江蘇城鄉建設用地特征及對策研究

■ 郭玉燕

（江蘇省社會科學院社會政策研究所，南京 210013）

江蘇城鄉建設用地特征及對策研究

■ 郭玉燕

（江蘇省社會科學院社會政策研究所，南京 210013）

江蘇省1991-2007年城鄉建設用地現狀特征為:村鎮建設用地比例過高，人均建設用地水平與城鎮規模大致呈反方向變化，城市內部用地結構部分失衡。城鄉建設用地擴張特征為:城鄉建設用地呈加速增長趨勢，城市與農村建設用地并行增長，城市建設用地增長的分級差異明顯,工業和居住用地高速擴張。江蘇城鎮建設用地存在建設用地粗放增長，規模不斷擴大，村鎮建設用地比例過大，城市內部用地結構失衡等問題。建設用地理性增長需要進一步控制，控制城鄉用地增長速度，提高城鎮建設用地效率，推進城鄉居民點用地的整理改造。

江蘇；城鄉建設用地；現狀；擴張特性；理性增長

20世紀90年代以來，伴隨著江蘇省經濟社會的高速發展，工業化、城市化進程的不斷加快，江蘇城鄉建設用地總面積大幅度增加，擴展迅速。2007年，全省城鄉建設用地總面積為131.83萬公頃，人均建設用地面積達到153平方米。如果仍維持當前的用地模式和現有建設用地的慣性增長速度，勢必影響社會經濟系統與生態環境系統間的協同。因此，有必要研究江蘇省建設用地現狀，分析其空間擴展特征，指出其利用中存在的問題，進而提出促進城鄉建設用地空間有序擴展，以及保持適宜的用地水平和合理的用地結構的對策。

1 江蘇城鄉建設用地現狀及擴張特征

1.1 城鄉建設用地現狀特征

1.1.1 村鎮建設用地所占比例過高

2007年，全省城鄉建設用地總面積為131.83萬公頃1本研究中所有數據如無特別說明均來源于《江蘇省城市（縣城）建設統計年報（2007）》和《江蘇省村鎮建設統計年報（2007）》。，占全省土地總面積的12.4%，其中城市（包括縣城，下同）建設用地總面積為32.34萬公頃，小城鎮（包括建制鎮和集鎮，下同）建設用地總面積為23.94萬公頃，村莊建設用地總面積為75.54萬公頃。在城市建設用地當中，特大城市2本研究根據《江蘇省城市（縣城）建設統計年報（2007）》統計口徑將全省65個市縣劃分為特大城市、大城市、中等城市、小城市四種類型，其中，特大城市指南京、徐州、無錫、蘇州、 常州5個城市；大城市包括淮安、南通、鎮江、揚州、連云港、鹽城、泰州7個城市；中等城市（縣城）包括宜興、常熟、宿遷、江陰、張家港、昆山、東臺、新沂、邳州、吳江、如皋、江都、丹陽、靖江、泰興、沛縣、睢寧縣、如東縣、寶應縣、沭陽縣、泗陽縣、泗洪縣22個城市（縣城）；其余31個城市（縣城）為小城市。、大城市、中等城市以及小城市建設用地總面積分別為12.33萬公頃、5.81萬公頃、8.29萬公頃和5.90萬公頃（圖1）。農村建設用地占據城鄉建設總用地3/4以上，其中，村莊（57.5%）＞小城鎮（18.2%）＞特大城市（9.4%）＞中等城市（6.5%）＞小城市（4.5%）＞大城市（4.4%），村鎮建設用地占建設用地的比例高達76.5%。

1.1.2 人均建設用地水平與城鎮規模大致呈反方向變化

圖1 2007年江蘇城鄉建設用地現狀構成圖

2007年全省人均建設用地為153平方米。其中，村莊人均建設用地水平最高，達到了182平方米；其次是小城鎮人均建設用地面積，為181平方米；從城市人均建設用地面積來看，中等城市人均建設用地面積最高，為130平方米，小城市、大城市和特大城市人均建設用地面積分別為113平方米、114平方米、85平方米，人均建設用地呈現出村莊＞小城鎮＞中等城市＞大城市＞小城市＞特大城市的特點。

