民辦高校收入分配制度探討

李 煒

（廣東白云學院 廣東 廣州 510450）

民辦高校收入分配制度探討

李 煒

（廣東白云學院 廣東 廣州 510450）

隨著我國教育事業的發展，民辦高等教育已經成為我國高等教育體系中的一個重要組成部分。在民辦高等教育快速發展的同時也暴露出許多問題，其中收入分配問題最為顯著，如投資者合理回報的比例與程序、剩余財產的歸屬，納稅優惠措施及教師薪酬待遇等問題一直沒有得到明確解決，困擾著民辦高校的發展。本文認為，應采取切實有效的措施完善民辦高校的收入分配制度,促進民辦高等教育事業更快、更健康地發展。

民辦高校 收入分配 合理回報 剩余財產

一、引言

解決影響民辦高校生存與發展的各種問題，為民辦高等教育的發展創造良好的政策環境，是各民辦高校十分關注的問題，也引起了國務院及有關部委的高度重視。2010年5月7日，國務院發布的《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中指出“修改完善《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，落實對民辦學校的人才鼓勵政策和公共財政資助政策，加快制定和完善促進民辦教育發展的金融、產權和社保等政策，研究建立民辦學校的退出機制。”同年5月14日，教育部發布《深化教育體制改革工作重點》提到“改善民辦教育發展環境，清理并糾正歧視民辦教育的政策和做法……探索公共財政支持民辦教育具體政策。健全民辦教育財務、會計和資產管理制度。”本文根據《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《促進法》）、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）等有關法規，探析民辦高校收入分配制度存在的問題及解決辦法。

二、民辦高校收入分配制度存在的問題分析

（一）合理回報與剩余財產分配規定不明確 1995年公布的《中華人民共和國教育法》明確規定，任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。2003年9月起施行的《促進法》確認了辦學者可以取得合理回報，《促進法》規定:民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定。但“取得合理回報的具體辦法”國務院至今也沒有做出具體解釋，《實施條例》也只對出資人的合理回報作出原則性規定：與同級同類其他民辦學校相比較，收取費用高、用于教育教學活動和改善辦學條件的支出占收取費用的比例低，并且辦學水平和教育質量低的民辦學校，其出資人從辦學結余中取得回報的比例不得高于同級同類其他民辦學校。同級同類民辦學校大家互為競爭對手，其收入支出情況、取得回報的比例不會輕易對外公布，辦學水平與教育質量應是用人單位說了才算，并且還要經過較長時間的社會檢驗才會有較真實的結果，顯然，這些規定很難進入操作層面。《實施條例》規定:出資人根據民辦學校章程的規定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報，而在學校章程中未注明要求取得合理回報的民辦高校，是不能取得合理回報的。民辦高校一旦在章程中注明要求取得合理回報，則牽涉到的納稅問題，稅收的增加甚至會使學校難以維持，因此，幾乎所有民辦高校都聲稱“不要求合理回報”，這樣大部分民辦高校實際上無法通過法律允許的方式獲得收益。有關省市對投資的合理回報作出了一些的解釋，如《江蘇省民辦高等學校財務管理制度》規定：出資人可以從辦學結余中取得合理回報。計提比例最高不得超過同期銀行一年期貸款利率二個百分點。此規定不但從道理上說不通，而且也沒有得到投資人認可，因為投資人是對民辦高校投資并非貸款，因此現實中投資者取得投資回報并沒有完全按照規范方式操作。2010年3月起施行的《廣東省實施〈中華人民共和國民辦教育促進法〉辦法》規定：出資人不要求取得合理回報的民辦學校，在學校有辦學結余的前提下，經學校董事會、理事會或者其他形式的決策機構討論決定，可以每年從學校辦學結余中提取一定比例，用于獎勵出資人。但累計提取總額不得超過出資人的出資數額。該法規對出資人要求取得合理回報的民辦學校收益分配未做出規定。由于合理回報的取得方法規定不明確或不合理，有些民辦高校的投資者，就通過隱性的方式，如以合作辦學的名義，從學校的辦學經費中獲得回報，并直接列入辦學成本，或以學校的名義為個人購置豪宅、名車等奢侈用品，或者在校舍擴建、設備采購、經營支出等的時候，利用虛開發票、假發票、白條等方式虛增支出，提取現金據為己有，或將辦學結余直接挪用于其他方面等手段取得回報。這實際上是采取虛假手段，變相從投資興辦的學校中取得回報，造成民辦高校資產信息不實，也無法準確確定辦學成本和辦學結余，給有關方面監管帶來難度，最終會損害教育的公益性。關于剩余財產的分配，《促進法》只是規定“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”、“民辦學校所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占”，這意味著學校存續期間，資產不再屬于投資者，而是屬于學校、社會，這兩條規定不甚合理，如張鐵明所言:我出資辦的這個學校，是為公共、公益事業服務，為全社會服務的，但不等于這個學校就變成全社會的或成了國家的了。這兩項規定無疑限制了投資人的積極性，導致投資人不敢繼續投資，影響到民辦高校的發展。《促進法》規定:民辦學校終止并進行財產清算時，在清償“應退受教育者學費、雜費和其他費用”、“應發教職工的工資及應繳納的社會保險費用”、“償還其他債務”后的“剩余財產，按有關法律、行政法規的規定處理”。在此既沒有明確規定返還出資人的投入，也沒有明確規定出資人投入的資產及辦學積累的最終歸屬，有關法律、行政法規至今未出臺，這個法律空白會影響舉辦者的心態，導致他們的短期行為，從而為學校的長遠發展埋下隱患。

