關于我國高等教育行政管理體制創新的思考

○李曉娟

（長安大學政治與行政學院 陜西 西安 710054）

近代以來高等學校都把教學和科研作為兩種主要職能，并認識到教學與科研之間存在著內在的聯系，即兩者相輔相成，相互促進，密切結合。在今天，高等院校的主要功能是教學（培養人才）、科研（發展科學）和產學研結合（將科技成果轉化為生產力），整個社會對高等院校的發展隨之也提出了更高的要求。隨著社會主義市場經濟的發展，我國高等教育行政管理體制得到了進一步的改革和完善，但仍存在一些缺陷。高等教育管理體制既包含宏觀層面的政府、社會與高校各要素之間的相互聯系及其組織運行方式，也包含微觀層面的高校內部管理體制，具體包括辦學體制、管理體制、投資體制、招生就業體制等方面。本文擬從高等教育行政管理體制的角度去探討，主要對學校內部的行政管理體制進行論述，同時也涉及到高校與政府之間的外部管理體制。

一、我國現行高等教育行政管理體制的缺陷

改革開放以來，中央圍繞高等教育行政管理體制存在的問題采取了一系列措施，頒布了多個法律法規文件，取得了顯著的成效。但由于受計劃經濟長期存在的影響，我國教育行政管理體制的顯著特征仍沒有改變，高等教育行政管理體制仍有許多不完善的地方。隨著經濟體制的深入變革和社會全面轉型，這些問題日益暴露出來，概括起來突出表現在以下幾方面。

1、觀念認識上，對行政工作存在曲解

對高等院校行政工作存在的曲解主要有以下兩方面：一是許多行政工作者（包括政府主管部門的行政人員）對我國高等教育的認識不清，如教育是產業還是公益事業。要明確高等教育向何處去，首先就要端正教育思想。二是官本位思想嚴重。各類高校、各種職稱都要向行政級別靠攏。高等學校分副省級學校、廳級學校和副廳級學校。

2、領導體制上，政校不分

從高校內部來說，目前，我國普通高等學校實行統一的黨委領導下的校長負責制，但由于在具體實施過程中領導職責不明晰，缺乏民主辦學和科學管理、決策和監督的機制，導致“政治領導過泛，行政管理過強，學術管理過弱”。我國高等院校如何完善黨委領導的校長負責制，既發揮黨的政治領導，又發揮行政指揮功能，還有許多問題值得研究。從高校外部來說，長期以來，我國高等教育一直由政府包辦，各高校根據隸屬關系分別從中央或地方政府獲得不同數額的財政撥款，政府成為高等院校的主辦者，管理了高等教育，導致高等教育的舉辦者、管理者和辦學者界線模糊。若黨政合作好，就會產生強大的合力；若合作不好，就會給學校工作和發展帶來影響和損失。

3、組織機構上，組織龐大、職責不清

當前我國高校的機構龐雜，運行緩慢，高校機關部、處普遍設有30余個，非教學人員大量超過教學人員，造成學校負擔過重。尤其是近年來我國大學規模的擴大，新興學科、新興專業的大量涌現，使得學校一級的管理幅度成倍的增加，于是造成了大學科層化特征愈加明顯。學校辦學主體本末倒置，機關行政人員成了學校權力的核心，過多參與過程管理。同時，有的學校的教代會，只不過是一個群眾組織，并無實質上的權力；學校的校務會，只不過是一個咨詢機構，也無實權。

4、行為規范上，制度不健全導致權力濫用

我國教育立法近幾年取得了可喜的進步，但有法不依、執法不嚴的現象仍大量存在，許多制度的不健全、不規范導致法規也難以貫徹實施。如學位點審批權和基金項目評審權的相對集中和管理不規范等導致這一領域公賄行為盛行。由于學位點和基金項目事關科研院所和高等院校的生存和發展，因而成為勢在必爭的對象，而且現在的學位點和基金項目評審未能完全體現出公平競爭、優勝劣汰的原則，評價標準也不盡科學。在這種情況下，難免有某些申報單位為了爭取有利于自己的結果趁虛而入，公款送禮行賄，以其攻克有關評審專家和主管官員的“關口”，公賄行為愈演愈烈。

本文以上從四個主要方面分析了現行高等院校行政管理體制的不足之處，當然，也存在著其他方面待需改革的地方，如行政人員的優化、行政效率的提高等等。

二、我國高等教育行政管理體制創新的策略

當前，行政管理改革已經成為我國改革和發展的戰略重點。在此背景下，教育行政管理改革也已具備了內外部的動力和壓力。那么，各級教育行政部門應該在哪些方面、如何推動教育行政管理創新呢？以下幾個方面應該成為優先考慮的目標。

