區域性中心城市政府履行交通發展職能探析

○辛 冬 （汕頭高速公路公司）

區域性中心城市政府履行交通發展職能探析

○辛 冬 （汕頭高速公路公司）

中心城市是區域性的物流、人流、資金流和信息流的集散地，是城市化發展的主導力量。中心城市政府履行好交通發展職能，對整個區域的經濟和社會發展都發揮著至關重要的作用。

一、中心城市政府履行交通發展職能的種種挑戰

1、中心城市政府面臨的交通問題

隨著城市化進程的加快，城市規模不斷擴張，人口大規模聚集，機動化出行需求迅速增長，城市承受巨大的交通壓力，尤其是中心城市，交通阻塞現象時有發生，且由點到線、由局部向大范圍蔓延，不僅影響城市生活的效率和質量，同時還帶來環境污染、能源緊張等一系列經濟社會問題，嚴重制約了中心城市和區域經濟社會的發展。與中小城市相比，中心城市規模較大并具有強大的聚集效用，加劇了交通供需矛盾的交錯疊加，使交通問題更加錯綜復雜和突出。

與一般城市相比，中心城市還具備強大的區域輻射功能，“在區域發展中起到支撐作用、示范作用、帶動作用和傳承作用”，這是中心城市處于城市化發展最高端位置所決定的，也是以高度發達的交通設施及其區域延伸為基礎的。所以，區域性中心城市政府解決交通問題的視野不能局限于自身，還應對區域的交通發展承擔一定責任。

以上諸多問題實質上是城市經濟和社會發展到更高層次的具體體現，其必然要求上層建筑對自身做出相應調整，這是中心城市政府必須應對的外部挑戰。

2、中心城市政府履行交通發展職能需解決的自身問題

恩格斯在《反杜林論》中曾指出：“政治統治到處是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只能在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”從歷史的縱觀和世界的橫觀來看，政府必須在交通發展中起主導作用。交通問題的復雜性、多樣性、系統性，交通需求的公共性、階段性、普遍性，交通運輸業的基礎性、全局性、先導性作用，以及交通發展對經濟、社會、文化的巨大促進作用，迫使越來越具備社會公共人角色的政府進行廣泛干預。然而，政府的能力是有限的，面對諸多的外部挑戰，中心城市政府在履行交通發展職能上普遍存在三方面的問題：一是職能定位不清晰，導致政府在供給秩序、宏觀調控、市場監督、提供公共產品和服務等方面出現缺位現象，而過度干預和深度介入某些微觀領域，導致政府出現越位和錯位現象，牽制了政府大量的精力、物力，降低了行政效率。二是機構職能交叉重疊，嚴重制約交通發展。現行條塊分割的政府管理體制，使原本應該是一個系統資源的交通管理權限被分別劃歸若干個部門，每個部門又都自成體系地實行層級管理，使得部門之間、地區之間的權利和責任存在交叉和重復，導致交通基礎設施的規劃和建設、交通運輸的管理缺乏必要的協調，出現了重復建設、過度競爭和管理混亂等現象，各種交通要素無法統籌整合，交通成本居高不下，嚴重影響中心城市和區域的交通發展。三是中心城市政府缺乏區域協調的意識和機制，沒能主動承擔區域交通發展的協調職能。區域協調發展是一種“帕累托改進”，即在不使其他任何區域受損的情況下，使某個區域變得更好，但現實體制中，由于地方政府是理性的經濟人，其行為目的是地方利益最大化，所以各個地方政府在交通發展問題上只會選擇最有利于自己的戰略，造成區域各城市之間存在競爭關系。實踐中，區域各政府為爭項目想方設法游說上級主管部門，甚至在條件尚未成熟的情況下搶上項目的情況時有發生。中心城市具有的輻射能力使中心城市政府開展區域協調工作具有優勢，所以中心城市政府是開展區域交通合作的最佳組織者和牽頭人。

二、中心城市政府建立交通發展職能體系的兩個指導要素

中心城市政府要建立起與經濟、社會發展相適應的交通發展職能體系，必須以兩個要素為指導：一是找出交通發展職能定位的基準，即職能體系的重心；二是把握好交通發展職能定位的方向維度，即找出應該發揮作用的領域及合理控制政府介入這些領域的強度。

