后危機時代構建宏觀審慎監管的思考

摘要：金融監管不足是本次國際金融危機的重要推手，而產品創新過度源于微觀審慎監管帶來的監管套利，微觀審慎監管的順周期效應、影子銀行體系及系統性重要銀行監管的缺失則加劇了危機的深度。因此，宏觀審慎監管的未來任務需要擴大監管范圍，從總體上把握系統性風險，需要央行、金融機構、監管部門的整體配合，需要央行從源頭控制流動性這一公共品，需要央行職能的重塑；然而宏觀審慎監管的執行也面臨一些不確定因素。

關鍵詞：后危機時代；金融監管；宏觀審慎；系統重要性銀行

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：A

The Thinking of Construction of Macro-Prudential Regulation in Post-Crisis Era

HU Jian-sheng，WU Qing，ZHOU Chang-fu，LU Cai-lan

(School of Economics，Nanjing University，Nanjing 210093，China)

Abstract:Inadequate financial supervision gave great impetus to this international financial crisis. Over-innovation of financial product originated from regulation arbitrage， pro-cyclicality effect under micro-prudential regulation， inadequate supervision of Shadow bank system and systematically important bank increased the depth of the crisis. Hence， future tasks of macro-prudential supervision should aim to enlarge regulation scope， control systemic risk， cooperate integrally among central bank ， financial institutions and supervision department. Central bank must curb liquidity from the source accompanied the reshaping of the function of central bank. But implementation of macro-prudential regulation will face some uncertain factors.

Key words:post-crisis era；financial supervision；macro-prudential；systematically important bank

一、宏觀審慎監管的由來

本次國際金融危機的發生表明：即使單個金融機構按照微觀審慎監管標準開展業務，仍然不能保證銀行體系甚至金融體系的穩定，次貸危機中資本充足率達標的銀行也能倒閉。當前監管當局正嘗試從金融體系整體而不是從單一金融機構的角度進行監管，這種新的監管思路就被稱為“宏觀審慎監管”。公地悲劇、囚徒困境和集體行動的邏輯等公共選擇理論表明，個人理性加總并不能保證集體理性，這為宏觀審慎監管提供了理論基礎。

宏觀審慎監管由國際清算銀行的前任總經理Andrew Crockett在19世紀80年代末提出。國際清算銀行總裁Crockett于2000年首次對這個概念進行了界定。2003年，Claudio Borio首次提出了金融監管的宏觀審慎框架的構建問題，White(2004)提出了宏觀審慎政策的框架問題。

為彌補微觀審慎監管的不足，2009年1月，G20發布《金融改革：金融穩定框架》報告，提出擴大金融監管的范圍、應對金融系統的順周期性、重置資本和撥備要求、完善估值和會計準則。4月，G20倫敦峰會提出推進國際金融體系改革，把原金融穩定論壇更名為金融穩定理事會(FSB)。目前FSB正在研究推出一整套強化銀行資本充足率、流動性規定以及改善貸款損失撥備等規定的方案，以降低金融體系和監管中存在的順周期和系統性風險。7月，巴塞爾銀行監管委員會根據二十國領導人金融峰會的倡議和金融穩定理事會的建議，對一系列重大監管政策進行了重大調整，包括強化銀行資本監管、強化風險管理和風險監管、推動銀行監管標準實施、修改會計準則等，并成立逆周期資本監管工作組和宏觀審慎工作組，以加強逆周期資本監管和宏觀審慎監管。我國根據本國實際情況出臺了中國版的四大監管工具，其中撥貸比作為銀監會宏觀審慎監管思路下的一項創造性工具。

二、微觀審慎監管失靈與宏觀審慎監管的構建

（一）宏觀審慎監管與微觀審慎監管的比較分析

銀行監管經歷了從合規性監管到風險型監管再到二者的統一。合規監管被動地、靜態地適應監管原則，并以此制定銀行內部管理章程；風險型監管是銀行依據市場規則和監管制度主動應對市場風險，進行風險管理（劉鵬飛，2005）。微觀審慎監管融合了合規性監管和風險型監管，但在對系統性風險的防范上仍缺乏主動性、前瞻性和整體性。宏觀審慎監管在進行合規性監管的同時，可更好的預測風險，執行風險性監管，并把風險意識融入到合規理念中；宏觀審慎監管將靜態監管變為動態監管，變事后控制為全程控制，注重事前防范，一旦出現問題可及時預警從而化解銀行風險，更加強化了銀行的風險防范意識。