1、更新行政觀念，全新定位我國高等教育

要更新高效行政人員的觀念，最重要的一點就是讓他們重新審視高等教育的性質和地位。應把高等教育看作是一種服務，把教育的對象變為服務的對象，真正落實教育服務社會經濟、服務人的發展目標，做到以學生為中心，以社會需求為導向，最大限度地向社會提供優質服務。要拋棄教育本土化的觀念，樹立教育國際化的觀念，主動融入國際教育市場，把教育看作一種產業，當然，這種產業的“公益”性是其主要特征。只有認清我國高等教育的特征和作用，才能更好地實行從萬能行政到有限行政，變直接行政為間接行政，變命令行政為服務行政。

2、調整政校關系，保護學校的專業性

要建立良好的政校關系應該滿足以下要求：一是兩者的職責明確、互動程序清晰、運轉協調高效。調整政校關系莫過于清晰界定兩者的邊界和互動程序。調整政校關系必須對“什么是學校事務，由學校負責”、“什么是政府事務，政府必須干預以及政府干預學校事務的程序”作出明確規定。二是發揮各自的優勢。在教育系統中，政府和學校各有自己的角色和優勢。政府能夠集中社會的物質資源、智力資源，確定區域教育發展的未來方向，綜合利用區域各種教育資源，統籌區域教育的發展；而學校更擅長于激勵和發展教師隊伍，實施教育教學，促進學生發展。三是確保學校的專業自主權，促進學校專業能力的提升。學校的專業能力歸根到底在于培養人才上，缺少這種能力，學校將不成為學校。因此，要促進教育更好發展，就必須保護學校的專業性，讓學校能在自己的專業活動領域自主發展。

3、科學設計組織機構，實現精簡協同

一是加強黨政協調。目前教育行政部門黨政“一把手”，有的是分開擔任，有的是兼任，有的是分開辦公，有的是合署辦公。無論分合，黨政工作的對象都有重合性，都需要對具體學校和人員進行管理，都需要涉及具體教育事務，因此，不可避免地存在事務交叉，這就需要加強黨政的直協調性。二是精簡副職，合理分工。副職過多是當前教育行政體制中一個突出現象。在管理學上，有一個管理幅度和層級問題。副職過多，必然形成管理幅度過小，領導任務不足，這會導致對下級的越俎代庖，使下級機構的“一把手”變成了虛職。三是合并機構，增加綜合性部門。四是理順督導和行政的關系。調整督導和行政的關系，既要明確和強化督導室對下一級政府的督政職能，又要在督學方面做到加強督導室和教育行政業務科室的聯合行動，并且以周期性、綜合性評估為主，而日常視導和專項評估應交給業務科室承擔。五是推進直屬事業單位分類改革。

4、加強行政法治，認真貫徹“依法治校”的方針

高等教育行政管理執法人員要始終保持較高的法律涵養，不僅要有精深的專業知識和良好的業務能力，還要熟知相關的法律法規知識。同時，在執法過程中，要加大透明程度，體現民主原則，充分調動社會各方人員進行監督和檢查，一方面可以完善高等教育行政機關的行政措施，另一方面可以將問題反映到中央各級權力機關，通過它來改善高等教育法規。而高校的各級各類工作人員，則應在日常工作實踐中積極向進行法律創新、長期處于第一線的高等教育行政管理執法人員學習，他們不僅懂得管理學、教育學的知識和規律，更深知現行高等教育法律法規與實際工作中遇到問題的沖突性和不適應性。當然也可以與學校里從事法學研究的人進行交流和探討，以便于對當前工作的準則及學校章程等在遵循現行的教育法、高等教育法、學位條例的前提下做出新的調整，更好地行使各自的權利和義務，保證管理工作運行流暢。

三、結語

我國高等教育需要不斷改革和發展，在這一過程中必然要學習西方發達國家的先進經驗，有選擇地將外國高等教育法制建設的有益經驗“嫁接”到自身體系建設中，彌補缺失，發揮長處。除此之外，依據我國高等教育系統整體發展的規律和特點，對于我國教育史上的一些優秀教育思想和實踐也要繼承和發揚。比如當下許多學者關注的“書院文化”，即從我國古代的書院教育制度中汲取可以為當下高等教育改革所運用的有益經驗。

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