基于容積率的城市房屋拆遷利益關系分析

摘要：城市房屋拆遷是一個系統的工程，容積率問題是其中的焦點和難點。本文在分析容積率對地價、利潤率影響規律的基礎上詳細闡述了背后真正的利益關系，并在如何平衡利益方面提出了一些看法。對于容積率的確定、控制應統籌考慮經濟、環境及社會效益，實現剛性與彈性相結合；改變土地財政的形成機制，不僅要從下游著手完善容積率管理機制，更應從上游出發保證規劃的科學合理、陽光性及均衡性。

關鍵詞：容積率；地價；利潤率；拆遷；利益

中圖分類號：F069.9 文獻標識碼：A

Analysis of the Benefits of Urban Housing Resettlement Based on Floor Area Ratio

ZHANG Peng， LI Hai-jun

(School of Business Administration， South China University of Technology， Guangzhou 510641， China)

Abstract:Urban housing resettlement is a systematic project， the focus and difficulty of which is the problem about the Floor Area Ratio(FAR). On the basis of analyzing the effects of FAR on the land price and profit margin， the real interest behind them is elaborated， and some views are put forward about how to balance the interests. This paper argues that during the determination and control of FAR， some consideration should be taken into economic， environmental and social benefits， and the rigid and flexible combination should be achieved. The land financial mechanism must be changed， and it is needed to perfect the FAR management mechanism from the lower， especially to ensure that the upstream planning is scientific and rational， sunny and balanced.

Key words: floor area ratio; land price; profit margin; resettlement; interest

容積率(R)=總建筑面積/占地面積，是城市土地利用規劃控制的核心指標。容積率與經濟、環境、社會因素緊密相關，是土地利用程度的量化反映，合理的容積率取值往往是這些因素共同約束下的交集［1］。其中，經濟因素約束下的容積率簡稱經濟容積率，是指城市建設過程中，房地產項目的總投資利潤率大于房地產基準總投資利潤率的容積率區間［2］；環境、社會等因素約束下的容積率區間為政策容積率［3］。

容積率是城市房屋拆遷利益主體博弈的焦點。現有的文獻較多地從法律的角度探討拆遷利益問題，缺少從經濟學、規劃、政策的角度對拆遷改造中容積率背后的利益關系問題的研究。基于此不足，本文結合了經濟學、規劃及政策角度，通過分析容積率與地價、利潤率關系，揭示城市房屋拆遷背后真正的利益關系，以期為平衡各方利益提供決策支持。

一、容積率與地價、利潤率的關系

（一）容積率與地價

地租包括絕對地租、級差地租Ⅰ、級差地租Ⅱ以及壟斷地租，這些地租收益的資本化就是地價。在影響地價的諸多控制指標中，容積率是最受關注的敏感因素。本質上容積率變化導致地租的變化而影響地價；而從作用機制上看，是通過收益變化和供求關系來實現的。

1.僅在收益機制作用下的容積率對地價的影響規律。邊際收益遞減和邊際成本遞增規律是西方經濟學理論中的重要內容。所謂邊際收益遞減規律是指連續等量增加某一生產要素的過程中，當該要素的投入量小于某一特定值時，增加該要素投入帶來的邊際收益是遞增的，超過這一特定值時，邊際收益是遞減的；與之對應，邊際成本呈現先遞減后遞增的規律［4］。在某一特定宗地上進行房地產開發，當容積率RR1時，隨著容積率的提高、房屋高度的增加，施工技術和材料要求更高、地基加固處理費用更多、電梯配套、抗震消防等因素都會導致每增加一個單位建筑面積帶來的單方造價成本逐漸增加，即邊際成本開始上升；同時，容積率的提高使得公共空間減少、綠化率降低、居民的舒適度下降，樓房的售價逐漸降低，即邊際收益減少。因此，邊際收益曲線MB向下凸，邊際成本曲線MC向上凹。P地（R）=B（R）-C（R），兩邊分別對R求導，得MP地=MB-MC，其中P地：地價，B：總收益，MP地：邊際地價，C：總成本（包括建安費用、正常利潤、稅費、利息支出，但不含地價）。MP地均呈先增后減的特點，當R=R1時，MP地′=0，MP地最大；當R=R2時，MP地為0，P地最大，如圖1所示。

