試論環(huán)境友好型土地整理

○胡 彥

（湖北經(jīng)濟學院工程管理研究與培訓基地 湖北 武漢 430205）

試論環(huán)境友好型土地整理

○胡 彥

（湖北經(jīng)濟學院工程管理研究與培訓基地 湖北 武漢 430205）

本文論述了土地整理及環(huán)境友好型土地整理的概念、意義，總結(jié)了國內(nèi)外環(huán)境友好型土地整理思路和經(jīng)驗，并對我國傳統(tǒng)土地整理項目實施可能造成的自然生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟環(huán)境負效應進行了系統(tǒng)分析，提出了解決環(huán)境友好型土地整理中存在的問題的具體措施。

土地整理 環(huán)境友好 生態(tài)環(huán)境保護

目前的土地整理活動對耕地及所在區(qū)域造成的生態(tài)環(huán)境影響缺乏必要的考量，也缺乏相應的技術工程措施，因土地整理不當屢屢引發(fā)了水土流失、植被破壞、生物多樣性下降等生態(tài)問題。因此，現(xiàn)階段的土地整理建設在充分利用土地整理所產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟效益的同時，必須積極探索保護土地整理本意中所蘊藏的生態(tài)效益。

本文結(jié)合我國土地整理中生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)狀，從生態(tài)學的角度對環(huán)境友好型土地整理做了全面的思考，旨在實現(xiàn)土地整理由單純的數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量并重及生態(tài)管護的轉(zhuǎn)變，重點發(fā)展環(huán)境友好型土地整理，促進土地整理與生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)景觀的和諧統(tǒng)一，以確保土地資源可持續(xù)利用。

一、土地整理與環(huán)境友好

1、土地整理的概念內(nèi)涵

土地整理（Land Consolidation or Land Re-arrangement）的準確定義在國際上尚未統(tǒng)一確定，該詞最早源于德國和瑞士，隨后法國、俄國、加拿大等國也開始提及。“土地整理”在日本被稱為“土地整治”，在中國臺灣被稱為“土地重劃”，我國與之相對應的表達有土地整治、土地改良、土地治理和土地調(diào)整等。

1999年，土地整理作為一種以補充耕地指標、實現(xiàn)耕地占補平衡為主要特征的國土整治措施被寫進《中華人民共和國土地管理法》，自此該名稱被正式確立。盡管不同的行業(yè)對土地整理的準確內(nèi)涵尚未達到一致，但現(xiàn)在公認的土地整理是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調(diào)整改造以提高土地利用率，從而改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程，其內(nèi)涵有狹義和廣義之分。狹義的土地整理僅指采用技術工程、生物工程等措施，對農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林、村進行綜合整治，以實現(xiàn)增加有效耕地面積、提高土地質(zhì)量和利用率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的目的；廣義的土地整理包括土地整理、土地復墾和土地開發(fā)，這正是本文所涵蓋的土地整理。土地整理的分類很多，根據(jù)整理對象不同，其總體上可分為農(nóng)用地整理和市地整理。農(nóng)地整理的特點是以增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量為重點，并輔以田、水、路、林、村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行綜合整治開發(fā)，以實現(xiàn)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)民居住環(huán)境及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的目的；市地整理也稱非農(nóng)用地整理或建設用地整理，是指在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)對經(jīng)過長期歷史變遷形成的城鎮(zhèn)土地利用布局按城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律和新時期城鎮(zhèn)發(fā)展的要求進行調(diào)整和改造，以達到城市土地再利用的目的。

2、環(huán)境友好型土地整理的內(nèi)涵

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，土地整理的內(nèi)涵也不斷擴展，環(huán)境友好型土地整理就是新時期下響應黨中央中共十六屆五中全會提出的“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”號召應運而生的，該類型的土地整理要在實現(xiàn)傳統(tǒng)土地整理內(nèi)涵的基礎上，達到保證土地的可持續(xù)發(fā)展、生物的多樣性以及生態(tài)穩(wěn)定的目標。