（二）稅收優惠不明晰、各校稅務負擔欠公平 《實施條例》指出：捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策，由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定。但現在相關政策還未出臺，出資人要求取得合理回報的民辦學校的稅收優惠政策，是否和公辦學校以及不取得合理回報的民辦學校相同或者有所差別尚不明確。由于各地對國家有關稅收法律、法規的理解不同，對民辦學校的稅收征收方法也不盡一致，有的省市考慮到扶植民辦高校同不違背政策相結合，對民辦高校未制定相關政策，在執行中采取既不說征收，也不說免征的“不核不管不查”模糊政策；有的省市即使是對同一城市實際上是同性質的民辦高校的稅收優惠政策也不一樣，各校為了得到稅收優惠各顯神通；在“福建民辦學校第一稅案”中，福建省的稅務部門認為，民辦高校作為民辦非事業單位經營所得要繳納企業所得稅，屬于免征的情形如果沒有舉出免征的證據就需要繳稅，出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策到目前還未出臺，所以稅務部門只能按全額征收。民辦高校可能涉及的稅種有企業所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、印花稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、關稅、城市建設維護稅、個人所得稅等，以資產過戶為例，要繳納資產評估費、土地增值稅、土地使用稅、契稅、印花稅、公告費、驗資費等七種稅費，資產損失甚至高達三分之一，如果營利也和其他企業一樣繳納企業所得稅，稅收很重，許多學校其收入在繳完各種稅費后已所剩無幾，無疑會抑制民辦教育的發展。

（三）教師薪酬待遇總體偏低 薪酬是一個較為寬泛的概念，包含了基本工資、獎金、福利等多種形式的報酬。雖然《促進法》中明確規定:民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇，并為教職工繳納社會保險費”；“民辦學校教職工在業務培訓、職務聘任、教齡和工齡計算、表彰獎勵、社會活動等方面依法享有與公辦學校教職工同等權利”。但事實上民辦高校教師的這些權利根本無法得到有效保障，如民辦高校給教師繳納的保險金往往按當地工資水平較低的企業標準執行，與公辦高校一般按事業單位標準執行的保險金水平差異相當大；有的民辦高校是依據人才需求情況定薪，同學歷同職稱甚至是同一學校同時畢業的教師會因來校應騁時間不同而工資不同，后來教師的工資可能會高于先到的；有的民辦高校不提供住房公積金；民辦高校的教師參加在職培訓，接受繼續教育的機會較少，而公民高校一般都有教師定期參加培訓與深造的機制；在《促進法》中，雖然指出清償債務應優先考慮退還受教育者學費、雜費和其他費用以及發放教職工的工資及應繳納的社會保險費用，但沒有明確指出教師被辭退后的處理方法，教師與學校之間經常發生勞資糾紛。近年來公立高校教師薪酬和福利水平已得到大幅提升，民辦高校教師整體收入水平與公立高校教師相比已經明顯偏低，其薪酬待遇對優秀人才明顯缺乏吸引力，更談不上有競爭力，由此造成民辦高校師資隊伍中退休后返聘的老教師和剛畢業不久的年輕教師比例高，師資隊伍整體不穩定、人員流動性大。沒有一支穩定的高素質的師資隊伍，就談不上有穩定的優良教學質量，因此提高教師薪酬待遇，建立一支穩定的高水平的教師隊伍是擺在我國民辦高校面前的一項重要任務。

