國際市場；注重軍事技術向民用技術的轉移，并利用高新技術改造傳統制造業。聯邦政府還直接與汽車等傳統制造業合作， 利用新技術合作開發高端產品， 以提高這些企業的國際競爭力。這些在20世紀90年代實施的產業調整， 使得美國在代表21世紀發展方向的一系列產業中，重新奪回了新技術革命的領先地位， 把競爭者甩到后面， 取得了全球的技術競爭優勢。

2. 應對產能過剩的產業結構調整政策。20世紀90年代以來，美國政府為應對有效需求不足與生產過剩，采取大力發展服務業、利用高新技術改造傳統制造業、提高產業科技水平以及積極開拓國內外市場等措施來促進產業結構的高級化，這些政策措施在應對產能過剩方面大都取得了成效。為了解決企業生產規模過小而導致的過度競爭和產能過剩問題，1998 年以來，美國政府一直在積極鼓勵企業兼并重組，提高集中度和建立規模經濟體制，這一方面是應付經濟全球化的新格局，使一國的生產真正貼近于全球市場的實際容量與需求結構；另一方面也是為了對現有生產能力與產業配置進行調整，消除過剩生產能力，進而改善供求關系。

3．推出新能源計劃與“綠色新政”。為了搶占后危機時期國際產業發展的制高點，奧巴馬政府實施了以新能源的技術創新、產業培育和技術推廣與應用為核心的“綠色新政”，全力推動經濟增長方式的轉變和新經濟模式的構建。根據這一新政的基本規劃，美國政府將給予新能源技術開發、應用與推廣以巨額的財政支持，僅在《美國復蘇與在投資法》中，美國政府就將撥款970億美元用于新能源技術革命相關項目。2010-2012年間又將大力投資可再生能源，推動可再生能源產量翻一番；從2010-2019年的10年中，美國政府還將向可再生能源基礎研究和應用研究上再投入1 500億美元，並采用綜合性的引導手段，將傳統的制造中心轉變為綠色發展和應用技術中心。

4．保護環境的產業發展政策。

第一，環境資源稅費政策。美國于20世紀70年代開征環境保護稅，已經形成了一套相對完善的環境資源稅費體系，涉及能源、日常消費行為和消費品等多方面。具體包括對損害臭氧層的化學品征收汽油稅、開采稅、固體廢物處理稅、環境收入稅等，并對產業發展的環保行為實施直接稅收減免、投資抵免和加速折舊等稅收優惠措施。早在20世紀60年代，美國就對研究污染控制新技術和生產污染替代品予以減免所得稅；1986年又規定對企業綜合利用資源所得減免所得稅；1991年起，23個州對循環利用投資給予稅收抵免扣除，對購買循環利用設備免征銷售稅，對凈化水、氣以及減少污染設施的建設援助款不計入所得稅稅基，同時規定對用于防治污染的專項環保設備可在5年內加速折舊完畢。

第二，財政援助和激勵性補貼政策。美國政府對工業部門主動治理環境采取補償政策。企業無論是新建還是擴建，只要尋求使新的污染排放水平低于原來的水平，它在這方面的耗費都將得到政府的補償，包括減稅、貸款優惠、補助等。從20世紀90年代起，政府對農業實施“綠色補貼”，要求受補貼農民定期對自己農場所屬區域的野生資源、森林、植被進行調查，定期向有關部門提交土壤、水、空氣的檢測報告，并據此決定對是否給予農戶補貼以及補貼多少。

第三，政府綠色采購政策。1991年美國發布總統令規定了政府采購綠色產品清單，陸續制定實施了采購再生產品計劃、能源之星計劃、生態農產品法案、環境友好產品采購計劃等一系列綠色采購計劃。美國在1999年公布了《環境友好型產品采購指南》，2000年又頒布了《通過在環境管理中的領導來綠化政府》的行政命令，要求行政機關將環境管理制度融入機關的日常決策和長期計劃過程。目前，美國綠色采購主要措施有:一是提出采購價格優惠辦法，再生制品的價格可高于同等功能的非再生制品的5%-15%；二是提出年度采購比例，明確每年采購再生制品的比例為50%。

通過對美國、日本了兩個產業發展強國的考察，不難發現政府扶持是其產業結構優化和升級的重要保證，這些扶持手段包括稅收優惠（減免稅、加速折舊、投資抵免等）、資金投入、財政補貼、政府采購和市場保護等多方面，而且在產業發展的各個時期運用的側重點不同。因此，實踐證明財稅政策在產業結構調整與產業競爭力提升中扮演著重要角色。