環(huán)境友好是以自然資源承載力為基礎、以自然規(guī)律為基本準則、以環(huán)境保護為社會底線，實現(xiàn)以人為本的人地可持續(xù)發(fā)展，它在經(jīng)濟上表現(xiàn)為以最低的資源代價實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護，在政治上表現(xiàn)為綜合運用行政、經(jīng)濟等各類手段解決民生問題。環(huán)境友好是社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，它需要滲透到社會活動的每一個領域中，土地整理活動也不例外。環(huán)境友好型土地整理就是要把土地整理項目區(qū)作為一個整體、一個系統(tǒng)來綜合考慮，使整理后的土地整理項目區(qū)在保護當?shù)氐淖匀痪坝^與人文景觀的基礎上實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。近年來，盡管我們不斷宣傳和鼓勵推進環(huán)境友好型土地整理，但短時期內(nèi)難以取得理想的效果，持續(xù)推進環(huán)境友好型土地整理建設仍將是今后相當長一段時間內(nèi)我國土地管理工作面臨的緊迫而艱巨的任務，還需我們持之以恒地堅持下去。

3、環(huán)境友好型土地整理建設的意義

首先，開展環(huán)境友好型土地整理就是要引導土地整理向生態(tài)意義的土地整理方向發(fā)展，即在土地整理的過程中增強環(huán)境生態(tài)效益的評估力度，從真正改善整理區(qū)人民的生活環(huán)境質(zhì)量的角度出發(fā)，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，最終實現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展。

其次，開展環(huán)境友好型土地整理可以使生態(tài)環(huán)境建設避免因土地的不合理開發(fā)而造成的損失。環(huán)境友好型土地整理所倡導生態(tài)環(huán)境建設是一項關系到國計民生的系統(tǒng)工程，尤其是對生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)開展環(huán)境友好型進行土地整理，不僅有利于保護生物多樣性和區(qū)域生態(tài)平衡，更有利于子孫萬代的繁衍生息。

最后，開展環(huán)境友好型土地整理有利于社會主義新農(nóng)村建設目標的實現(xiàn)。新農(nóng)村建設是國家“三農(nóng)”政策的核心，而新農(nóng)村土地綜合整治是實施新農(nóng)村建設的有力手段，而其中開展環(huán)境友好型土地整理是整個農(nóng)村土地整理的關鍵所在。由此可見，在農(nóng)村土地整理中注重人與環(huán)境的和諧共處有利于促進農(nóng)村“環(huán)境友好型”和諧社會的長遠發(fā)展。

二、環(huán)境友好型土地整理研究現(xiàn)狀

1、國外環(huán)境友好型土地整理思路探討

（1）德國的環(huán)境友好型土地整理之路。德國的土地整理活動是在專門的官方機構的指導下，在地產(chǎn)主、公共利益代表和農(nóng)業(yè)職工代表共同參與的情況下，按照一定的程序進行的一種經(jīng)濟活動。土地整理官方機構在州、地區(qū)及基層均有設立，其中州為最高權力機構，它對州范圍內(nèi)的土地整理機構的設置和土地整理范圍的劃定具有決策權。土地整理由參加者聯(lián)合會具體執(zhí)行，但參加者聯(lián)合會必須在土地整理局的指導下開展工作，并主要承擔組織公用設施的建設和維護工作，同時還需實施必要的土壤改良，負責土地整理有關經(jīng)費的籌措和使用以及完成土地整理局不承擔的其他任務。隨著歷史的演進，德國土地整理的目標在逐漸提高，內(nèi)容也在不斷增加，并從20世紀70年代起，土地整理活動開始更多地考慮生態(tài)環(huán)境因素，在追求土地整理農(nóng)業(yè)利益的同時，更重視自然環(huán)境的保護和景觀的保持。現(xiàn)階段，德國的土地整理特別重視對景觀和生態(tài)的保護，確保土地整理規(guī)劃設計具有較強的生態(tài)可行性，避免破壞動植物的生存環(huán)境，并在此基礎上采取積極的措施，以形成更加合理、功能性更強的景觀生態(tài)環(huán)境。