1、職能定位的基準

交通在經濟發展中具有基礎性和先導性作用，狹義的交通發展是指某一經濟區域通過增加交通設施總量或提高交通行業質量而引起服務范圍內交通效率提高和運輸成本降低的過程，所以交通發展屬于經濟范疇。客觀上存在著消費具有競爭性和排他性的交通產品和服務由市場配置資源比由政府配置更有效率，而消費具有非競爭性和非排他性的交通產品和服務由政府配置資源會比由市場配置資源更有效率。所以政府交通發展職能的重心應該是前瞻性地合理提供滿足經濟和社會發展需要的交通公共產品。這應該包含四方面內容：一是提供公共交通產品，即提供市民和城市各構成要素都必須使用的公共交通產品；二是提供公共交通服務，即為社會生產和市民生活提供長期、穩定、優質、高效、低成本的公共交通服務；三是進行交通公共管理，由于交通公共產品和公共服務的非分割性、非競爭性、非排它性，無法由市場選擇，為使交通公共產品和公共服務長期有效提供，必須進行交通公共管理；四是培育有機聯結的交通公共管理群體，政府的交通管理職能是不斷增長的，為降低管理成本、提高效率，要適當分類授權于民間組織，使政府、社會團體、企業、各級市民共同組成一個高效、有機的城市交通公共管理群體。

僅確定交通發展職能的重心不足以指導中心城市政府建立交通發展職能體系，原因有三點：一是目前經濟學界有觀點認為私人產品與公共產品之間的邊界不是絕對的，一種產品劃入公共產品還是劃入私人產品，不是一成不變的，關鍵是要看產權界定所需要的成本高低。另外，一個國家所處的發展階段以及面臨的發展任務也會影響私人產品和公共產品的邊界。政府可以通過制度創新、立法等形式改變邊界，改變公共產品的提供方式，以提高行政執行效率。二是交通發展同時也屬于歷史范疇，由于交通對于經濟發展的基礎性和先導性作用，涉及社會生活方方面面，現代政府主導下的交通發展也涉及到政治、社會、軍事和文化范疇。三是社會主義市場經濟體制的確立，以及政府的科層體系，使地方政府逐漸成為獨立的利益主體、地方利益的表達者。作為理性的“經濟人”，最大限度地獲取、維持地方利益就成為政府行為的目標。同級地方政府之間、上下級政府之間展開了復雜的利益博弈，博弈的過程和結果對提供區域公共產品產生了深刻的影響。中心城市政府必須面對這一挑戰，所以除經濟學角度和靜態描述政府交通發展職能的重心外，還需以系統論和動態的角度，把握好交通發展職能定位的方向維度，即找出中心城市政府應該發揮作用的領域及合理控制政府介入這些領域的強度，處理好社會公平和行政效率這一對立統一關系。

2、職能定位的方向維度

政府具有行使表達和執行國家意志的權力，中心城市政府交通發展職能的定位有橫向和縱向兩個維度：一是橫向維度（社會維度），是指政府在社會生活中應發揮的作用，重點在于社會福利、維護公平、社會續存；二是縱向維度（經濟維度），是指政府在經濟生活中應發揮的作用，重點在于確定政府配置社會經濟資源的合理能力范圍，以便提高行政效率。

（1）橫向維度。又稱社會維度，它確定中心城市政府履行交通發展職能對社會生活發揮作用的內容和范圍。

現階段要用三個新觀念指導政府交通發展職能的橫向定位：一是用“以人為本”的新觀念確認交通發展目標，基礎設施建設只是手段，為社會發展提供安全、便捷、經濟的交通服務是交通發展的最終目標。這也是提倡大力優先發展公共交通事業的思想基礎，目的是為了提高社會福利水平。二是用“全面協調”的新觀念指導交通發展方向，任何事物的最初發展都需要突破，都是非均衡的，但發展起來后，必須轉為逐步協調發展，發展的最終結果是整個區域的協調。這也是中心城市既要統籌規劃中心城區的交通發展，同時也要統籌規劃管轄各城區、郊區和農村的交通發展，還要兼顧協調區域（城市群）交通發展，最終實現城鄉一體化交通網絡的思想基礎，目的是實現交通的社會公平。三是用“可持續發展”的觀念指導解決交通問題，也就是交通發展應該是在符合資源、環境承受力并不以犧牲后代利益為代價的前提條件下，盡量滿足當代絕大多數人的生產生活的需要。這也是政府對研發、生產使用清潔能源和混合動力汽車給予稅收優惠和政策扶植的思想基礎，目的是要維護社會的長期存在和發展。