三、民辦高校收入分配制度完善的對策

（一）實現教育公平：政府分擔而不僅是免稅 古希臘的大思想家柏拉圖也提出教育公平的思想；亞里士多德則首先提出通過法律保證自由公民的教育權利；法國著名思想家盧梭指出教育是實現社會公平的偉大工具，教育公平了社會才能公平。18世紀末，教育公平的思想已在一些西方國家轉化為立法措施，在法律上確定了人人都有受教育的平等機會。我國《教育法》規定：公民享有平等的受教育機會，不應受財產狀況的限制。教育公平是一種重要的社會公平，在整個社會公平體系中具有基礎性地位，是建立和諧社會的基石。人們習慣認為，家庭條件好的學生可能為了貪亨受不好好讀書而考不起大學，但美國耶魯、哈佛等名校畢業生在社會機構服務時發現，貧困家庭的孩子考不上大學并非因為他們不想讀書，或能力、智力低下，而是因為他們不是在一個上大學的家庭氛圍或者社區氛圍中長大。而低收入的社會底層又構成社會的主體，過高的學費會使大部分人上不起大學。以廣東省為例，2009屆文經管二本A學費（含住宿費）是6000元左右，而二本B學費（含住宿費）達到18000元，據華南師范大學高等教育研究所進行的一項調查顯示，僅有7.5%的被調查者能夠接受大學每年5000元以上的學雜費收費標準。教育不公平使得他們勢必處在資源分配弱勢的一方，不能給自己創造機會參與財富的分配，造成貧富差距，很可能長期處于社會的底端，沒有上升空間和改變自己命運的機會，因此容易形成對社會的仇視，從這個意義上講，教育公平得不到保證，建設和諧社會就只能是一句空話。教育不公平還體現在公辦高校與民辦高校國家財政支持的差異上，公辦高校免稅，每年還能從國家財政拿到不少錢，而民辦高校不但很少得到國家的財政撥款支持，而且每年還要交納不少稅款，有關數據顯示，目前我國培養一個大學生，每年成本要15000元左右，每個學生一年收18000元，一些民辦高校反映，稅后即使全拿來發工資，也難以逐年提高教師的收入，這無疑不利于提高教學質量，可能會造成就讀民辦高校的學生不但要多交錢，而且還得不到良好教育。《促進法》規定，民辦教育事業屬于公益性事業，民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，因此民辦高校應與公辦高校一樣，不僅要免稅而且應得到政府資助。與國際比較，美國政府對私立高等教育的資助力度較大，2001年非營利私立高校的經常帳資金收入的18.33%來源于聯邦、州、地方三級政府的投入，即使營利性私立高校，政府對其投入也占其經常帳資金收入5.56%。日本對私立高校的資助更大，1970年至1980年政府對私立大學的經費資助額占經常費的比率平均年增長率為2.27%。中國的人口多，教育投入又相對不足，教育設施根本不能滿足日益增長的教育需求。要保證高等教育公益性，政府不僅是免稅還要分擔教學成本，這是政府的義務和責任，也是實現國家職能的政治或法律行為，擴大教育投入是解決教育公平的根本。但是實現教育公平并不意味著高等教育完全免費，基礎教育與高等教育的公益性性質和程度是不一樣的。前者是屬于公共產品，而后者則是準公共產品，因而享受高等教育利益的個人支付一些費用是合情合理的。