（2）荷蘭的環(huán)境友好型土地整理思路。一直以來，荷蘭的土地整理活動并不是孤立的行為，從其產(chǎn)生時就與土地復墾以及水資源管理等一些生態(tài)保護活動緊密相連，尤其是20世紀60年代和70年代早期，土地整理作為農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整和擴大農(nóng)用地面積的一種有效手段，為政府所重視和推廣。但隨著戰(zhàn)后荷蘭經(jīng)濟的全面恢復，人們開始更多地考慮土地整理給傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的土地景觀所造成的負面影響，因而強調(diào)土地整理必須與環(huán)境相協(xié)調(diào)，在保證生態(tài)景觀不受破壞的情況下，走荷蘭特色的土地整理之路。進入21世紀后，荷蘭土地整理的生態(tài)意識得以進一步強化，并將這一思想在2004年寫入國家《土地整理條例》，明確要求在土地整理規(guī)劃中，必須采取措施保護土地生態(tài)景觀。

2、我國環(huán)境友好型土地整理建設現(xiàn)狀

圖1 土地整理類型及可能導致的生態(tài)環(huán)境問題

我國的土地整理事業(yè)盡管起步較晚，但土地整理的實踐工作已取得很大成效，據(jù)統(tǒng)計，到2010年全國已通過土地整理補充耕地總面積為165.87萬hm2。不可否認的是，現(xiàn)階段的土地整理的范圍和深度還嚴重落后于發(fā)達國家，大多數(shù)土地整理項目尚處于重視完成“占補平衡”和“總量平衡”這兩個硬任務，忽略對耕地生態(tài)環(huán)境保護，有時即使涉及生態(tài)環(huán)境保護，大多也只是在田間道路兩旁，人工營造防護林的初級階段。尤其是從生態(tài)學的角度來看，土地整理活動還僅僅是一個打破了原有生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，然后重建新系統(tǒng)的過程，而此過程不可避免地會對土地整理區(qū)域及其背景區(qū)域的水資源水環(huán)境、土壤、植被、大氣、生物等環(huán)境要素及其生態(tài)過程產(chǎn)生諸多直接或間接、有利或有害的影響。因此，可以說我國現(xiàn)階段的土地整理工作還缺乏必要的對生態(tài)環(huán)境因子的考量，環(huán)境友好型土地整理模式還處于初期探索階段。

三、土地整理的生態(tài)環(huán)境負效應

目前，土地整理主要包括未利用土地開發(fā)、耕地綜合開發(fā)利用及土地復墾三大類。三類土地整理活動必須保證各個環(huán)節(jié)科學合理，否則會對耕地自身的生態(tài)環(huán)境和除耕地以外的區(qū)域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面的生態(tài)環(huán)境效應。各種整理活動可能引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題如圖1所示。

1、農(nóng)用地整理可能帶來的環(huán)境負效應

農(nóng)用地的整理可能涉及到的生態(tài)環(huán)境問題主要是零星耕地的歸并和田、水、路、林、村規(guī)劃與改造，這都有可能導致農(nóng)田生態(tài)景觀異質(zhì)性減少、破碎度減小，從而破壞農(nóng)村自然生態(tài)系統(tǒng)的連貫性，引起氣候因素、水資源和水文狀況的變化。此外，農(nóng)田整治中通過改變土壤理化性質(zhì)而改良土壤的方式，通過使用農(nóng)膜、農(nóng)藥、化肥而提高耕地生產(chǎn)效率的方式，均有可能引發(fā)耕地污染、地下水體污染及地力下降等環(huán)境及耕地質(zhì)量問題。

