統籌城鄉資源配置的幾點思考

○詹玲

（中國農業科學院農業經濟與發展研究所）

城鄉經濟社會的全面、協調和可持續發展，關鍵在于資源的合理配置。長期以來，我國一直實施“城市優先”的資源配置方式，這種掠奪農村資源的發展模式在相當長時期內保證了我國經濟的快速發展，但阻礙了城鄉資源的正常交換。2010年中央一號文件以“加大統籌城鄉發展力度，進一步夯實農業農村發展基礎”為主題，明確提出要推動資源要素向農村配置。深刻認識和全面把握我國城鄉資源配置現狀，統籌我國城鄉資源配置，是推進我國城鄉一體化進程的重要途徑。

一、我國城鄉資源配置的主要問題

1、城鄉土地資源配置不合理

近些年，在城市優先發展這一非均衡發展戰略的慣性推動下，大量農村土地資源被廉價地用于城市現代化建設，剝奪了農民依法享有的承包地使用權、經營權、收益權和處分權。我國法律規定的對征用農民土地的補償僅僅包含農民喪失土地后部分經濟成本，補償上線遠遠小于農民喪失土地的綜合效益，“以地生財”成為“第二財政收入”，還滋生了大量“尋租”行為。同時，我國每年城鎮發展和各項基礎設施建設要占用大量高等級耕地，而補充的耕地總體質量不高，嚴重影響我國耕地生產能力，威脅國家糧食安全。

2、城鄉資金資源配置不合理

長期以來，我國資金資源配置方面存在著明顯的城市偏向，農村金融體系的發育和制度安排逐步邊緣化、空洞化，各類金融對農村部門和城市部門差別對待，對農民和鄉鎮企業設置了更高貸款門檻，農村金融資源嚴重不足，突出表現為農村資金大量向城市“倒流”。農村信貸成本高、數額小、風險大，這導致農村正規金融機構缺少資金回流的商業機制，“存多貸少”，存貸差不斷擴大，原來就非常稀缺的農村金融資源大量流失，農村經濟發展需要的資金只能更多地依賴體制外非正規的金融融資渠道，農民受盡“高利貸”之苦，農村經濟發展成本增大。

3、城鄉人力資源配置不合理

一是城鄉勞動力資源分配不合理。主要表現在農業產值所占GDP的比重較少，但消耗的勞動力資源過多。二是大量農村勞動力流向城市。農民工為我國城市發展作出了巨大貢獻，但在工資待遇、公共服務、社會保障、居住條件、政治權利等方面仍處于弱勢狀態。三是農村人口空洞化問題嚴重。農村青壯年勞動力大量流入城市，導致農村人口下降和農村青壯年人口比例下降，極大地威脅著農業生產，也成為農村經濟社會持續發展的主要障礙。

4、公共資源配置不均衡

我國城鄉資源配置中存在一個突出問題：對經濟發展考慮多，對社會事業考慮少。城鄉政府過分地強調物質財富增長，常常把社會事業發展擺到“配角”和“服務”的地位，公共資源投入不足，農村更為嚴重。特別是教育資源分配不均直接引起教育機會差異，許多優秀教育資源集中于城市，教育對多數農村家庭來講是沉重的負擔，不少農村孩子只好選擇少讀書而直接“低端就業”。

5、信息獲取不均衡

我國農業信息化建設起步晚、基礎差，城鄉發展不平衡。農村地區的信息化基礎設施建設仍處于落后狀態，尤其是農村基礎設施仍不能滿足農業信息化建設的需要。從總體上看，城市擁有較農村更好的廣播、電視、網絡等設施，這有利于信息資源在城市的快速集結與共享。而由于農民缺乏及時有效的可用信息，必然會加大交易成本，從而縮小利潤空間。

6、財政支出不均衡

我國財政資金對農村整體投入嚴重不足。1999—2008年國家財政資金用于農林水事務的支出比重基本浮動在7%～8%；而同期農業產值所占GDP的比重最低為11.13%，國家財政對農業的支持力度遠遠小于農業產值。這凸顯出城鄉之間財政資金支持不平衡，國家財政資金對農業的支持力度還有待進一步加強。

二、統籌我國城鄉資源配置的基本思路

統籌城鄉資源配置要通過發揮市場、政府、城市、企業等方面的作用，使城鄉生產要素資源順暢流動、優化組合、高效利用。

1、發揮市場在統籌城鄉資源配置中的基礎性作用

要充分發揮市場在要素資源配置中的基礎性作用，通過市場引導資源在城鄉之間合理流動，打破城鄉市場體制條塊分割的狀況，營造城鄉各類經濟主體平等使用生產要素的環境，要面向市場加快農業、農村市場化的進程，建立健全城鄉統一的市場網絡，把市場拓展的重點從城市轉向農村。建設一批功能強大、輻射面廣的農產品專業批發市場，促進農業產業化經營。培育各種以農民為主體的專業合作經濟組織，提高農村經濟組織化程度。