2.收益機制和供求機制共同作用下的容積率對地價影響規律［6］。收益機制一定程度上決定了土地利用的經濟剩余量，僅在收益機制下，投資者獲得的是正常的平均利潤，其他的經濟剩余均以地價的表現形式歸土地所有者所有；然而，收益以地價形式得以表現須在市場中才能實現，市場中供求機制決定了經濟剩余量的分配，使地價相對經濟剩余量上下波動而趨于復雜化。因供求關系的差異，容積率對地價的作用程度具有明顯的區域性。城市規模越大、區位條件越優越、土地利用效益越高的地方，供求矛盾越突出，容積率對地價的作用程度越大，經濟剩余越容易以地價形式表現出來。一般來說，城市規模大的區域，土地需求量大、調控力度大、規劃控制嚴格，容積率作用程度就大；和工業、住宅用地相比，商業用地更稀缺、供求矛盾更突出，容積率對地價的作用程度更大。

（二）容積率與利潤率

在房價受政策背景、市場大環境的影響下穩定，因容積率變化引起的房價變化忽略不計的情況下，由邊際收益不變、邊際成本先減后增的特點可得出總收益（B）、總支出（S）的大致形狀（如圖2-1所示，其中L1是由原點引出的與曲線S相交的虛線，R=R5時，L1與S相切，斜率k1=S/R隨著R的增大呈先減后增特點，且當R=R5時，k1最小）。進一步可知曲線i（R）的大致形狀（如圖2-2，i=(B-S)/S=B/S-1=B/RS/R-1=k/k1-1先增后減，且R=R5時，i最大；R=R3或R7時，i=I/S=0； R=R4或R6時，利潤額相等，但i4>i6）。

在不考慮利息、資金時間價值的情況下，由B=S(1+i)，即P*S地*R= (PL + P拆+ P基+P稅+P建*R )* S地*(1+i)，得i=P*R/（PL + P拆+ P基+P稅+P建*R）-1。其中，S地指宗地面積；PL 、P拆 、P基 、P稅分別指土地出讓價格、房屋征收拆遷成本、基礎設施費用、稅費，單位：元/每平方米用地面積；P、P建分別指房屋售價、建安成本，單位：元/每平方米建筑面積。

二、容積率對城市房屋拆遷利益格局的影響

（一）容積率與居民的利益息息相關

房地產的價值評估及居民的生活質量都離不開容積率這一敏感變量。舊房的現狀容積率高低直接關系到評估時的容積率修正系數大小，以至影響房屋補償金額；用于產權調換的房屋的規劃容積率高低還意味著建筑間距、活動空間、綠化率的大小，意味著采光、通風的程度，關系到居民生活的舒適度，反映了環境質量的優劣。一般來說，現狀容積率越大，修正后的宗地地價就越高，拆遷成本越大；規劃容積率越低，環境越好，居民越滿意。

（二）容積率的高低關系到土地出讓價格的大小

出讓價格的升高代表著政府的經濟利益，升值率可用公式K=PLa-PLb/ PLb=e(P地a-P地b)/P地b大致表示（其中，K為出讓價格升值率；e為調節系數；P地a、P地b、PLa、PLb分別是與容積率Ra、Rb對應的地價、出讓地價）。政府與開發商間的利益分配可以通過受供求關系制約的調節系數e來調節：（1）當e=0時，表示出讓地價不隨容積率而變化，因提高容積率帶來的土地收益經濟剩余全部由開發商所得。（2）當e=1時，開發商從提高容積率中得不到經濟剩余。（3）當0

（三）容積率是拆遷項目可行性分析的重要參數

規劃容積率取值須在政策容積率取值范圍內，這樣政策容積率(Rmin、Rmax)、利潤率最大時的容積率R5、臨界容積率R3及經濟容積率R下和R上的相對大小決定了投資的利潤空間［3］：

1.若Rmin

2.若R3

3.若R5

4.若Rmax

當RR下時，開發商獲得了超額利潤。通常來說，基于環境容量、基礎設施承載力、城市風貌等因素考慮而規定的政策容積率不高，對特定的拆遷改造項目來說，往往具有提高容積率增加利潤的空間。追求經濟利益、實現利潤最大化是開發商的首要目的和天性，容積率直接體現了經濟利益。因此，客觀上有提高容積率保證項目盈虧平衡的必要，主觀上有增加容積率實現利潤最大化的強烈追求。

