我國藥品集中招標采購存在問題與改進

陳國強

(1.山東大學藥學院,山東 濟南 250012;2.山東藥品食品職業學院藥學系,山東 威海 264210)

藥品集中招標采購,是指通過招標的形式,對一定范圍內醫療機構的臨床用藥進行集中采購,來達到藥品資源優化配置的目的[1].我國的現行政策是,要求縣及縣以上公立非營利性醫療機構必須參加藥品集中招標采購[2],該制度從2000年開始實施以來已近 11年,是作為我國醫藥衛生體制改革和藥品流通體制改革的重要配套性政策實施的.目前,藥品集中招標采購已經成為國內藥品流通的主要模式[3].不可否認,藥品集中招標采購政策的實施的確取得了一定的成績,比如在整頓醫藥流通經營秩序、降低藥品的虛高定價、遏制藥品購銷中的不正之風等[4]方面取得一定成績,但在實施過程中也存在一些問題,這些問題也日益受到利益相關方患者、政府醫藥衛生職能部門、藥品生產企業、醫療機構等的關注,這些問題的出現實際上是相互博弈的結果.本文將從各主要利益方角度分析藥品集中招標采購中出現的問題,并對改進措施進行探討.

1 藥品集中招標采購中出現的問題

1.1 招標主體的錯位 根據?醫療機構藥品集中招標采購工作規范(試行)?(以下簡稱?規范?)規定,藥品招標采購的行為主體是醫療機構,醫療機構可以自行組織招標采購,也可以委托具有資格的招標代理機構開展招標采購.而在實際具體操作過程中,由于各地公立非營利性醫療機構均由衛生部門管轄,各地集中招標采購醫療機構普遍推行以省為單位的集中招標,集中招標采購實際管理和決策者成了政府相關部門,這樣顯然與?規范?規定不符,同時相關政府部門的自身經濟利益也與藥品集中招標采購有了聯系,成了裁判員與運動員一體,缺乏有效的監督,給不正當競爭和職務犯罪留下空隙.另外,政府部門的直接介入,也增加了招標采購的環節.

1.2 招標方式不規范,醫療機構只靠招標限價,不擔負銷售責任 目前,藥品集中招標采購雙方只簽定價合同而不明確采購數量[5],這樣的招標已經不是嚴格意義上的招標,這樣的招標實際上成了對藥品的限價,醫療機構依托政府部門成了強勢群體,只依靠招標限價,而不擔負銷售責任,同時醫療機構還可以采購數量為由進一步向企業要求 讓利 ,這就形成了 二次議價 ,并廣泛存在,同時企業為了藥品銷售數量也不得不派大量醫藥代表到醫療機構進行違法的臨床促銷.這都不同程度的增加了藥品的流通成本和最終價格.

1.3 藥品集中招標采購范圍越來越大,企業不正當競爭愈演愈烈 隨著藥品集中招標采購改革措施的廣泛深入,納入藥品集中招標采購的藥品品種和金額不斷擴大,如按照北京市的規定,北京藥品集中采購分為：集中招標藥品、集中議價藥品、緊缺藥品以及低價藥品四部分,分別有不同的目錄.其中?集中招標目錄?有兩個子目錄,涵蓋了北京市醫療機構藥品采購金額 80%的通用名藥;短缺和低價藥品直接掛網采購;除招標、緊缺和低價藥品外的其余所有品種,納入?集中議價目錄?.這雖然從一定程度上起到了優化資源配置的作用,大型的藥品批發企業因其雄厚的實力和良好的信譽,所占的市場份額越來越大;而藥品生產和經營企業通過整合資源、強強聯手,一些價高質次藥品已退出了市場;但也加劇了企業間的競爭,一旦沒中標,失去的就基本上是一個省的巨大市場,再加上醫療機構 唯低價標 的現狀,巨大的經濟壓力使得企業不得不壓低價格中標,有時中標價格低于生產成本,以期獲得市場份額,之后再以產品停產,迫使醫療機構使用同品種其它規格產品,出現 中標死 現象,或者通過簡化生產工藝、偷工減料、作假等不法手段來達到降低產品成本的目的.近期四川蜀中制藥事件就是一個典型案例,某些企業的不正當競爭會進一步壓縮藥品企業的利潤空間,同時使得老老實實做藥的企業因不能中標而陷入經營困境,最終要么被同流合污,要么面臨倒閉危險,這是急需解決的問題,也給藥品質量監管提出新的要求.