2、加強政府在統籌城鄉資源配置中的調控引導作用

農業是風險高、易波動、市場競爭力弱的產業，又是滿足人類衣食需要、健康需要和安全需要的基礎產業，市場調節具有滯后性、短期性，市場對農業的調節具有局限性、不完全性。不能坐待市場機制去自發調節城鄉資源，需要加強政府對資源配置的調節，并根據資源性質、供求狀況和市場運行規律等要求，決定政府和市場各自介入資源配置的程度。

3、強化城市在統籌城鄉資源配置中的輻射帶動作用

城市應積極為農村提供生產設備、技術設備、能源產品、人才資源、資金投入等資源要素，組織和調控農村在擴大再生產過程中生產、流通、分配、消費等涉及資源配置的各個主要環節。城市在資源流動、組合等方面比農村更具優勢，在經濟活動、城市建設、市場消費、科技文化、人的發展等資源配置層面對農村具有很強的示范效應，這對城鄉資源交換以及農村資源的有效配置均具有重要作用。

4、重視企業在統籌城鄉資源配置中的吸納聚集作用

其中有兩個問題值得注意：一是鄉鎮企業問題。鄉鎮企業是非農生產的主體，是轉移農村勞力的主戰場，必須向園區集中，使資源在園區積聚，并把園區建設和小城鎮建設結合起來，互促發展；要改革鄉鎮企業產權制度，以擴大產權流動和重組的辦法推進城鄉資本經營一體化。二是園區問題。應打破鄉鎮工業園區均衡分布的態勢，實施以中心工業園區為聚核的工業化戰略。需在鄉鎮工業園區層次上，根據區位優勢、產業基礎，選擇若干個中心工業園區作為聚核，將鄰近工業小區整合為具有吸納聚集能力的園區集群，特別要注重發揮園區龍頭企業的帶動作用。

三、統籌我國城鄉資源配置的著力點

1、統籌城鄉土地資源配置

要大膽嘗試農村產權制度改革特別是土地制度方面的改革。科學界定農地產權關系，明晰所有權，穩定承包權，放活使用權、經營權、收益權和支配權，并給予農民充分的土地轉讓權，使原本靜態的土地資源具有動態性，以農地使用權的市場化推進土地規模經營和農村剩余勞動力轉移。應考慮運用市場和行政兩種手段調節土地資源配置中的利益補償問題，通過政府宏觀調控手段，以行政和法律等方式對城鄉土地資源進行統一調配或者統一要求。

2、統籌城鄉勞動力資源配置

要充分發揮市場配置勞動力資源的功能和作用，構建城鄉公平統一的勞動力市場。要大力拓寬農村勞動力轉移渠道，健全市、縣、鄉三級勞務輸出的工作網絡和技能培訓系統，引導農民有組織、有目的地流動。要進一步加快城市建設的步伐，加快城市產業擴張、城市的擴容和社區服務功能的拓展。要通過制定相關政策措施或地方性法規，降低農民進城的門檻。

3、統籌城鄉資本資源配置

要強化政府強農惠農職能，加大對農業尤其是農業基礎設施的投入，盡快出臺農業投資法。要通過調整財政、稅收、土地等政策，有效引導城市工商資本向農村流動。要通過深化金融改革，著力擴大農村信貸規模，拓展信貸范圍，建立規范的農村金融服務體系，以解決農業產業發展資金需求、農村中小企業融資難、中小城鎮建設資金短缺等問題。

4、統籌城鄉科技資源配置

鼓勵科研院所、大專院校與農村結合，建立科研生產聯合體，承擔農業新技術開發、生產應用等任務，形成長期的協作關系。城市可采取調、離、停、兼職等方法，鼓勵科技人員向農村流動；農村要建立全方位吸納科技人才的引進機制，健全為科技人才服務的配套保障機制，實行科技生產要素參與分配的政策機制，形成驅動和激勵高層人才在農村發揮才干的創新機制。

5、統籌城鄉信息配置

要加快建設現代化農業基礎設施，構建農業信息化平臺。通過政府牽頭，聯合電信運營商、電視網絡等，打造適合中國國情的現代化立體城鄉信息系統，使農戶能迅速獲知城市需求信息。通過定制農業機械、農資等生產資料，使城市工業更好地為農業生產服務。城市要充分發揮信息平臺優勢，通過信息平臺選擇農產品，利用信息平臺建立人才交流、科技培訓、勞務輸出等一系列活動，為農業現代化提供信息保障。

6、統籌城鄉公共資源配置

要強化中央、省、市政府財政支出責任，建立規范化的農村義務教育轉移支付制度。整合教育培訓資源，通過完善農村教育培訓機構，建設一批能起示范和帶動作用的農村勞動力轉移培訓基地，積極開展農民工教育培訓。加快建設農村文體活動陣地建設，積極開展文化下鄉活動。今后每年增加的衛生事業經費，應主要用于農村衛生事業，要將建立以大病統籌為主的互助合作醫療制度作為完善農村醫療保障制度的著力點，完善其他形式的農村合作醫療制度，條件成熟的農村也可鼓勵農民參加商業醫療保險。