（四）容積率的外部負效應

房地產開發中的負外部性是指某建設者的建設行為對其預期的目標產生結果的同時，不能對其所產生的結果對其他利益主體產生的負面影響施行有效控制的效應［7］。基于經濟效益出發的開發商缺少考慮對環境質量、景觀保護、基礎設施承載力、城市整體效益等的負面影響。事實上，從局部看，容積率的變更調整不但關系到拆遷居民的內外部環境、心理舒適度等，還會直接影響到周圍居民的切身利益，如環境權、采光權等；從整體上看，過高的容積率會帶來過大的人流、車流，降低綠化率和城市整體效益，土地資源得不到優化配置，地價隨之降低。

（五）容積率是城市房屋拆遷利益共同體的套利工具

隨著經濟社會的發展，城市規劃的實施，城市土地也在不斷地增值。從存量上看，人類在土地上的物化勞動、活勞動已凝聚在土地上，土地價值得到一定的積累；從增量上看，城市政府對綠化、交通、教育等公共基礎設施、高級設施的大量投入，及外部正效應的存在等等，直接促進了城市功能的完善、房地產的快速增值，房價攀升。尤其是非科學公平、非均衡的城市規劃則會使房地產供求矛盾更為突出。受房價高漲的利益驅動，大量的囤地、捂盤惜售、市場投機、隨意變更土地用途和性質、土地功能混合使用以平衡容積率等套利現象應運而生。一定意義上混亂的規劃制造了這些套利機會，使容積率作為其中的套利工具成為了可能。可以說城市規劃決定了利益格局，容積率促進了利益格局的進一步重構。

城市房屋拆遷過程就是容積率增減的過程，投機者低價買入待拆遷改造房屋，再得到高價補償；開發商通過提高容積率而降低了樓面地價、得到更多用來獲利的建筑面積，滿足了經濟利益需求；政府利用容積率增加土地出讓金、稅費等收益，實現了短期的經濟利益；房屋被征收、拆遷的居民中致富致貧的都有，實質上，投資于各類設施的公共財政借容積率工具向開發商和投機商轉移了，他們和政府、拆遷暴富的居民成為了經濟利益共同體。然而隨著容積率的提高，人口的聚集，剛性需求進一步突出，城市的自然資源優勢和公共基礎資源被擠占而愈發稀缺，環境質量愈發下降，城市病不斷凸顯，公共利益受侵害，公眾對政府的滿意度下降，公共財政更被動地投入等等，形成了惡性循環。因此混亂的規劃使拆遷致貧的居民及公眾成為最大的受害者，利益共同體以容積率工具套取經濟利益而犧牲了公共利益。

三、容積率是政府、開發商及居民博弈的焦點 如上文所述，城市房屋拆遷實踐中容積率扮演著重要的角色，影響到征收拆遷成本、出讓地價、利潤率、宏微觀環境質量、社會效益等等。可以說容積率體現了各方的利益訴求，是政府、開發商及居民利益博弈的焦點。

公益拆遷中的房屋征收或商業拆遷中，對現狀容積率，房屋被征收、拆遷的居民總希望高點（補償高），政府或開發商希望低點（成本低），這在客觀上誘導了居民私搭亂建、擴建亂象，及價值評估時調低現狀容積率的現象發生；對規劃容積率，居民希望低點（環境好），開發商希望高點（利潤高），而政府對容積率是否管制、如何管制直接影響到利益的格局。

1．由市場自行調節容積率。很顯然容積率權力尋租問題自然消失了，而市場機制的缺陷卻隨之出現。個體理性的開發商片面追求高容積率背后的暴利，結果是對某特定的項目來說盈利了，而城市風貌受到沖擊、公共基礎設施嚴重超荷、居民的生活環境質量下降等一系列外部負效應產生了。這種盲目的逐利行為，表面上增加了經濟效益，實質上只是增加了開發商的短期經濟利益，卻損害了公共利益、長遠利益，損害了政府的政治利益及居民的切身利益，提高了社會成本。