2、未利用土地開發(fā)可能帶來的環(huán)境負效應

現(xiàn)階段，開發(fā)未利用土地是實現(xiàn)耕地數(shù)量的占補平衡的有效手段，但在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)和本來就存在嚴重生態(tài)環(huán)境問題的區(qū)域采用該方式增加耕地需要特別謹慎，如果開發(fā)不合理，將可能導致土地整理項目區(qū)及其背景區(qū)域土地沙化、水土流失及土壤鹽漬化等生態(tài)災害，甚至可能引發(fā)諸如自然淡水體減少、水質(zhì)下降或富營養(yǎng)化、水生物減少、水文環(huán)境惡化等外部環(huán)境問題。

3、土地復墾可能帶來的環(huán)境負效應

土地復墾是綜合利用土地生態(tài)學、土地經(jīng)濟學、環(huán)境科學、土壤學及區(qū)域規(guī)劃等理論，對需要重新利用的土地進行恢復、綜合整治的過程，包括工程復墾和生物復墾兩個過程。不同類型的土地復墾可能引發(fā)不同的生態(tài)問題，如礦山廢棄地復墾若使用污染的客土可能引起耕地二次污染，災害地復墾可能引起抗災害能力減弱，建設施工破壞地復墾可能引起土地的污染及地力下降等。

四、解決環(huán)境友好型土地整理中存在問題的具體措施

1、政策措施

（1）制定完善的土地整理法律法規(guī)。環(huán)境友好型土地整理是一項涉及到國家、土地所有權人、土地使用者乃至社會公眾切身利益的社會綜合性活動，這些利益的實現(xiàn)與維護都必須要有整套完備的法規(guī)政策體系才能得以實現(xiàn)。此外，土地整理中土地整理區(qū)的選定、土地整理項目的申報、實施及實施后的監(jiān)督管理都需要有章可循，有案可查。因此，制定完善的土地整理法律法規(guī)是解決環(huán)境友好型土地整理問題的有效保障。

（2）實施各部門環(huán)境友好一票否決制。土地整理是一項涉及社會、經(jīng)濟、環(huán)境以及資源等諸多因素的社會活動，參與的部門和行業(yè)較多，在規(guī)劃和實施的過程中對生態(tài)環(huán)境問題難免意見不統(tǒng)一，這就需要一個統(tǒng)一約定的環(huán)境友好決策權來保障土地整理中生態(tài)環(huán)境的切實利益。因此，實行各部門環(huán)境友好一票否決制是保障環(huán)境友好型土地整理順利實施的有力措施。

（3）嚴格把關環(huán)境因素可控性。土地整理工程涉及到地質(zhì)、地貌、土壤、植被、大氣、水文、氣候等諸多環(huán)境因素，各類因素在不同項目區(qū)內(nèi)對環(huán)境的影響也不同。不論項目區(qū)如何變換，必須嚴格把關環(huán)境因素可控性，對于可控的環(huán)境因素，在各個環(huán)節(jié)里進行控制；對于不可控環(huán)境因素變化，盡量不進行土地整理，做到實事求是。

2、技術措施

（1）加強項目區(qū)可行性研究和規(guī)劃設計。在土地整理中，要堅持環(huán)境友好的思想，并在項目區(qū)選址、可研、規(guī)劃設計、施工、監(jiān)理、驗收等各個環(huán)節(jié)貫徹和落實。對項目區(qū)的選址要嚴格按照坡度在25度以下，地質(zhì)條件穩(wěn)定，土壤適合農(nóng)作物生長的要求進行，此外還應具備可用的農(nóng)業(yè)水資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動承載力，并且適宜從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動；在項目選址完成后，要把環(huán)境友好問題作為可研和規(guī)劃設計階段的重點來考慮，并在可研報告中用單獨的一章對規(guī)劃環(huán)評進行闡述；項目施工階段要從施工材料、施工方式等環(huán)節(jié)加強環(huán)保；對施工監(jiān)理環(huán)節(jié)一方面要監(jiān)督施工單位是否環(huán)保施工，另一方面要配合和協(xié)助施工單位處理好有關環(huán)境友好的變更設計；在項目竣工后，要組織專家就環(huán)境友好問題進行專門驗收，并監(jiān)督施工單位全面清理施工材料和工程垃圾，對所發(fā)現(xiàn)的影響環(huán)境的因素采取合理的補救措施。