（二）明確合理回報：社會平均利潤率 我國民辦高校是在滿足教育多樣化需求和推進高等教育大眾化進程中出現的一種高等教育形式，與國外私立高校不同，我國民辦高校難以獲得政府資助，所獲社會捐贈也微不足道，鄔大光的調查表明，我國80%的民辦高校都是“投資”設立的，投資辦學是我國民辦高等教育的基本特征，也可以說是我國民辦高等教育的本質特征”。根據經濟學上的定義，投資是指犧牲或放棄現在可用于消費的價值以獲取未來更大價值的一種經濟活動，投資收益率即所得回報應該包括資金時間價值、預期的通貨膨脹率、預期的風險收益率。追求回報是投資的基本要求，這是由資本本性所決定的。與其讓民辦高校用“變通”的辦法取得“回報”，不如明確規定合理回報的方式、途徑和比例。修改《實施條例》，鼓勵民辦教育舉辦者的積極性，擴大教育投資渠道。馬克思在《資本論》中闡述了利潤率平均化理論，認為平均利潤率的形成是行業間競爭的結果，當某一行業的利潤率高于其他部門時會吸引其他行業的資本流入，這會使該行業的商品〔或服務〕供過于求，價格下降，從而導致該行業的利潤率下降；而其他行業由于資本的流出，商品〔或服務〕變得供不應求，價格上升，從而使他們的利潤率上升。資本流動的結果，使不同行業之間的利潤率趨于平均．實現等量資本取得等量利潤。等量資本獲取等量利潤是利潤率平均化理論的核心內容，因此民辦高校投資者的合理回報，最高可以達到社會平均利潤率，但不應允許獲取超額利潤。單純以營利為目的的投資行為，在高等教育領域應受到限制和排斥。從長遠來看，要不斷強調民辦高等教育的公益屬性并適當降低民辦高等教育的投資屬性。從國際比較的角度看，即使在美國和日本等私立高等教育非常發達的國家，盈利性的私立高校也不多，大部分私立高校都不是營利性的。民辦高等教育按照《促進法》的規定是公益事業，但保證民辦高校公益屬性，主要應由政府加強對民辦高校的財政扶持力度，同時也要鼓勵社會對民辦高校的捐贈，當然民辦高校的投資者也應為高等教育的公益性作出一定貢獻。但對于投資人而言，投資于高教事業，可以是道義行為，也可以是追求回報的商業行為，只要其行為不違反社會公共利益，就應當予以支持和保護。

（三）剩余財產分配：誰投資積累誰所有 公司享有法人產權，股東或投資人享有其投入的終極所有權，我國《公司法》明確規定企業的最終財產在償還各項債務后歸投資者所有。投資人對民辦高校的投資，其權益理應得到保護，只有承認舉辦者對剩余財產的分配權，才可以提高舉辦者精心經營的積極性。因此，在處理剩余財產分配應堅持“誰投資誰所有，誰積累誰所有”的原則。對于要求取得合理回報或帶有盈利性質的民辦高校，其產權歸屬于其出資舉辦者，投資人享有對學校財產的所有權、使用權，對學校的財產擁有出售、轉讓等處置權利，學校終止后應允許投資人按照出資比例分配全部剩余財產。對出資人不要求取得合理回報、捐資設立的民辦高校，學校作為獨立法人在其存續期間，可以對投入學校的各項資產依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占，舉辦者或設立人也不能在學校解散清算后分配剩余財產，剩余財產應由審批機關統籌安排，用于支持民辦教育事業的發展。

（四）民辦高校教師薪酬待遇：高于公辦高校的平均水平 馬斯洛需求層次理論認為，人的需要可以分為五個層次：生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、尊重的需要、自我實現的需要。對于知識分子而言，其十分重視自尊感、平等感、成就感、榮譽感等高層次的精神需求，由于民辦高校的教師社會地位較低，必須提供略高于公辦高校的薪酬待遇。并且教師基本薪酬待遇不宜與學校的經營情況掛鉤，否則引起“經營情況差——教師待遇低——教師流失——經營情況更差”的惡性循環。薪酬中的基本工資要隨著教師任職年限、職稱、學歷等的增長相應提高，教師的獎金應與其工作數量、質量相掛鉤，要加大科研獎勵投入，鼓勵教師科研的積極性，建立學術休假制度，讓教職工有時間搞科研，制定繼續教育管理辦法，讓教職工獲得進修、提高的機會，另外，民辦高校要通過假期慰問金、旅游考察等福利措施，體現學校對教職員工的關懷，同時國家也應該出臺相關的政策如制訂民辦高校教師最低薪酬標準等。通過上述措施，增加當前民辦高校的就業吸引力，以穩定民辦高校教師隊伍，最終確保學校教學質量，提高學校的核心競爭力。

［1］王衛星：《周亞君.民辦高校財務管理有關問題的研究》，《財務與金融》2009年第4期。

［2］張鐵明：《中國民辦學校舉辦權的現實詮釋與突破》，《教育發展研究》2008年第5期。

［3］徐警武：《論政府對民辦高校辦學成本的分擔》，《江蘇高教》2008年第2期。

［4］鄔大光：《投資辦學:我國民辦教育的本質特征》，《浙江樹人大學學報（人文社會科學版）》2006年第6期。

李 煒（1962-），男，江西萍鄉人，廣東白云學院副教授

（編輯 梁 恒）