（2）縱向維度。又稱經濟維度，它確定了中心城市政府履行交通發展職能所涉及的政府配置社會經濟資源的合理能力范圍。

現代市場經濟是市場調節與政府作用有機結合的經濟，政府職能和市場機制兩者不可或缺，而市場調節的效率，政府作用的優劣，都取決于政府職能的準確定位。交通的多重屬性決定了政府在其發展中需要發揮重要作用，也決定了市場機制在其發展中同樣可以“有所作為”，政府的缺位、錯位、越位會影響市場，只有政府發揮了應盡的職能，市場機制才能起作用。換句話說，政府在交通發展上不可自由放任，也不應普遍干預，而是有機結合，合理均衡。實踐證明，在公共產品和服務供給領域適當引進市場機制，將政府權威與市場交換的優勢進行“雜交”，能夠大大提高政府職能輸出的能力。所以處理好政府和市場力量介入各交通事物的宏觀、微觀層次和深度決定了政府在交通發展職能上的縱向定位。

三、中心城市政府交通發展職能內容的分析

當前，中心城市政府要在以上論述的定位基準和社會、經濟兩個維度要素的指導下，用全時空、動態、統籌兼顧的觀點，建立健全與經濟、社會發展相適應的交通發展職能體系，這個職能體系應該由政策引導、統籌規劃、市場監督、公共管理和社會服務五大職能構成。

1、政策引導是核心職能

政策引導職能是指為實現交通發展的宏觀管理目標，利用各種政策手段進行引導，以使交通領域的各項事業與各種工作配套實施，從而促進交通發展。

中心城市政府的政策引導職能可通過以下途徑實現：一是制定并向社會公布自身城市的交通發展戰略；在國家和省協調的基礎上，積極推動區域交通發展協調機制，牽頭區域城市共同制訂并向社會公布區域交通發展戰略。二是建立穩定而透明的法律、法規體系及各種技術標準，引導交通健康發展；三是利用財政政策、稅收政策、價格政策，將政府意愿轉變為市場信號，通過改變市場秩序、環境和信號，間接影響企業的決策。

現代政府是有限政府，應立足于宏觀管理，中心城市政府要發揮宏觀的政策引導職能，通過環境和制度建設，構筑交通要素集聚平臺，轉變和調整交通資源利用方式，從而帶動整個區域的經濟和社會發展，所以政策引導應該是中心城市政府在交通發展中的核心內容。

2、統籌規劃是基礎職能

統籌規劃職能是指從城市和區域發展的戰略高度，統籌考慮中心城市和區域各城市的總體功能定位和產業功能的空間布局，通過規劃，對交通網合理布局、相互銜接，促進交通沿線的綜合密集開發，促進區域有序競爭，減少內耗，實現資源的節余和經濟的高效集約發展。

發揮統籌規劃職能應注意三點：一是中心城市政府肩負著區域整合的重擔，由于區域整合意味著城市競爭所需的生產要素必須通過交流和共享才能獲得，所以統籌是協調區域交通發展的基本策略；二是規劃必須按法定程序制訂，制訂過程注重發揮專家智囊和專業機構作用，重視先進規劃理論運用；三是規劃最大的作用在于告訴市場主體，政府已明確哪些空間可以干什么，不可以干什么，對統一社會認識，有效配置社會公共資源十分重要，所以規劃出臺后對市場主體和政府均有約束力，政府必須依規劃行事。

目前中國處于城市化高速擴張期，為節約城市建設用地，提高土地配置效率，實現全面協調和可持續發展，中心城市政府交通發展的統籌規劃職能應該在兩個層次發揮作用：一是選擇以交通為導向的集約式城市發展模式（緊湊型城市發展模式），這種模式著眼于城市土地利用規劃與城市交通規劃保持協調一致和充分銜接，通過交通設施的合理布局引導市場投入，實現高密度布置產業和人口，促進居住和就業在城市每個區域的平衡發展，從而減少出行需要，避免跨區域長距離交通的發生，減少城市建設和交通基礎設施用地需要，從源頭上把交通的發生控制住，實現交通的供需平衡。二是選擇“點軸開發理論——點與軸相結合的區域經濟發展模式”，協調區域交通發展。中心城市走出獨立膨脹階段后，城鎮的發展具有沿交通線發展最優的趨勢，這是國道快速街道化的原因。必須從區域功能及空間布局的戰略高度對區域內公路、鐵路、地鐵、海港、空港等重大基礎設施進行統籌安排，引導產業和人口向城際間交通干線合理聚集，促使生產和運輸成本降低，沿線成為經濟增長軸，擴大中心城市的輻射功能，從而實現區域內土地資源的集約開發和經濟的可持續發展。