而微觀審慎監管，即傳統審慎監管，將監管的對象設定為單個的銀行，關注單家銀行的穩健性運行，只要每家銀行健康運行，那么整個銀行體系乃至金融網絡就會穩定健康；它關注各機構的尾部損失，較少考慮個體之間的關聯度以及個體機構共同行為及損失對整個金融體系的影響，主要目標是通過防止單個機構失敗或倒閉的外部性來保護存款人和投資者利益。而宏觀審慎監管是當局為減少金融危機或經濟波動給金融體系帶來的損失，從金融體系整體而非單個銀行角度實施的監管；它更關注整個金融系統的整體性風險，通常將眾多金融機構看做一個整體，并以實際GDP為尺度衡量整個金融系統的風險，從而避免金融機構之間負面沖擊所帶來的整個金融系統的不穩定（蘇寧，2009）；它把整個金融體系當作一個投資組合進行管理，注重對整體尾部風險的控制。下表為宏觀審慎和微觀審慎比較（Claudio Borio 2003）（見表1）。

在監管手段上，微觀審慎監管依賴于資本要求和會計準則等微觀措施，通過金融機構交易層面和客戶層面的風險計量來優化完善數據計量和風險管理，以提高銀行的安全和穩定；微觀監管指標包括資本充足率、撥備覆蓋率、不良貸款率、大額風險暴露等，通過這些指標的變化，可發現每家銀行存在的風險，并通過非現場監管和現場監督等方式促進商業銀行的公司治理和內控機制的建設；微觀審慎指標反映了單個金融機構的健康性和穩定性，但它主要是同期或滯后的穩健性指標，缺乏前瞻性。宏觀審慎監管以微觀審慎監管為基礎，但在宏觀審慎框架下政策工具的著眼點和具體運用比微觀審慎監管政策工具有所強化，如流動性風險指標、資本監管、貸款損失準備、審慎信貸標準、信用風險敞口等工具的運用都突出了整體觀念。

在流動性管理上，微觀審慎監管只考慮個體金融機構流動性風險狀況而設計監管指標；而宏觀審慎監管則會從系統流動性的角度來設計流動性風險指標，如銀行流動性覆蓋率（LCR）、凈穩定融資比率(NSFR)，這二個指標能有效的防止在短期和長期流動性之間進行監管套利。在監管資本上，微觀審慎使用固定監管比率，而宏觀審慎則從時間和行業角度使用差別化監管，在經濟上行期加大監管資本的計提，體現逆周期監管思想；對系統性重要銀行提出附加資本要求。

在貸款損失準備上，微觀審慎監管只會考慮當期的貸款損失，而宏觀審慎監管則會因考慮整個經濟周期的損失變動而采用動態撥備。對于銀行的信用風險敞口監管，微觀審慎監管會關注單個銀行信貸資產的集中度和相關貸款政策，而宏觀審慎監管措施則關注銀行業整體的信貸規模的同質性及其關聯性，并據以判斷銀行體系信用風險積累程度即共同風險敞口；而共同風險敞口被認為是危機時期大量金融機構相繼破產的重要原因。

以上分析可以看出宏觀審慎與微觀審慎監管只是側重點有所差異，宏觀審慎監管措施要以微觀監管為基礎，因此傳統微觀措施必須繼續加強。由于銀行監管是內生的制度安排，因此應結合我國實際，繼續落實巴塞爾Ⅱ的有關協議，積極吸收巴塞爾Ⅲ的成果，構筑宏觀審慎監管框架。