2．由政府完全管制容積率。此種情況可糾正市場失靈、防止外部負效應，但政府的管制也存在失靈問題。例如對某一工業用地項目，容積率為1.1就要虧損而硬規定必須達到1.1的下限，此時這種死規定就有可能造成社會財富的閑置。實質上這種管制失靈是規劃沒有適應市場經濟或控制指標設定缺乏彈性的表現。

3．由政府對容積率進行指導性管制（剛性與彈性結合），此種情況既能保證政府的土地收益又能實現社會、環境效益，不過前提是將對文化景觀保護區等的剛性控制和適應市場經濟變化特點的彈性控制較好地結合。若控制不力或剛性與彈性不能較好地結合，存在管制漏洞時會留下了鉆空子的余地。例如：（1）《城鄉規劃法》未明確規定變更規劃時應公開聽證或論證，公開透明性欠缺，不能有效起到制約權錢勾結的作用；（2）部門的自由裁量權過大，且驗收時對超容部分處以較輕的罰款，罰款之后依然能獲利①；（3）據最高法司法解釋，房屋測繪面積的誤差比絕對值小于等于3%，按合同約定價據實結算，開發商憑此誤差可虛增建筑面積，從而合法賺取經濟剩余。漏洞的存在直接導致權力尋租、國有資產收益流失，滿足了開發商的經濟利益而降低了居民對政府的滿意度。

四、關于平衡政府、開發商及居民利益的容積率問題的幾點思考 （一）容積率的確定應從不同層次統籌考慮經濟、社會及環境效益

容積率是與經濟、環境、社會等因素相互聯系的復合指標，其確定控制就不僅僅著眼于經濟利益，而是應從城市整體的角度出發，平衡經濟、社會及環境效益。可以從宏觀（城市土地面積、人口密度、經濟發展水平等）、中觀（級差地租、城市空間結構等）及微觀（具體地塊的基礎設施條件、日照綠化及間距需求等）三個層次進行考慮［8］。

容積率修正系數的確定應體現容積率對地價影響規律的特點及合理的收益分配關系等原則，另外還應適時更新基準地價，公平地進行地價評估，及時調整出讓地價。

（二）改變土地財政的形成機制對減少容積率超標現象是必要的

對開發商來說，僅僅從環境、社會效益角度出發設定的容積率往往達不到最大化利潤的需求，此時，通過變更調整容積率既能增加土地出讓收入，又能增加投資利潤，開發商和政府的利益鏈上具有了一致性。在當前的土地財政體制下，地方政府的主要收入來源于土地出讓金，對GDP、政績的盲目追逐，短期利益主義嚴重，這在客觀上誘導了容積率常變更、甚至嚴重超標現象的發生，為尋租創造了空間和機會。而將對土地財政的依賴由土地增量環節轉向土地持有環節，則能達到既增加政府經濟利益、又減少容積率超標現象的雙重目的。因此，從根本上改變地方政府對土地財政依賴的形成機制是必要的。

（三）規劃控制要實現剛性與彈性相結合

市場機制不能自行調節容積率、解決市場失靈問題。政府對容積率的管制正是基于市場機制缺陷的。世界各國對城市開發的干預主要是通過規劃控制而非稅收或補貼，規劃控制系統更可能達到理想的效果［9］。以市場經濟發達的美國為代表，城市建設須有統一的規劃安排，容積率也是受政府管制的。事實上通過規劃控制可以實現利益關系的協調，防止外部負效應產生，但是規劃控制的理想效果還應看是否有效地實現了剛性與彈性的相結合。只有通過輔以其他手段的具有剛性和彈性良好結合特征的指導性規劃控制才能適應市場經濟發展需要。

容積率具有技術、政策等屬性，針對我國現有的容積率控制仍然屬于“藍圖式的剛性控制”，有必要利用其屬性特征，實現剛性與彈性的相結合［10］。對基礎設施落后有待拆遷改造而商業價值不高的項目及公共設施建設項目，政府可以鼓勵開發商按規劃要求對其進行拆遷改造，對開發商付出的額外成本予以多種途徑相結合的補償，如給予補貼、稅費優惠、肥瘦搭配或容積率獎勵等；對經濟上難以平衡的公益性拆遷項目及涉及文物古跡、風貌保護要求的項目也可采取容積率轉移②；對于為公益目的的公共配套、市政基礎設施等用地項目，有其嚴格的專業要求和規定，關系到城市公共安全、基本功能運轉，容積率控制應以集約節約用地、保證城市功能正常發揮為原則，不宜作剛性規定［11］。