四、推動產業結構優化升級的財稅政策建議

財政政策工具包括稅收與財政支出，前者主要包括稅種選擇、稅率確定、稅收優惠等，后者主要是政府投資和轉移支付。財政支出直接作用于總需求，其政策力度較大；稅收則通過改變企業和居民可支配收入間接作用于總需求，其乘數效應雖弱于財政支出，但在調解供給上有獨特的功效。財政政策推進產業結構調整應堅持市場調節與政府引導相結合，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，加強對產業發展的合理引導，并從鼓勵和限制兩方面發揮作用，把支持產業優化升級作為“十二五”期間財稅改革的一個方向。在操作層面上，我國應立足于產業發展的現實基礎，借鑒國外的經驗做法，明確財政支出與稅收政策各自的作用范圍與作用力度，適時適度地加以選擇。

（一）稅收政策的著力點

1.完善增值稅的產業優化功能。

第一，有選擇地擴大增值稅的抵扣范圍。我國從2009年1月1日起在全國范圍內實施的增值稅轉型，雖允許外購的機器設備所納稅款從銷項稅額中全額抵扣，但仍非完整意義上的消費型增值稅。從促進產業結構優化升級方面建議對擁有自主知識產權，掌握核心技術的創新型產業或企業，允許其將房屋、建筑物投資納入抵扣范圍，同時取消2009年10月以來國家發改委等十部門公布的產能過剩行業（包括鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、風電設備、電解鋁等）的稅收優惠。

第二，拓寬增值稅的覆蓋行業。與發達國家相比，我國增值稅的實施范圍還顯狹小②。為發展現代服務業，提高第三產業的競爭力，應逐步擴大增值稅的征稅范圍，可先將與工業生產和商品流通密切相關的交通運輸業、建筑業、代理業、無形資產轉讓等納入增值稅的征稅范圍，待條件成熟時再將增值稅推廣到其他交易領域，以全部取代營業稅，以利于解決重復征稅和保持增值稅稅收鏈條的完整性③。

第三，增加對高科技企業的稅收優惠。（1）減免高科技企業初創期的增值稅負。高科技企業初創期投入大，產品市場不確定，企業將承受較大的經營風險，在尚未進入盈利階段應不予征稅，鼓勵其新產品研發。（2）為解決低物耗、高附加值產業的增值稅負擔偏重問題，應將其無形資產研制或購買費用列入進項稅扣除，以減輕高科技產業流轉環節的實際稅負，促進技術密集型與知識密集型產業的發展④。

第四，進一步降低小規模納稅人的征收率。目前，我國中小企業（小規模納稅人較集中）是吸納勞動力就業最多的地方，也是生產技術比較落后的企業。從世界范圍看，實行增值稅的國家對小規模納稅人或是給予免稅或是確定較低的征收率，比如韓國為2%，我國臺灣地區為1%。建議將小規模納稅人征收率進一步調低為1%，以平衡其與一般納稅人的稅收負擔，促進小企業技術改造與產業升級。

2．明確企業所得稅的產業導向功能。

第一，增強稅收優惠的產業鏈針對性。圍繞提升國際分工地位，對制約我國產業結構優化升級的研發、設計、營銷、品牌、技術服務、專門化分工等高附加值的關鍵環節，采取稅率式優惠（仿照目前高新技術企業，減按15%征收）和稅基式優惠（采用加速折舊、稅前扣除、投資抵免、虧損結轉等）相結合的方式扶持，同時取消產能過剩的加工環節的稅收優惠。

第二，擴大企業技術研發費加計扣除范圍，可以規定凡企業在一個納稅年度中發生的開發新技術、新產品、新工藝發生的費用，未形成無形資產計入當期損益的，在按照規定據實扣除的基礎上，可按照研究開發費用的80%加計扣除；形成無形資產的，按無形資產成本的200%攤銷。

第三，支持環保、低碳產業發展，對采用清潔生產、污染控制技術或利用廢棄物排放物再生產企業以及環保示范工程項目，允許加速折舊；對企業購進的節能節水、防治污染和促進循環利用的專利技術等無形資產允許一次性攤銷；對專門生產國家公布的環保產業目錄內設備的企業，減征或免征所得稅。