1.1.3 城市內部用地結構部分失衡

2007年江蘇居住、工業、道路廣場以及綠地四大類主要用地分別為9.84萬公頃、8.65萬公頃、3.55萬公頃、2.8萬公頃，占城市建設用地的比重分別為30.4%、26.8%、11%、8.7%，除工業用地所占比重略微超標以外，其他各類用地基本符合建設部《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137-90）（以下簡稱標準）中的規定（圖2）。特大城市、中等城市以及小城市除工業用地占的比例略高于規定的比例以外，其他各類用地均在規劃要求的范圍之內，大城市用地結構有些失衡，其中居住用地和工業用地所占比例偏高，都超過了《標準》中規定比例的上限，同時綠地面積所占比例偏少。

從居住、工業、道路廣場和綠地四大類主要用地的人均單項指標來看，人均居住用地、人均工業用地均超過了規劃人均單項指標，從城市內部分類來看，除特大城市人均居住用地、人均工業用地在規劃許可的范圍之內，其余的大城市、中等城市以及小城市人均居住用地以及人均工業用地均超過了規劃的指標（表1）。

1.2 城鄉建設用地空間擴張特征

1.2.1 城鄉建設用地呈加速增長趨勢

2 0世紀90年代以來，江蘇城鄉建設用地增長可以分為三個階段：緩慢增長階段、平穩增長階段和急劇增長階段。其中，緩慢增長階段（1991-1996）：總增長1.34萬公頃，年均增長率2.1%；平穩增長階段（1996-2001）：總增長6.13萬公頃，年均增長率7.4%；急劇增長階段（2001-2007）：總增長14.78萬公頃，年均增長率10.7%。

1.2.2 城市與農村建設用地并行增長

1991-2007年，江蘇城鄉建設用地總面積增加了40.75萬公頃，年均增長率為2.3%；增長最快的是城市建設用地面積，16年間總面積增加22.24萬公頃，總規模擴張了3倍多；其次是小城鎮建設用地規模的擴張，同期總面積增加12.19萬公頃；村莊建設用地面積增加6.32萬公頃，最近幾年還有下降趨勢。

1.2.3 城市建設用地增長的分級差異明顯

2001-2007年，特大城市建設用地增長相對較快，建設用地總面積增加了5.87萬公頃，平均年增長率為11.83%；大城市建設用地擴張速度不快，建設用地總面積僅增加2.13萬公頃，年均增長7.88%；中等城市規模擴張迅速，建設用地總面積增加了4.19萬公頃，年均增長12.44%；小城市建設用地絕對量增長不是特別快，建設用地總面積增加了2.59萬公頃，但年均增長也超過10%；小城鎮建設用地絕對量雖然增長較快，增加了4.78萬公頃，但是相對量增長較慢，年均增長僅3.78%。從人均建設用地變化情況看，1990年以來，江蘇人均建設用地面積變化經歷了先增長、再減少、再緩慢增長的波動過程，但從總體趨勢來看，人均建設用地面積仍然呈現增長趨勢。其中中等城市人均建設用地面積絕對量增長最快，6年間人均建設用地增加了47平方米；小城鎮和特大城市人均建設用地絕對量增長相對較少，人均建設用地分別增加了19.5平方米和11.7平方米；村莊人均建設用地面積有所下降。

圖2 2007年江蘇城市建設用地結構圖

表1 2007年江蘇省人均建設用地情況表 單位：平方米/人

1.2.4 工業和居住用地高速擴張

2001-2007年，全省居住、工業、道路廣場、綠地四大類主要用地都有所增長，年均增長率都在10%以上，其中居住和工業用地絕對量增長較快，6年間分別增長了4.63萬公頃和4.39萬公頃，而道路廣場用地相對量增長最快，年均增長率達到了14%。同時，四大類用地占建設用地比例除綠地以外均有所增長，其中，居住用地以及道路廣場用地變化的幅度仍在《標準》確定的范圍之內，而工業用地變化幅度超過了《標準》中確定的范圍。

2 江蘇城鄉建設用地存在問題

2.1 土地城市化速度遠超于人口城市化速度，建設用地粗放增長

從江蘇省1991-2007年城鄉用地變化情況來看，城鎮用地擴張迅速，農村用地減速緩慢，城鄉建設用地總規模不降反增，大大加劇了人地矛盾。1991年江蘇省村莊建設用地面積69.22萬公頃，2007年為75.54萬公頃，16年間增加了6.32萬公頃，。與此同時，江蘇省城市化水平不斷提高，從1991年的23.2%提高到2007年的53.2%，村莊人口也相應地減少，從1991年的4977.4萬人減少到2007年的4146.27萬人，16年減少了831.2萬人，但農村居民點用地卻沒有相應地減少，導致農村居民點人均用地水平持續上升，從1991年的139.1平方米/人上升到2004年的182.2平方米/人，遠遠超過江蘇省確定的100平方米/人的合理標準。

