地質公園創新管理模式探討

■ 李曉琴

（成都理工大學地球科學學院旅游系，四川 成都 610059）

地質公園創新管理模式探討

■ 李曉琴

（成都理工大學地球科學學院旅游系，四川 成都 610059）

在借鑒和分析國外國家公園和國內風景名勝區管理模式基礎上，結合地質公園的特殊性，遵循“政府主導、管理協同、市場運作”原則，地質公園的管理模式要由“一位多體”向“多位一體”轉變，強化國家公園管理體制的理念，強調各專業部門的協調與配合，理順地質公園外部、內部管理機構，建立地質公園管理委員會，建立健全三級管理網絡。

地質公園；管理體制；國家公園

1 旅游管理體制現狀

1．1 國外國家公園管理模式

國外國家公園的管理，經歷100多年來的探索，各國均依據本國的國情，總結出了適合于國情的管理模式。歸結起來，大致可分為三種類型，即中央集權型、地方自治型和綜合管理型[1]。

1.1.1 中央集權型模式

以美國為典范，全國國家公園體系統一由內政部國家公園局領導和經營管理，限制地方政府對國家公園的參與決定權。設在華盛頓的國家公園局為中央機構，在國家公園中央局下，分設跨州的地區局，分片管理所轄地區的國家公園。目前，世界上大多數國家和地區的國家公園都采用這種管理體制，如挪威、泰國、日本等。

1.1.2 地方自治型模式

以德國和澳大利亞為代表，國家政府只負責政策發布、立法等面上的工作，而國家公園管理等具體事務交由地方政府負責。在德國，各州立環境部設置國家公園地區辦事處，在各縣（市）設置國家公園辦公室，分別管理轄區內的各座國家公園及自然公園、自然遺跡等。

1.1.3 綜合管理型模式

以加拿大、芬蘭和英國為代表，以兼有上述兩種體制的方式進行管理，即既有國家政府部門的參與，地方政府又有一定的自主權，私營和民間機構在國家公園管理工作中也十分活躍。各座國家公園設管理機構，在接受中央局全面領導的同時，也接受地方政府的某些方面的管理。

1.2 中國風景名勝區管理模式

中國的風景名勝區實際上相當于國際上的國家公園。目前，我國風景名勝區管理，已建立了國家級、省級、市（縣）級風景名勝區管理的等級體系。建設部城建司設置的風景名勝處、省建設廳設置的風景園林處、市（縣）城建局設置的風景園林科，對風景名勝區的管理權僅限于業務指導。在我國還未建立起自上而下直屬的、系統的，擁有財政和人才資源管理權的實質性的上級權威管理機構和基層業務管理機構。

1985年國務院頒發了《風景名勝區管理暫行條例》，城建部主管全國風景名勝區工作，地方各級政府的城鄉建設部門主管本地區的風景名勝區的工作，代表國家行使對風景名勝資源的所有權。目前，對國有風景名勝資源實施管理的權利主體很多，如旅游行政管理部門、風景管理局、文物管理部門、宗教部門、地方政府等。從表面上看，這些權利主體都是在各自的權限范圍內行使各自的管理權，而實際上由于他們所管理的對象同處于一個景區之內，人為的分割在實踐中造成了嚴重的內耗，缺乏效率，影響景區資源的開發利用和有效保護。

2 地質公園與國家公園和風景名勝區的比較

2001年地質公園的成立翻開了地質遺跡保護的新篇章。為了使新生的國家地質公園不重蹈某些風景名勝區的覆轍，通過對國家地質公園與國外國家公園和國內風景名勝區的比較[2]（見表1），不難發現：充分借鑒國外國家公園管理模式，盡快建立地質公園管理體制，完善地質公園管理系統勢在必行，刻不容緩。

3 地質公園創新管理模式

3．1 地質公園管理模式現狀

目前，地質公園的管理體制是在國土資源部的統一管理與協調、監督下，實行多部門的協調管理。建設和主管地質公園的國家職能部門有國土資源部系統、林業部系統、環保局系統、文物保護系統、建委系統、中國科學院系統以及各級地方政府等。這種管理體制的優點是：可以調動各部門直接參與保護自然資源與自然環境的積極性，尤其是在中國經濟還不發達、資金缺乏的情況下，各部門抽出一定的資金用于地質公園的建設，從而加快了其建設的步伐。缺點是：缺乏全國統一的建設標準和管理規范，直接影響地質公園合理的空間布局和總體效益的發揮；不利于部門之間的科技協作、信息交流和人才培養，還容易使地質公園處于被分割狀態；國家作為國有資源所有者代表的地位模糊，產權虛置或弱化，各個利益主體之間的經濟關系缺乏協調，造成權益糾紛迭起[3]。