（2）重視土地整理的區(qū)域差異。首先，對于經(jīng)濟發(fā)達、土地利用率高和人地矛盾尖銳的東部地區(qū)，要充分利用經(jīng)濟優(yōu)勢大力推進農(nóng)業(yè)改革，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，重點挖掘農(nóng)地內(nèi)部潛力，提高耕地質(zhì)量和耕地經(jīng)營規(guī)模水平，與此同時要積極推進非農(nóng)用地整理，提高低效非農(nóng)用地的使用效率，以減輕非農(nóng)建設用地對農(nóng)地的壓力。其次，對于土地利用率較高、社會經(jīng)濟發(fā)展中等的中部地區(qū)，要切實注意經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的和諧問題，在進一步加大農(nóng)地整理力度的同時，注重農(nóng)地整理的數(shù)量向注重農(nóng)地質(zhì)量轉(zhuǎn)變。最后，對于土地利用程度低、社會經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，土地整理既要與退耕還林還草、治水、治沙等改善生態(tài)環(huán)境的措施相結(jié)合，又要提高現(xiàn)有耕地集約利用水平，并將區(qū)域小城鎮(zhèn)建設相結(jié)合，促進基礎設施的改善。

（3）嚴格土地整理生態(tài)環(huán)境影響評價。土地開發(fā)整理必須堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的原則，切實貫徹落實土地開發(fā)整理與生態(tài)建設相結(jié)合。對土地開發(fā)整理項目要嚴格做好項目的規(guī)劃環(huán)評工作，在環(huán)評中，應把握好土地開發(fā)整理活動只能在相應的規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)開展，規(guī)劃環(huán)評不僅要考慮該項活動對整理項目區(qū)環(huán)境的影響，還要做好其對項目區(qū)所在背景區(qū)域環(huán)境的影響評價工作。對影響環(huán)境因素的考慮，要體現(xiàn)出因子的相關性，并且涉及區(qū)域要廣泛，重點對土地生態(tài)因子、自然景觀及人文景觀等主要因子做出正確合理的評價。對土地整理項目區(qū)及其背景區(qū)域環(huán)境影響的評價涉及農(nóng)地的污染狀況、地下水及地面水體的水量及水質(zhì)、水土流失、農(nóng)田景觀、生物多樣性等多方面內(nèi)容的整理項目，要建立一個包含多方面的評價指標體系來評估。

3、社會措施

環(huán)境友好型土地整理要想在全國范圍內(nèi)持續(xù)深入地開展下去，就必須獲得公眾的支持。可以說，公眾參與是實施環(huán)境友好型土地整理最堅實的群眾基礎。環(huán)境友好型土地整理工程建設的目的在于提高公眾生活質(zhì)量的同時，改善公眾生存空間。公眾參與到環(huán)境友好型土地整理項目中，既有利于公眾切身利益的維護，又有利于體現(xiàn)土地整理項目決策的合理與公正，從而實現(xiàn)公眾所追求的“有限的政府權力與有效的公眾責任”。

五、結(jié)語

環(huán)境友好型土地整理就是要求我們必須要以一個整體觀念、全局觀念和系統(tǒng)觀念，對整理規(guī)劃和實施的各個環(huán)節(jié)、工程建設系統(tǒng)的內(nèi)部和外部的各種相互關系做到充分考慮，要摒棄單純注重耕地面積增加而忽視系統(tǒng)內(nèi)其他要素的改變對周圍生態(tài)景觀的不利影響的傳統(tǒng)思維。總之，環(huán)境友好型土地整理工程的建設，要在盡可能維護原有的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的基礎上進一步引進新的負反饋機制，以增加系統(tǒng)的穩(wěn)定性，從而大大提高系統(tǒng)中各組份的總體生產(chǎn)力，以獲得良好的經(jīng)濟效益和社會效益以及最優(yōu)的生態(tài)效益。

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（責任編輯：張瓊芳）