（二）宏觀審慎監管框架和宏觀審慎指數構建

傳統微觀監管模式執行時加劇了經濟的順周期性，為彌補傳統監管方式的弊端和防范系統性風險，進行宏觀審慎監管改革已成為共識。宏觀審慎監管將對傳統金融監管模式（資本充足率、市場約束、監督檢查）的有效性產生重大沖擊（周小川，2010）。宏觀審慎監管包括三大主題：金融體系的順周期問題、系統性重要金融機構監管和宏觀審慎監管框架的構建三個問題。其中宏觀審慎監管框架包括數據搜集和分析、風險識別、度量、預警系統及壓力測試政策執行；宏觀審慎監管先通過風險的度量、壓力測試等措施進行事前防范；然后通過利率調控、流動性調節、不良資產清理、注資和財政刺激等政策組合措施控制風險蔓延；再對金融機構太大或者太關聯而不倒閉的問題建立事后處置措施，避免了危機的發生或減少危機發生時的損失。宏觀審慎工具包括逆周期監管、動態撥備、相機抉擇、對系統性重要銀行進行壓力測試等前瞻性措施。透明度是宏微觀審慎監管的基礎。提高金融機構的透明度，還可增強市場約束力等。銀行應及時公開披露的信息包括資本結構、風險敞口、資本充足比率、對資本的內部評價機制以及風險管理戰略等在內的信息。

信貸過度擴張必然伴隨流動性過剩和價格波動（資產價格上漲），它是系統性風險累積和金融不穩定的重要根源。流動性危機是銀行危機的重要表現形式，單個銀行流動性正常不代表整個銀行體系流動性正常，流動性問題已變成公共產品，需要央行根據整體情況進行擴張和收縮，流動性管理將是央行維持金融穩定的重要手段，因此系統性風險的監測和預警的責任就落在了央行上。

宏觀審慎監管應建立金融系統穩健監測評估指標體系，以把握宏觀經濟走勢及其風險變化(周小川，2010)。宏觀審慎性指數是與金融體系穩健性有關的一系列宏觀經濟變量，如經濟增長、國際收支、信貸、資產價格、通貨膨脹。它涉及總體經濟波動，如經濟增長率和通貨膨脹的急劇波動、貿易條件、國際利率和實際匯率的急劇變化、國際收支、外匯儲備和外債總額和期限結構、資產價格的波動（Kaminsky and Reinhart，1999；Goldstein and Turner，1996）。通過這些指標，可對系統性風險進行預警，其中資產價格變化將是宏觀審慎指標的重要內容；宏觀經濟環境中的GDP與CPI對金融穩定性的影響遠不如資產價格對金融穩定性的影響大，但資產價格不再貨幣政策考慮之列，這也是金融危機屢禁不止的原因。

三、宏觀審慎監管的二維測度

宏觀審慎監管在具體操作時涉及兩個維度：時間維度和行業維度（白川方明，2010）。宏觀審慎監管一方面要監測金融體系的內在風險隨著時間的變化而變化，即時間維度；另一方面還要關注整個金融體系在某個特定時間點的風險分布狀況，特別是需要關注各家金融機構的投資組合和金融產品風險之間的關聯性，即行業維度。

（一）時間維度與逆周期監管

哈耶克（Hayek，1929）認為經濟周期的根源在于信貸變動引起的投資變動。Fisher（1933）出金融體系的脆弱性與宏觀經濟波動密切相關，尤其與債務的清償緊密相關，由過度負債產生債務——通貨緊縮過程而引起。當通貨緊縮發生時，就會導致企業和居民資產負債表惡化，從而危及銀行體系的安全。Borio（2001）等指出金融系統本身是順周期的，這意味著與金融體系發展相關的風險與價值的評估、承擔風險的意愿、資產價格與信貸都是順周期的，傳統微觀審慎監管的順周期效應就在于此。在經濟繁榮時期，金融機構在發放貸款、進行投資時會相對大膽，從而風險在增加；而在經濟蕭條時期，金融機構則為了規避風險，發放貸款時會相對謹慎。伯南克（2000）的金融加速器模型闡述了信貸市場加大了經濟波動。金融業為實體經濟的發展提供資源配置便利的同時，也加劇了其周期性波動，金融體系的周期性波動與實體經濟相互作用，從而放大了實體經濟的波動，最終對金融體系的穩定造成威脅。

經濟的周期性波動來自消費和投資的波動，消費和投資的波動來自人的非理性因素，信貸則給了消費和投資的原動力。信貸的過度擴張與人們投資的非理性都是人的動物精神的反應，于是經濟下行幅度比上升更猛烈，這會危及金融體系的安全。