3．2 地質公園創新管理模式

在地質公園的開發和建設中，應當強化國家公園管理體制的理念，強調各專業部門的協調與配合。管理模式的發展應當由“一位多體”向“多位一體”轉變，克服本位主義和地方主義的思想，即將自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、重點文物保護單位等在國家公園的概念下加以整合，實行統一的科學管理，實現國家公園對自然保護區、風景名勝區、地質公園和森林公園等的兼容管理[3]。

3.2.1 建立健全地質公園管理體系

3.2.1.1 理順地質公園外部管理機構

國土資源部和省國土資源廳應為全國地質公園的一級、二級行政主管部門，省國土資源廳下設地質公園管理辦公室，當地主管政府應通過國土資源局和旅游局加強與地質公園辦公室的合作[4]（詳見圖1）。

3.2.1.2 理順地質公園內部管理機構

設立地質公園管理委員會（詳見圖2），在所屬國土資源廳領導下，行使有關行政職能。人員由國土、旅游、環保、宗教、建委等部門人員組成。管理委員會總部設分管行政方面的業務處室，分管專業管理方面的業務處室，分管公園運行及教育方面的業務處室，分管自然資源及科學研究方面的業務處室，分管文化資源及合作方面的業務處室，分管公園市場方面的業務處室，共6個處室。在管理委員會或管理處下設立景區管理站，負責景區的日常管理工作。

圖1 地質公園外部管理模式

表1 國家地質公園與國外國家公園和國內風景名勝區的比較Table.1 Comparison of National Park and scenery spot

3.2.1.3 建立健全三級管理網絡

為了對地質公園規劃實施有效的控制和管理，除合理設置管理機構的部門外，還必須建立健全地質公園——景區（保護區）——景點（保護點）三級管理網絡。

3.2.1.4 實行統一管理

設在地質公園內的所有單位，除各自業務受其上級主管部門領導外，都必須服從地質公園管委會對地質公園的統一管理。

3.2.2 地質公園管理委員會特征

3.2.2.1 權限特征：所有權、管理權和經營權三權分離

所有者代表、管理部門和經營企業各司其職，相互監督，共同實現風景資源的保值增值。地質遺跡屬于國有，國家是地質公園的所有權主體。根據憲法，國務院是國有資源的法定代表，為保證國家產權的統一和國有資產的收益，國務院可以指定一個權威機構代理行使資產權。該權威部門在國務院授權代理范圍內，對地質公園內的所有國有資源進行統一的產權管理，負責規劃的審批、土地使用權的出讓、租賃，風景資源使用權的出讓、風景資源保護規劃等。該權威部門可視工作需要在各省各片區設立其垂直領導下的派出機構。派出機構（如地質公園管理委員會）不是一個獨立的民事法律主體，雖然擁有對風景區直接管理機構的領導權、監督管理權和對開發經營活動的監督管理權，但它不能直接從事旅游開發經營活動，也不具有規劃審批權和土地使用出讓權、租賃權、承包權及風景資源使用權的出讓權、經營權。管委會代表政府行使監督、協調、控制、服務等職能的管理機構，作為國家資源所有者的代表依法實施管理權，并對地質公園所在地的縣或縣級以上人民政府負責[5]。

3.2.2.2 組織特征：行政上垂直領導

建立一種自上而下的垂直領導的產權管理機制，可以避免現有條塊的分割，多頭管理，相互扯皮的現象，防止資源的過度開發，環境遭到破壞。

3.2.2.3 責任特征

管委會由前述的政府職能部門派員參加，參與管委會的人員既對管委會負責，也對派出的職能部門負責。它在代理范圍內的法律責任由國務院承擔，超出代理范圍內活動的法律責任由本部門承擔。

3.2.2.4 規劃設計高度集中

地質公園的規劃設計應由地質遺跡規劃中心和地質院校承擔，這一方面既保證了規劃設計的高質量和專業化，另一方面又防止了違反規劃的事件發生。規劃中心應聘請多學科（地質、地理、林業、建筑、環境等）專家組成的隊伍。

圖2 地質公園內部管理模式

[1]王維正.國家公園[M].北京:中國林業出版社,2000:123-140.

[2]李景奇,秦小平.美國國家公園系統與中國風景名勝區比較研究[J].國外風景園林,1999(3):70-73.

[3]覃建雄,李曉琴.地質公園與可持續發展[M].成都:四川科技出版社,2006:180-190.

[4]吳成基,韓麗英,陶盈科,等.基于地質遺跡保護利用的國家地質公園協調性運作—以翠華山山崩景觀國家地質公園為例[J].山地學報,2004,22(1):17-21.

[5]李曉琴.地質公園的建設與發展[J].地理與地理信息科學,2003,19(5):96-99.

S759.9；X36

C

1672-6995(2011)01-0044-03

2010-06-13

四川省教育廳四川旅游發展研究中心立項：5.12大地震后龍門山山地旅游開發模式研究（LYM09-33）。

李曉琴（1973-），女，江西省吉安市人，成都理工大學旅游系副教授，第四紀地質學博士，主要從事旅游地學研究。