3、市場監督是保障職能

市場監督職能就是供給并維護好交通市場秩序，依法對交通建設、養護、運輸市場主體及其行為進行監督和管理，支持其他交通發展職能的發揮，形成統一、開放、公平競爭、有序的交通市場體系，確保交通行業的健康發展。

中心城市政府要充分發揮市場監督職能，一是要加快交通立法，在交通執法體系框架內，強化對交通市場的監督職能；二是建立和完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與的市場監管體系，積極采取包括信息公開、行政問責、社會公示等各種措施，及時制止違法經營和不正當競爭；三是堅持公平、公正、公開、便捷的原則，依法行政，從嚴執法，嚴厲打擊各類交通領域的違法行為，維護好政府權威。

4、公共管理職能的目標應是公共利益最大化

中心城市政府履行交通發展的公共管理職能，就是要通過對市場機制無法發揮作用的交通領域，通過建立程序嚴密、制約有效、公開透明、責任明確的管理體制，運用行政強制力等行政手段加強引導和高效處置公共交通管理對象，實現全社會能源消耗低、環境友好、舒適便捷的交通運輸目標。

加強公共交通管理職能對完善和改進城市交通狀況十分重要。著名的Downs定律指出：“交通需求總是趨于超過交通設施的供給能力。”這個定律同樣在我國的許多城市得到印證，北京、上海、廣州等城市相繼出現新路建成通車不久就塞車的現象，所以僅靠增加道路、提高標準、加密路網等措施消極被動地滿足交通需求不能解決問題。馮曉認為：必須著眼于改善、引導或限制交通需求來實現改善城市交通的目的。這就要求中心城市政府必須充分發揮其公共管理職能，通過限制某些不必要的、有較大負面影響的交通需求，更好地滿足那些對促進和加快社會發展起正面效應的交通需求。具體來講，就是要對“源、車、路、行”等四方面實行總量控制：一是改善城市布局，減少因城市發展或規劃不合理產生的不合理交通需求；二是限制某些交通工具的總量，改善交通方式組成結構，如限制摩托車、私人小汽車總量，同時通過加強公共交通加以彌補；三是優化路線網絡，引導或吸引特定的人選擇特定的交通方式；四是限制出行或通行時間，改善交通需求的時間分布和高峰，調整不同車流運行路線，限制停車地點，從而使交通需求在時間和空間上分配得更加平衡。這些行政管理措施都是市場機制難以提供和實現的。由此可見，中心城市政府發揮公共交通管理職能對實現城市交通系統的良性運轉十分重要。

5、社會服務職能的目標應是公共利益均等化

中心城市政府履行交通發展的社會服務職能，是指提供優良的交通運輸服務，力求均等，滿足廣大人民群眾的交通需求，內容包括建設交通基礎設施、進行設施維護，提供交通信息服務，保證交通設施安全舒適使用等公共產品和公共服務。

由于社會公眾期望政府提供更多更好的公共服務，又不希望政府公共開支過大，加重稅費，這就對政府的服務能力提出更高要求，需創新政府公共交通服務的提供機制：一是推進交通公共服務的社會化、均等化，要充分發揮民間社會力量在公共交通服務方面的功能。比如，政府委托電臺和網絡公司構建交通信息發布平臺，發動司機、群眾發短信及時反映路況信息。二是推進交通公共服務市場化，利用市場力量和市場機制提升服務供給能力和質量，使更多的群眾受益。政府對一些交通公共服務事物主要承擔規劃、組織和監督功能，具體公共服務產品的經營，采取政府授權、委托、特許經營、合同制、簽約外包、服務購買、政府補助等形式，由企業通過市場化競爭獲取資格并提供服務。比如，香港“地鐵+土地”的運作模式，政府通過以土地綜合開發換取企業投資建設和運營地鐵，實現公共交通服務目標。三是推進交通公共服務社區化，發揮社區自主解決社會基層公共交通服務的功能，比如，社區開展交通安全宣傳教育等。

（責任編輯：李文斐）