為了在微觀層面上解決金融機構的順周期性，開發逆周期監管工具，如動態的逆周期資充足率指標、動態杠桿率、銀行內部動態計提撥備等工具。在經濟繁榮時，通過提高資本充足率指標，降低杠桿率，多計提貸款損失撥備等工具達到影響銀行資本總額的目的；當經濟蕭條時，監管當局可以采取相反措施，使金融金融機構有足夠資金應對危機，從而達到熨平經濟周期的目的。

（二）行業維度與系統重要性銀行監管

系統性風險體現在行業上就是金融機構的關聯性和共同的風險暴露，其中系統重要性銀行規模大、關聯度大，倒閉時不僅對實體經濟沖擊大，而且倒閉時產生的系統性風險會對其他金融機構造成沖擊，加大了危機的傳染力度，因此成為監管的首要目標。

對系統重要性金融機構實行監管，首先需要對系統重要性機構界定，需有一個相應指標或指標體系。目前對于系統重要性金融機構的界定主要有三個標準：第一，該機構與金融體系之間的相互依存度；第二，其規模、杠桿比率（包括資產負債表外的敞口）以及對短期融資的依賴程度等；第三，其為家庭、企業和政府提供信貸來源及為金融體系提供流動性來源的重要性。這些機構不僅局限于銀行或銀行持股公司，還包括根據法律要求被視為具有系統重要性的金融機構。G20認為如果一家機構的失敗或無法正常運營通過直接影響或傳染導致廣泛的經濟或金融困境，則該機構被稱為系統重要性機構。此后G20將金融監管的范圍擴大至所有具有系統重要性的金融機構、市場、工具和合約，所有金融機構和金融業務都要接受一定程度的監管和監督。金融機構、金融業務、金融市場和金融工具的系統重要性取決于規模、流動性、杠桿、相互之間的關聯性和資金匹配程度。2009年國際貨幣基金組織、國際清算銀行和金融穩定理事會根據G20峰會的要求，共同制定并發布了《系統重要性金融機構、市場和工具的評估指引》，提出從規模、替代性、相互關聯度三個方面評估金融機構等的系統重要性。金融穩定理事會（FSB）對系統性重要金融機構（SIFIs）劃為兩個檔次：全球系統重要性金融機構（G-SIFIs）和國內系統重要性金融機構（D-SIFIs）。Markus Brun-nermeier等人采用目標風險溢出測量法將金融機構劃分為如下四類：具有獨立系統重要性的金融機構、部分系統重要性的金融機構、非系統性的大型金融機構和微小金融機構。我國銀監會贊同巴塞爾委員會使用規模、關聯性和可替代性三個方面的指標以及一些補充指標來反映系統重要性金融機構的本質特征，同時認為還應加上金融機構的復雜程度。因此，我們可從跨境風險的關聯性和機構復雜程度等方面改進對“大而不能倒”機構的評估方法。在我國，系統重要性金融機構主要應包括大型金融機構、金融控股公司和提供支付結算等基礎服務的金融機構。

劃分系統重要性銀行和非系統重要性銀行是為了進行差異化監管。宏觀審慎監管要求加強對大機構的事前約束，防止銀行業組織架構和業務結構過分復雜，降低“大而不能倒”的道德風險；進一步完善資本充足率、杠桿率、流動性、撥備覆蓋率、不良貸款容忍度等工具的運用機制，加強對大機構的監管力度和頻度。如我國要求大型商業銀行增加附加資本，資本充足率達到11%以上、中小銀行要達到10%；美國要求資產大于500億美元的大型銀行制定拆分標準。所謂“大而不倒”（too big to fail），是指金融機構的倒閉對金融體系乃至實體經濟可能造成嚴重的破壞性影響，以至于政府不能對相關機構采取破產、關閉等處置措施，而不得不對其進行救助的情形。解決“大而不能倒”問題需要建立起事前和事后的一整套措施。金融穩定理事會（FSB）提出了“有限制的自由裁量權”的原則，允許各國監管當局根據對單家銀行的可處置性的評估調整基于指標計算的附加資本要求，并且將出臺解決系統重要性銀行道德風險的一攬子監管方案，包括：提高監管強度和有效性、風險處置框架(包括跨境危機管理、處置和恢復計劃)、結構化限制(業務范圍限制、跨境及跨業經營子行化)以及資本質量、數量和應急資本安排等。