1.4 醫療體制改革其它配套措施不到位,患者最終得到實惠少 藥品集中招標采購只是醫療體制改革中的一項重要措施,而非全部,雖然藥品集中招標采購政策在政策層面照顧到了患者的利益,比如,江蘇省規定醫療機構招標藥品價差醫院與患者 四六分 ,湖北省規定集中招標藥品價差 三七分[6],但在執行層面,患者最終得到的實惠卻打了很大折扣,甚至沒有得到實惠,原因主要是在利益驅動下,招標的藥品和中標價格低的藥品不被普遍使用.

2 改進措施

2.1 加快轉變政府職能改革,切實履行監管職責 政府相關部門應盡快轉變觀念,加快轉變政府職能,認真履行?行政許可法?,不參與醫療機構的集中招標采購,置身事外,才能切實履行監管職責,監督集中招標采購整個過程,各利益方有無徇私舞弊.

2.2 完善與規范藥品集中招標行為,明確各方職責 在藥品集中招標采購簽訂合同時,確立醫療機構和藥品生產經營企業的平等地位,合同明確采購價格和數量,同時對藥品質量提出明確要求,以及出現藥品質量問題后,企業所應承擔的責任,不再只確定價格標,堵住醫療機構 二次議價 和藥品生產經營企業進行違法臨床推銷的漏洞,切實降低藥品流通成本.

2.3 完善招標制度設計,引入多種評標指標,避免 唯低價標 藥品作為一種特殊商品,其招標決不能 唯低價標 ,唯低價標 只能導致醫藥企業的惡性競爭,以犧牲質量來降低成本,并且過多壓縮醫藥企業利潤,對于我國醫藥產業發展也不利.有些地方在這些方面做了有益的嘗試：在煙臺2006年藥品招標評分標準中,價格分的最高分和最低分差值達 12分,而 經營企業規模 和 社會公益活動 兩項合計分差可以達 11.5分,幾乎與價格差持平,這種制度設計削弱了價格因素所起的作用[7].由于藥品對質量的特殊要求,必須把藥品質量作為中標企業的主要評標指標,價格作為次要評標指標,而質量很難形成具體的標的,這給實際操作帶來很大困難,由政府相關部門參照國家個人信用征信系統,對所有藥品生產經營企業建立質量信用征信系統,收集各企業各類質量違法記錄,對質量違法進行分級評價賦分,質量信用低的企業在招標過程競爭力降低,或取消其投標資格.

2.4 加強招標后管理,合同雙方嚴格履約 招標結束后,雙方簽訂合同,并在合同中明確雙方權利和義務,并規定違約責任,合同雙方應嚴格履約,醫療機構有按時付款的義務,藥品生產經營企業有按時、保質保量提供標的藥品的義務,同時承擔違約責任.由于藥品質量信息對醫療機構是不透明的,建議由政府相關部門、醫療機構、相關科研院所、具有相關知識背景的群眾共同組成藥品質量監督小組,對中標企業進行長期、不定期、明察暗訪等多種形式的質量監督,對于犧牲藥品質量來要利潤的企業加大處罰力度,取消藥品生產經營資格,使得企業質量違法成本無限大.

2.5 重點考慮患者利益,均衡各方利益分配 在藥品集中招標采購中,參與各方應該重點考慮患者利益,讓利與民,而不是過多考慮自身利益,切實把藥品價格控制在合理水平.當然這需要政府相關部門置身事外的嚴格監督,物價部門對相關藥品價格調研核算應該盡量貼近實際,充分均衡相關各方的利益,而不應只偏向某一方,但最終應以患者獲得多少實惠作為政府監督、評價一次藥品集中招標采購的重要考核指標.

[1] 陳守愚.(當代中國經濟理論文庫)招標投標理論研究與實務[M].北京：中國經濟出版社,1998.

[2] 何芬華,力曉蓉.中國藥品集中招標采購歷程的文獻研究：1999—2010[J].中國衛生政策研究,2011,4(4)：64-70.

[3] 張國慶.藥品集中招標采購何以陷入尷尬[J].中國醫療保險,2010,2(2)：55-56.

[4] 王愛芳,石文清.藥品集中招標采購之利與弊[J].內蒙古中醫藥,2010,29(9)：92.

[5] 王岳,朱明蕾.論藥品集中招標采購制度的再度 異化與因應之道[J].中國藥房,2007,18(7)：481-483.

[6] 南京輝,張亮,張翔.藥品集中招標采購存在問題研究[J].醫學與社會,2005,18(5)：49-51.

[7] 彭翔,申俊龍.以新制度經濟學視角分析我國藥品集中招標制度[J].上海醫藥,2008,29(2)：71-72.