3. 強化營業稅的產業調節作用。服務業發展滯后是影響我國產業結構升級的主要因素之一，“十二五”期間我國服務業發展的重點是優化結構，提升產業競爭力，即大力發展提供中間投入需求的生產性服務業，重點發展信息、科技、金融等現代服務業，積極發展以物流管理、旅游、社區服務為代表的新興服務業（何德旭，2009）。現代服務業的發展需要將適用的營業稅改為增值稅，以減少服務業的重復征稅。目前，我國營業稅對金融保險業、旅游業和生產性服務業缺乏扶持力度。這些行業按照營業額全額（而非凈額）以5%的稅率征收營業稅（其他征收營業稅的項目稅率大多為3%），實際上承擔了營業稅和增值稅的雙重稅負，從而使生產與生活服務業的發展滯后，極大地抑制了消費升級與投資需求。因此，建議對上述行業的營業稅率適當降低到3%，并對所有金融業務按利差收入征稅，在條件成熟時將金融保險業、物流業納入增值稅范圍，既有利于規范稅收制度，又可以降低金融服務和公路收費價格，刺激消費需求。

4．采用增強進出口產業國際競爭力的關稅政策。根據WTO的規則，成員國有權在規則允許的條件下自行制定本國鼓勵進出口的稅收政策。與發達國家相比，我國出口產業的自主創新能力較低，出口產品大多為貼牌生產，沒有享受到國際產業鏈“微笑曲線”兩端的好處。建議通過優惠的關稅政策，扶持擁有自主品牌、核心技術的產品出口；對我國已有能力制造的設備，停止減免進口關稅；提高成套設備、主機的進口關稅稅率，降低或取消關鍵零部件、關鍵原材料的進口關稅稅率，拉大成套設備、主機、關鍵零部件進口關稅稅率梯度，加快技術裝備的國產化進程。應進一步推進出口退稅改革⑤，取消對“兩高一資”商品出口退稅，限制低端產品的出口，加快淘汰落后產能，促進經濟發展方式的轉變。此外，征收營業稅的第三產業，在出口環節無法按照增值稅實現退稅，降低了服務業產品價格的國際競爭力，一定程度上阻滯了服務貿易向國際市場的擴展。為了支持我國新型服務業態（信息傳輸、軟件、咨詢等）大力開拓國際市場，建議增值稅向第三產業的擴圍改革可先行考慮出口行業。

5．逐步建立促進低碳產業發展的環境稅收體系⑥。作為重要的環境政策工具，環境稅收既有利于優化產業結構，也有利于促進節能減排技術的發展，還符合我國發展低碳經濟的方向。目前，發達國家普遍建立了以碳稅、硫稅等環境稅種為核心的綠色稅制。優化我國與環境保護相關的稅種，逐步建立獨立的環境稅收體系已勢在必行，當務之急應明確各稅種的功能定位，對其改革或開征作統籌考慮，整體安排，以避免重復征稅。據此，“十二五”時期，對涉及環境稅制建設的稅種做如下改革：

第一，突出消費稅產業調節和生態稅收功能。在2009 年進行燃油稅費改革的基礎上，將對資源消耗量大，可能對環境造成破壞的消費品和消費行為，如含磷用品、高檔家具、高等建材、原漿紙、一次性塑料包裝物、電池等納入消費稅征收范圍；對使用不可再生資源、稀缺資源生產的消費品以及超過國家能源消耗標準的產品從重征稅，使消費或生產的外部性內部化。

第二，進一步深化資源稅改革。針對現行資源稅所存在的問題⑦，借助新的西部大開發戰略，我國新的資源稅改革于2010年6月首先在新疆啟動，對原油、天然氣資源稅由此前的從量計征改為從價計征，稅率為5%；7月又將此項改革擴大到西部12省（區市），并且在征稅范圍上增加了煤炭資源（根據各省情況確定地區差別稅率）。下一步應抓緊時機，盡快同步推進全國范圍內的資源稅改和資源價改，完成從試點地域到列入稅目范圍的所有礦產資源的雙重覆蓋。待條件成熟時進一步擴大征收范圍，加入必須保護開發及利用的資源，如海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等。調整計稅依據，由現在按產量征收改為按資源可采儲量征收；調整征收辦法，將稅率與資源回采率和環境修復程度掛鉤。通過資源稅的改革在一定程度上理順我國資源和能源的價格形成機制，在適度提高有關化石燃料稅率水平的同時，還應考慮為后續的碳稅改革留下一定的稅負空間。