我國銀監會強調系統重要性銀行應嚴格規范集中度標準、加強并表風險治理等，并建立一整套危機應對機制，包括自救債券、生前遺囑等。自我救助機制可降低“大而不倒”導致的道德風險；“生前遺囑”，即讓金融機構生前就交納一筆風險金用于破產清算，目的是讓監管當局對金融機構倒閉有充分準備，從而降低債權人的損失，控制對金融體系的沖擊。

由于近年來金融創新使得系統性風險有了新的來源，其中包括投資銀行、對沖基金、特殊目的實體等影子銀行體系。影子銀行體系創造了大量的流動性，其高杠桿率使金融機構的關聯性加強，加大了危機的傳染性。而規模龐大的影子銀行卻游離于監管體系之外，并且不受最后貸款人保護，累積了很大系統性風險。在宏觀審慎監管框架下可對影子銀行的杠桿率施加約束，計量他們的風險和成本并計提準備金（劉明康，2011）。加強宏觀審慎監管，還要注意防范金融跨市場、跨領域發展可能潛藏的系統性風險。

四、系統性風險的來源

系統性風險與局部性風險對應，是指與系統的整體健康或結構相聯系的風險，由于系統中積聚了大量的風險因素以至無法處理造成的。系統風險對于某一投資主體來說，不能通過投資組合分散風險，即市場固有的對每一投資項目都同樣存在的風險；與非系統性風險對應，系統性風險針對整個系統或結構，而非系統風險的載體是個別的特定的資產或資產組合。

我國經濟處于追趕型發展戰略階段，經濟高速、穩定增長是政府的目標之一，選擇銀行主導型的金融體制具有一定的客觀必然性；同時伴隨著市場機制不健全和信息的不對稱，銀行為經濟發展提供資金支持必然使得銀行積累了系統性風險，維護銀行系統的穩定成為金融穩定的重中之重。因此我國金融體系的系統性風險往往呈現出政策性風險特征，如成立了四大資產管理公司就是為了剝離巨額不良資產以釋放金融體系的系統性風險；我國雖然沒有建立存款保險制度，但由于政府對銀行實行隱形保險，銀行業存在著道德風險的因素；尤其系統重要性銀行大而不到導致的道德風險更加劇了系統性風險的積累。

系統性風險的首要表現形式就是大規模流動性不足。流動性如同金融體系的血液，要維持在一個合理的水平，如河水流動才能保持河流的生命力，但如果過度流動也會危及堤壩的安全。經過前兩年寬松貨幣政策的實施，特別是2009年以來銀行業近17萬億元的天量信貸投放，我國銀行業的隱形債務和不良資產風險在大幅度提升。目前金融體系中流動性過剩從短期來看與我國信貸擴張有關，但資本賬戶管制導致資金無法流出、高儲蓄、高存貸比是流動性過剩的長期動因。流動性過剩誘發目前資產價格泡沫、通貨膨脹，而資產價格居高不下直接危及金融體系的安全，因此央行通過提高存款準備金收緊流動性對金融體系是一個考驗和壓力測試，可釋放金融體系的系統性風險。

銀行體系的關聯度越大，隱含的系統性風險就大。可用銀行貸款集中度、銀行資產負債關聯度、共同貸款規模來刻畫關聯度。我國商業銀行經營的同質性、風險評估的同質性、過度依賴存貸差和貸款增長的盈利模式，貸款對象為大企業、大項目，同業競爭強，依靠頻繁的融資應對快速的信貸擴張和資產擴張(周小川，2010)。近期由于流動性過剩導致資產價格不斷上漲，金融資本的市場配置發生偏差，貸款大量流向房地產貸款領域的事實說明實體經濟創新乏力，銀行體系的關聯度增大，銀行的系統性風險增加。流動性是銀行存在的基礎，雖然我國銀行業負債主要是居民和企業存款，與歐美銀行從市場上拆入資金形成負債相比，流動性受市場影響不大。但中國銀行業資產運用中長期貸款比重較大，相當部分投向了中長期建設項目，有的銀行中長期貸款的比例高達70%-80%，10年期以上的貸款達15%以上。這種借短貸長容易引發流動性問題。