2.2 城鎮用地增長與村莊用地減少沒有有效掛鉤，建設用地規模不斷擴大

一般來說，隨著城鎮化水平的提高，城鄉建設用地的總量應呈下降趨勢。然而，1991-2007年間，江蘇城鄉建設用地總面積并沒有呈現下降趨勢，反而增加了40.75萬公頃，年均增長率達到了2.3%，而同期全省村莊建設用地面積僅減少了6.32萬公頃，年均下降0.54%。由此可見，城鎮建設用地規模的增長速度遠遠大于村莊建設用地減少速度，城鎮建設用地的增加并沒有與村莊建設用地減少掛鉤，直接造成全省城鄉建設用地總規模的不斷擴大。

2.3 村鎮建設用地比例過大，用地浪費問題日益突出

2007年，江蘇省村莊建設用地面積為75.54萬公頃，小城鎮用地面積為23.94萬公頃，分別占建設用地總面積的57.3%和18.2%，遠遠高于作為區域中心城市的特大城市（12.33萬公頃）和大城市（5.82萬公頃）的建設用地規模，也高于中等城市（8.29萬公頃）和小城市（5.9萬公頃）的建設用地規模。與此同時，江蘇城鎮人均建設用地水平持續遞增，用地浪費問題日益突出，1991～2007年，江蘇省人均建設用地從120.6平方米增加到153.3平方米，年均增長率為1.5%，遠高于江蘇省制定的100平方米/人的合理標準，也高于國家標準人均用地150平方米，

2.4 城市內部用地結構失衡，影響城市功能的合理發揮

2001-2007年，江蘇全省城市工業用地從4.26萬公頃增加到8.65萬公頃，6年間增加了4.39萬公頃，占城市建設用地比例也由2001年的24.2%提高到26.8%，人均工業用地面積由2001年的17.6平方米提高到27.7平方米，已經超過了《標準》中規定的工業用地占城市建設用地面積比例的上限（25%）以及人均工業用地指標的上限（25平方米/人）；從不同規模城市增長的情況來看，特大城市、大城市以及中等城市工業用地占城市建設用地總面積的比例都已經超過了《標準》中規定的范圍，并且大城市以及中等城市人均工業用地面積更是大大地超過了《標準》中規定的人均工業用地面積的上限。工業用地比例相對較高，導致城市綠化、公共服務與基礎設施建設用地相對不足，對城市綜合功能產生了一定的影響。

3. 江蘇城鄉建設用地理性增長的實現途徑

3.1 進一步加強城市區域之間的土地調控

城市化進程中城市空間擴展及其演化是區域內經濟和人口的空間集聚、擴散及其動態演化的結果，是區域發展到一定階段的必然規律，也是區域發展中物質和景觀的表現，而這種演化過程所反映出的實際土地利用效果，如土地利用結構的合理與失衡、土地利用綜合效益的高低等等，則更多地依賴政府的空間調控能力。因此，有必要對相關區域如新老城市之間、大城市之間、大城市特大城市郊區以及廣大鄉村城鎮化地區加強調控，進行不同層次的區域性的空間協調規劃，遵循市場機制作用下的經濟和人口集聚擴散規律，采取多種有效的調控手段，進行由無序到有序的空間引導，將城鎮建設和土地利用、環境整治密切結合起來，建立起規模結構合理、職能分工明確、空間功能突出的區域城鎮體系結構，以及規模適度、環境優美、經濟繁榮、區域帶動功能強大的城市結構，實現區域城鄉空間結構特別是土地利用結構的優化。