（四）從下游著手，完善容積率管理機制

據報道，從2009年4月到2010年11月，全國共糾正和處理違規調整容積率項目2 150個③，這還只是冰山一角。事實上違規調整容積率早已是普遍現象，是社會的熱點和焦點問題。本文認為，要在減少違規調容和外部負效應產生、防止國有資產收益流失方面有較好的調控效果，應注意以下幾點：一是懲罰力度要大。根據容積率隨意變更調整的不同程度進行包括經濟、行政、聲譽等多樣式的處罰，使開發商權衡利弊后感到得不償失。二是保證權力在陽光下運行。過度的自由裁量權客觀上導致了尋租空間的存在，因此要增加公開性、透明性，健全執行機制、監督機制、責任機制，從嚴規范行政行為，堅決杜絕權力腐敗。三是完善《城鄉規劃法》及配套法律法規，尤其是進一步明確界定容積率的變更調整的條件、程序，加強公開性和透明性，從實體和程序上堵住容積率漏洞。四是調控應保證連續性、聯動性。包括稅收、金融、價格監管等政策要連續性組合出擊；房地產、金融、戶籍、收入分配等領域改革要相互協調，不能“頭痛醫頭、腳痛醫腳”；同時部門間要相互協調、聯動。

（五）從上游出發，降低容積率套利機會

從基礎設施和高級設施的過度、非均衡地投入促使房地產增值，容積率成為套利工具的角度來講，城市規劃的混亂、隨意變更，缺乏科學性、均衡性的規劃思想，是造成房屋拆遷改造中利益分配不公平的真正的幕后推手。控規的隨意更改難以保證規劃的嚴肅性、難以實現對市場的正確引導，無法真正公平調配社會利益關系；不建立健全公眾參與機制、不保證公眾參與度的“關門規劃”是難以做到規劃的科學可行性的；加強基礎資源的投入，完善城市基本功能本無可厚非，但過度地、非均衡地、局部性地投資帶來的是更多的套利機會和空間，更多的不公平，結果是資源稀缺進一步加劇、公共財政更被動地投入、外部負效應大量產生和投資投機性需求進一步增加，形成了惡性循環。因此，要逐漸解決這一問題，就應讓規劃更透明，更具公眾參與度，更能體現科學性、陽光性、整體性和均衡思想。

五、結語

容積率的增減過程實質上是利益的再分配過程，對地價、利潤率的影響規律直接關系到出讓地價、拆遷補償及開發利潤的大小，是政府、開發商及居民博弈的焦點。

容積率存在外部效應，同時也和城鄉規劃、公共財政投資、房價等因素相互關聯，成為重要的套利工具，以至政府、開發商及拆遷暴富者相互博弈的同時，又作為利益共同體以損害公共利益為代價套取自身的經濟利益。

城市房屋征收、拆遷是復雜的系統工程，對于容積率的確定、控制應統籌考慮經濟、環境及社會效益，兼顧各方利益；實現剛性與彈性相結合；改變土地財政的形成機制；不僅要從下游著手完善容積率管理機制，更應從上游出發保證規劃的科學合理及均衡性以從根本上降低套利機會。

注釋：

① 根據《廣州市城鄉規劃條例》（草案）、《上海市城鄉規劃條例》、《北京市城鄉規劃條例》等法規的規定，對超容部分處以建設工程造價5%～10%的罰款，這不僅存在自由裁量權過大的問題，而且就算罰款后，開發商依然能夠獲得超額利潤。

② 容積率獎勵、轉移等措施在國內少數城市已有所實踐，如北京、上海等，詳見《北京市區中心地區控制性詳細規劃指標調整的技術管理要求（試行）》、《上海市城市規劃管理技術規定（土地使用、建筑管理）》。

③ 數據來源于中國廣播網。

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（責任編輯：陳樹明）