第三，擇機開征碳稅。碳稅是對化石燃料的碳排放量征收的一種稅，適度的碳稅制度有利于鼓勵企業探索與利用可再生能源，加快淘汰耗能高、排放高的落后工藝，促進產業結構的調整和優化。考慮資源稅改革剛剛出臺，尚需一段時間來消化化石燃料價格上漲的影響。所以，應將碳稅的開征時機應確定在兩年之后（大約2013年中期左右）比較合適，這個時間節點也符合我國根據國際氣候變化談判需要，而適時出臺二氧化碳減排政策的策略。

碳稅開征之初可作為一個獨立的稅種，以明確其調控目標，通合理的制度設計減少出臺阻力。一是初期實行低稅率，以后再逐步提高，根據各部門的能源需求價格彈性和能源效率水平實行差別稅率。二是對參與國際競爭能源密集型行業，實行低稅率與稅收返還制度；對積極采用減排技術回收CO2 ，并達到一定標準的企業給予減免稅優惠；對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的CO2暫不征稅。三是遵循稅收收入中性原則，應結合整個稅制結構的調整，按照有增有減的稅制改革方案，盡量以其他稅種的調整為限度來開征碳稅。

第四，建立完善的環境稅收體系。依據碳稅實施的具體情況和其他環境稅種的改革情況，按照“污染者付費”原則，向排放污染物的單位和個人征稅。西方發達國家開征環境稅時，不是將一切可能產生污染的排放物都納入征稅范圍，而是將征稅對象和資源優勢、工業競爭力結合起來考慮，對影響本國資源優勢和競爭優勢的環境稅緩征、少征或不征，而對資源優勢和工業競爭力影響不大的早征和多征。據此經驗，我國“十二五”期間，適合開征的環境稅收還應包括水污染稅、二氧化硫稅、垃圾稅和碳稅（此時取消獨立的碳稅稅種，并將其作為環境稅的一個稅目）。

6. 實施社會保障資金籌集“費改稅”。產業結構的調整，必然涉及到企業的兼并重組和淘汰落后產能，職工下崗分流不可避免。對此，除了開展必要的再就業服務工程以外，更重要的是要解決好下崗職工的社會保障問題，降低破產企業退出的社會成本。改革開放以來中國社保基金一直采用收取“社保費”的形式籌集。在實踐中，一些企業欠費、社保基金被挪用，覆蓋率不足等問題凸現，特別是隨著中國步入老齡化社會，社保基金的缺口巨大，2009年已達11萬億元。建議通過國有股轉讓、國有企業收益分紅等手段，在補足養老金缺口的基礎上開征社會保障稅，借助稅收的強制性和規范性，為社保制度提供穩定的資金來源，實現社保基金的國家統籌，為企業的正常退出消除后顧之憂。由于社保稅具有“累退性”（有效稅率隨收入增加而遞減），建議將新稅種的開征與個稅改革相結合，在適當時期建立惠及低收入階層的“負所得稅制”。

（二）財政支出政策的著力點

財政支出包括政府投資支出與轉移支出兩大類。政府通過投資政策為擁有自主品牌和核心技術的產品提供市場空間，提升產業競爭力；通過財政轉移支出政策，可以解決結構調整、企業轉制中的歷史遺留問題。

1.調整國債投資結構，加大財政貼息的產業扶持力度。為了應對國際金融危機對我國實體經濟的沖擊，2009年我國陸續出臺了汽車、鋼鐵、紡織、裝備制造、船舶工業、電子信息、輕工、石化、有色金屬產業和物流業等十大產業調整和振興規劃。為了推動十大產業技術改造和加快淘汰落后產能、促進戰略性新興產業的發展，建議適當調整國債投資結構與支持力度，資金使用可采取三種方式：對增強產業國際競爭力的重大項目，實行資本金注入方式，由中央財政統借、統還；對生產具有自主知識產權并替代進口的高附加值產品，實行比照西部地區國債100%貼息政策；對上述項目和產品同時給予按技術改造資金規模70%的國債轉貸政策，對開發新能源和研制低碳產品所需流動資金貸款給予一定的財政貼息，從而達到“四兩撥千斤”的功效。