政府過度負債、企業過度負債、居民過度負債也使系統性風險越來越大。2009年我國財政赤字占GDP 的比重低于3%，總債務占比低于20%，遠低于60%的國際警戒線，但是如果考慮到地方政府債務、國有銀行的不良貸款和呆壞賬損失、地方金融機構的支付缺口、以政府名義借入的內外債等或有負債情況，潛在的系統性風險不容忽視。希臘債務危機為我們提供有益的啟示。我國融資平臺公司的政府性債務平均占了一半以上，各地政府融資平臺和可能存在的風險已經引起監管部門和銀行業的高度關注。如工商銀行的政府融資平臺不良率為3%，工行承諾每年至少要收回20%，在三年之內基本解決政府融資平臺的問題（姜建清，2011）。

宏觀審慎監管應該著眼于度量整個銀行體系的風險頭寸，特別是銀行之間相互持有的隱性頭寸，進而決定銀行體系的最優風險頭寸。由于中國金融衍生品交易較少，所以隱性風險頭寸就集中在銀行同業交易市場，包括銀行間外匯市場和貨幣市場（李宗怡，2003）。我國銀行間市場同業拆借利率與Shibor利率波動性較大，流動性不夠，當遇到流動性沖擊時，可能導致銀行體系崩潰（董馬青，2009）。流動性沖擊會造成銀行間市場聯動，因此可采用銀行間頭寸來度量金融危機傳染風險（Furfine，1999）。

利率市場化、匯率市場化改革、資本項目開放、混業經營也為金融體系帶來系統性風險。實踐表明，發展中國家在利率市場化過程中，一般伴隨著金融危機的發生。我國經濟對外依存度已超過60%，國外宏觀經濟及金融沖擊、資本流入都是一個潛在風險。為化解銀行系統性風險、維護金融穩定、避免GDP損失，對危機銀行救助最終需要財政買單。因此在宏觀審慎監管過程中，為防控系統性風險需要央行與監管部門、財政部之間協調。

五、審慎監管政策的執行效果

（一）央行實施宏觀審慎監管政策的優勢

從全球宏觀審慎管理框架的構建來看，各國有賦予中央銀行更多監管權的趨勢，沙特和新加坡的央行都有宏觀審慎職責。央行作為宏觀審慎監管的主導者，可嚴格監控商業銀行的信貸行為，并考慮將資產價格波動作為內生性因素，以市場化的利率影響資產價格，實施更加靈活高效的貨幣政策；央行通過調控信貸渠道來保持幣值和物價穩定，從而保持金融穩定。央行調節金融市場流動性的迅速性，最后貸款人作用發揮的權威性和多樣性，對防范金融危機、維護銀行穩定、恢復市場信心都有巨大優勢。央行履行最后貸款人職能可通過公開市場操作向市場提供流動性，也可以通過貼現窗口向金融機構提供資金支持，還可以創設非常規手段來實施金融救援。

（二）央行實施宏觀審慎監管政策的制約因素

宏觀審慎監管的目標則是確保整體金融體系能夠自我修復，并以此確保經濟周期中金融中介服務的穩定供給。人民銀行法規定我國貨幣政策目標是保持貨幣幣值的穩定，并以此促進經濟增長。但實際上我國央行執行物價穩定和經濟增長兩項目標。從中央銀行的角度看，難以解決多目標沖突問題，如物價穩定與經濟增長關系的沖突；物價穩定、經濟增長與資產泡沫的關系；資產泡沫的發現也存在不確定性（巴曙松，2009）。因此央行政策目標應該從單一的價格穩定轉為兼顧價格穩定與金融穩定雙重目標。在宏觀審慎框架下，難點在于如何平衡金融穩定與物價穩定這二者之間的關系。

我國目前實行的是傳統的分業監管和機構監管模式，與國際流行的適應混業經營“功能性”監管模式是相悖的。“一行三會”的分業監管模式雖然更加專業化，但是在某些業務交叉環節容易造成監管真空。由于金融創新的發展，金融業出現了脫媒現象，影子銀行加深了金融體系的關聯性，其監管也將是一個難點。