3.2 嚴格控制城鄉建設用地增長速度

城鄉建設用地與人口規模變化的顯著脫離，顯現了當前江蘇城鄉建設用地發展的粗放外延式擴張。盡管用地增長不僅與人口規模密切相關，還與經濟發展狀況關系密切，江蘇現階段正處于經濟快速發展的關鍵階段，城鄉建設用地較快增長有其合理的因素，但這種脫離人口基礎的擴張,在江蘇這樣一個資源相對短缺的省份,這種擴張模式必將難以為繼,阻礙人口、資源、環境的可持續發展。因此比須轉變粗放的土地利用方式,嚴格控制城鄉建設用地增速,使其與人口發展相協調。城鄉居民點用地應充分挖掘現有用地潛力，盡可能提高土地利用率，促進土地利用由粗放型向集約型轉變，做到城鄉居民點用地總規模逐步縮小。通過合理引導和控制，逐步形成等級規模結構和布局合理、用地集約的城鄉居民點體系。城市發展建設應立足于內涵挖潛，嚴格控制大城市用地規模，特別要嚴格控制中等城市和小城市用地，把城市用地的擴展同農村居民點用地縮減相掛鉤。同時，要優化城市內部特別是大城市和中等城市內部用地結構，控制工業用地增長。城鎮和村鎮發展建設在用地布局上要集中緊湊，在用地發展方向上應具有一定的選擇性，盡可能利用荒坡地、廢棄地，少占或不占好地。

3.3 切實提高村鎮建設用地效率

進一步制定和完善村鎮建設規劃，并加強管理。根據村鎮建設規劃，有序引導農村居民的住宅建設，鼓勵有條件的地方對農村居民點實行“撤莊并點”，提倡相對集中建設公寓式樓房。農村居民自建住宅要嚴格按照江蘇省規定的標準，依法取得宅基地，農村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地，多出的宅基地要收回。明晰宅基地的產權，對一戶多宅的不予登記發證，村委會應可依法收回多余土地；建立健全宅基地流轉制度,鼓勵外出務工經商的農民把原宅基地轉讓給集體中符合條件的村民或外來人員，但不得申請新的宅基地。對宅基地以外的非農建設用地管理，要按照經批準的村鎮建設規劃的要求，依法辦理用地審批手續，做到合理布局，適當集中，盡量不占或少占耕地，節約使用土地。要促進村級工業企業向工業園區集中，重點發展中心鎮工業小區，禁止審批新設小規模、零星分布的村級工業企業用地，以形成鄉鎮企業的規模效益，提高村鎮建設用地效率。

3.4 積極推進城鄉居民點用地的整理改造

城鎮用地應積極拓展地上、地下空間，提高土地利用的效率，進一步加快舊城改造的步伐，適當提高房屋建筑的容積率，并結合產業結構調整和企業的改制、改組、改革，積極推動城市土地置換工作，盤活存量土地資產，充分發揮土地的級差效益，努力提高城市生產性用地的產出率。村鎮用地整理要和建設社會主義新農村，加強農村精神文明建設結合起來，根據各地區的具體情況制定相應的對策；引導農民住宅建設觀念的轉變，推進居住方式的改革，推廣建多層住宅和農民公寓，限制庭院式、別墅式住宅；堅持交舊建新的原則，杜絕一戶多宅、多重占地現象，積極改造舊村鎮，治理“空心村”；在做好劃村定界的基礎上，鼓勵縮并零散村莊，建設中心村、中心鎮，引導鄉鎮企業相對集中，并與小城鎮建設有機結合起來。

[1](GBJ137-90),城市用地分類與規劃建設用地標準[S].

[2]江蘇省住房和城鄉建設廳.江蘇省2007年度城鄉建設統計年報[R].南京:江蘇省住房和城鄉建設廳,2008.

[3]江蘇省住房和城鄉建設廳.江蘇省2007年度村鎮建設統計年報[R].南京:江蘇省住房和城鄉建設廳,2008.

[4]石詩源.江蘇省城鄉建設用地動態變化分析[J].安徽農業科學，2007,35(7):2023-2025.

[5]郭琳,嚴金明.中國人口發展與城鄉建設用地利用關系及其地域分異特征研究[J].蘭州學刊,2007(1):114-117.

[6]楊立國,向清成.懷化市城鄉建設用地空間合理布局研究[J].衡陽師范學院學報,2009(3):112-115.

F293.2(253);F301.3(253)

B

1672-6995(2011)01-0047-04

2010-06-12

郭玉燕（1980-），女，河南省輝縣市人，江蘇省社會科學院社會政策助理研究員，管理學碩士，主要從事城市發展及城鄉規劃研究。