2. 運用政府綠色采購政策，為環保產業發展提供市場保證。綠色采購是政府部門在政府采購過程中，購買和使用符合國家綠色認證標準的產品和服務的活動。目前，政府綠色采購已成國際趨勢，許多國家已將該項政策作為實施可持續發展戰略的重要措施。如美國、丹麥、加拿大等國都制定相關法律，要求優先采購經過環境認證的產品。我國也應提高綠色辦公用品的采購比例，加強綠色公共工程和綠色裝修采購，推行綠色產品的協議供貨制度，實行綠色產品的政府集中采購模式。對那些需要政府給予一定扶持的環保產業或項目，在政府采購招標方案安排中多包含它們的產品，既可形成財力的注入，又可產生示范效應，鼓勵加快發展。

3. 建立產業結構升級的研發基金。制約企業自主創新的一個重要因素是技術研究與開發資金投入不足，“八五”期間我國對電力、鐵路、郵電等重點行業設立了專項建設基金，有力地支撐了這些產業的發展，成為我國扶持產業發展的一項成功經驗。考慮我國產業升級的緊迫性和艱巨性，建議設立由中央與地方共同出資的國家重點產業產品研發基金，主要用于開發關鍵技術、自主知識產權以及用信息技術改造傳統產業，以增強民族工業的核心競爭能力；支持以企業為主體的產學研相結合的技術創新體系，對于基礎性、原創性技術的研究開發工作，給予必要的補貼。

4．建立支持產業結構調整的專項財政轉移支付。財政轉移支付是世界上許多國家用于縮小地區差距的一項重要財政政策手段，轉移支付從功能上看可分為一般性轉移支付和專項轉移支付，前者主要致力于區域間財力和公共服務水平的均等化，實現公平的目標，而后者在體現上級政府的政策性意圖和實現既定政策目標等方面，有其突出功效，可用于解決老工業基地產業調整與轉型的歷史負擔問題。

第一，設立解決企業歷史債務問題的專項轉移支付。為改善老工業基地發展的金融環境，建議實施處置國有商業銀行不良貸款的優惠政策，對政策性不良貸款，由國家一次性核銷；對國有老企業體制性和機制性不良貸款，建議四大國有商業銀行用每年撥備前利潤的一定比例來逐年處置。

第二，設立淘汰落后產能的專項轉移支付，通過專項轉移支付方式，對經濟欠發達地區淘汰落后產能給予財政支持和獎勵；同時要求地方政府安排配套財政資金，加快企業兼并重組，改善產業組織結構，引導產業結構升級和轉變經濟發展方式。

注釋：

① 2009年10月國家發展與改革委員會等十部門舉行的信息發布會，指出鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和風電設備等為產能過剩的行業。

② 西方許多國家對公共交通、廣告服務、娛樂、電信等勞務均開征增值稅，目前我國對這些行業征收營業稅。

③ 增值稅征收鏈條的不完整，在第二產業體現為不鼓勵生產企業的分工細化；對第三產業而言，則是大大擠壓了生產型服務業的生存發展空間。如果各企業因此自主發展倉儲、金融、運輸等生產服務業，雖可避免重復征稅，但必然會降低生產服務業的發展空間和總體專業化水平。

④ 科技含量越高的產業，直接材料成本不斷降低，間接費用如研發費用、技術轉讓費用、科技咨詢費用等往往大于有形資產投入，能抵扣的進項稅越少，實際稅負越重。即使實行了消費型增值稅，可解決有機構成比較高的資本密集型產業稅負偏高的問題，但不能解決知識密集型產業稅負偏重的問題，因此現行增值稅存在對資源消耗型企業的激勵，對知識密集型產業的抑制。

⑤ 2010年7月15日我取消了部分鋼材、有色金屬等6大類商品出口退稅，此次出口退稅調整是國家力促產業結構調整，推進節能減排的重要舉措。

⑥ 環境稅收是為實現一定的環境保護目標而征收的所有稅種的統稱，主要涉及消費稅、資源稅、碳稅、硫稅、水污染稅等稅種。有些國家的環境稅收中還有能源稅，它是對各種能源征收的所有稅種的統稱，包括燃油稅、電力稅以及我國征收的成品油消費稅等各個稅種。

⑦ 課稅范圍太窄，稅收調控功能無法發揮到位；計稅依據不合理，造成資源積壓與浪費；稅率偏低，財政收入不能隨資源價格上升同步增長；稅費并存，對資源的征收行為不規范等。

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（責任編輯：關立新）