自上而下的宏觀審慎監管政策要求具有統一性，否則任何政策差異可能引起監管套利(套利的合理性)，這就需要各個部門配合和協調，需要中央銀行、監管部門和商業銀行、財政部門的共同努力，擴大監管的覆蓋面，加強金融產品、市場、金融機構的監管，然而很難求得央行、監管者、商業銀行、財政四方動態博弈的均衡解。

宏觀審慎監管的多部門協調是一個“集體決策”，最終達成一致意見才能決策，協調一致的難度加大；同時協調是需要花時間、精力的，并且決策層次越多，協調所需時間越多，決策成本就越大。一般而言，維護金融穩定有三道防線：一是金融監管部門對金融機構的審慎性監管；二是存款準備金制度；三是央銀行的最后貸款人職能。央行在執行最后貸款人時在道德風險和傳染性風險之間權衡（見表2）。

實施宏觀審慎管理框架除涉及“一行三會”外，還涉及國家發改委、財政部等對金融資源享有管轄權的眾多平級權力部門，這需要建立更高層級的金融管理協調機制，但這一機制的建立也并非一朝一夕。目前人民銀行宏觀審慎監管者的地位和職權不清，在實際操作中，人民銀行缺乏要求其他金融監管機構配合落實宏觀審慎監管的權力。人民銀行在2003年開始牽頭組織國家發改委、國家統計局、國務院研究室、銀監會、證監會、保監會、國家外匯管理局等單位組成跨部門小組進行金融穩定評估，并從2005年開始每年定期發布《金融穩定報告》。但是囿于人民銀行宏觀審慎監管者的地位和職權不清，在實際操作中，人民銀行缺乏要求其他金融監管機構配合落實宏觀審慎監管的權力。建議國務院下設金融穩定委員會，協調人民銀行、財政部、銀監會、證監會、保監會、國資委等部門關系。

（三）宏觀審慎監管的不確定性分析

宏觀審慎管理，首先是全球宏觀審慎管理，然后才是國別宏觀審慎管理（夏斌，2011）。在國際協調上，美國單方面執行量化寬松的貨幣政策向市場注入流動性是系統性風險的誘因；美元的霸權地位不改變，全球宏觀審慎是徒勞的。其次，缺乏全球有約束力的統一監管標準將使監管的國際合作也是低效的（巴曙松，2010）。

風險預測是前瞻性監管的基礎，但由于金融產品創新、金融業務創新不確定性的存在，宏觀審慎監管仍然表現得滯后和乏力。宏觀審慎監管需要識別經濟的周期性，然后為微觀監管措施提供決策依據，但經濟周期的界定、經濟周期的預測是困難的，另外經驗也告訴人們經濟的周期性是有利于長期的發展的，這實際上仍然是穩定與增長的矛盾。歐洲主權債務危機、西班牙的債務危機爆發前，評級公司也沒有評出來，同時危機爆發時西班牙也沒有出現財政赤字（斯賓塞，2010），這足見系統性風險識別的高度困難性和宏觀審慎指數（MPI）的脆弱性。這就好比通過一個人的年齡、血壓等生理指標去推斷一個人的死亡時間。

本次金融改革是在危機后對監管體系的緊急修修補補，因此改革措施的制定缺乏前瞻性，同時巴塞爾Ⅲ的落實時限推遲到2019年，這都將會對金融改革成果的有效實施大打折扣。

監管者與被監管者類似于在玩“貓鼠游戲”，當監管者用事先確定的固定指標來約束被監管者時，被監管者就會把監管手段當成監管目標來完成，監管的效力也就失去，此即古德哈特定律問題。簡單來說，當一個措施如節能減排變成了一個目標，它就不再是一個很好的措施。

鑒于金融業的特殊性質及市場的多變性、宏觀審慎的復雜性，監管部門應該一方面“防火”和“救火”并重，另一方面嚴格銀行業的準入和退出標準，提高對市場的適應能力，以不變應萬變，以降低監管成本和銀行業的道德風險；銀行業則應回歸傳統業務，加強銀行治理，加強行業自律。只有這樣，宏觀審慎監管才能有堅實的微觀穩定基礎。

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（責任編輯：嚴元）