我國當前耕地保護政策再審視

■ 張傳新

（溫州市國土局，浙江 溫州 325027）

我國當前耕地保護政策再審視

■ 張傳新

（溫州市國土局，浙江 溫州 325027）

隨著我國經濟的發展與城鎮化的進一步推進，地方政府與農用地的所有者和使用者（農村集體經濟組織與農民）將耕地轉為建設用地的沖動日趨強烈，全國耕地數量進一步逼近18億畝的紅線。盡管國家出臺了一系列保護耕地的有關政策措施，其中包括土地用途管制制度、基本農田保護制度和耕地占補平衡制度等，而面對農地轉用的巨大經濟利益，單純依靠行政手段來保護耕地資源越來越顯現出其不足。耕地保護中存在著中央政府、地方政府和農戶三方面行為博弈與外部性，為完善當前的耕地保護制度應建立耕地保護補償運行機制，構建區域性耕地保護補償體系，加大政府耕地保護執行監督處罰力度。

耕地保護；政策；完善；博弈分析；耕地補償機制

1 現行耕地保護政策及其效果

1986年，《土地管理法》的頒布實施與國家土地管理局的成立標志著我國耕地保護正式制度的初步建立。隨后耕地保護制度又經過了《基本農田保護條例》(1994)、土地用途管制(1997)、《土地管理法》的修訂（1998）以及國家土地督察局的成立（2006）等幾次重大的改革和完善。

當前我國耕地保護制度框架以1998年《土地管理法》為核心，主要包括土地用途管制、耕地總量動態平衡、基本農田保護、土地稅費等制度安排[1]。在具體執行這些制度的時候，各行政主管部門又陸續出臺了農地轉用審批（上收農地轉用以及征用權和審批權）、土地利用規劃管制、耕地占補平衡（將耕地保護的責任落實到省一級人民政府，規定“省、自治區、直轄市人民政府，確保本行政區域內耕地總量不減少”）、開發復墾整理、基本農田保護、耕地占用稅條例等一系列具體措施。這些制度對耕地保護的行為主體及其責任進行了較為明確的界定，使其成為世界上現行的最為嚴格的耕地保護制度之一。

雖然嚴格的耕地保護制度在一定程度上起到抑制耕地減少的作用，但是耕地總量持續快速減少的趨勢并未能得到有效控制。根據國土資源公報數據，1999—2007年間我國耕地總量減少1億畝以上，年均減少1400多萬畝，國土資源部公布的《2008年國土資源公報》表明，到2008年底中國耕地資源僅剩18.2547億畝，日益逼近18億畝耕地紅線。更為令人擔憂的是耕地資源損失規模之中有66.56%是過度的[2]，屬于資源的浪費。現行的最嚴格的耕地保護制度并沒有取得預期的管理效果，耕地數量依然在快速減少，“圈地運動”屢禁不止，規劃用地指標輕易就被突破，耕地保護形勢仍然非常嚴峻。這說明目前的單純依靠行政手段運行的耕地保護制度需要轉變機制，至少需要以經濟手段加以補充與完善。

2 耕地保護中行為博弈及其外部性分析

2.1 耕地保護的行為博弈分析

中央政府、地方政府、土地使用者——農戶三者作為耕地保護行為的現實參與主體，在現行的耕地保護政策及執行環境中進行各自利益最大化的行為博弈。但在現行的產權制度安排下，農民對耕地保護的實際參與非常有限，因此可以將監督行為與執行行為的互動分析簡化為中央政府和地方政府間耕地保護行動博弈。

假定土地產權制度、耕地保護制度（政策）是外生的，耕地保護效果是不同主體在制度約束下追求自身利益最大化的結果。中央政府基于保障糧食安全及維護經濟社會發展的需要力圖實現耕地總量動態平衡，同時為實現這一目標對地方政府的違規行為進行監督查處；而地方政府則基于經濟發展和政績的需要在保護耕地和發展經濟中權衡取舍，則中央政府與地方政府形成以下博弈模型。

圖1 中央政府與地方政府的博弈模型

假設在中央政府不予以查處的情況下，地方政府獲得收益R1；如果地方政府的欺騙行為被查處，那么地方政府將會有一個被處罰的損失成本G*P（G表示處罰標準，P代表查處發生的概率）；地方政府選擇“執行”，則獲得的收益為R0（R0小于R1）。對中央政府而言，如果地方政府實施欺騙行為，而中央政府又沒有查處，則中央政府的收益為0；如果地方政府在沒有中央政府監督的情況下執行政策，則中央政府的收益為V，在監督查處的情況下執行，則中央政府的收益為V-C，假定查處成本為C。

通過以上博弈模型，不難看出，地方政府對中央政府有關耕地保護政策的貫徹執行力度受到中央政府的查處力度（查處概率P）以及懲處力度的直接影響。

2.2 耕地保護效益的外部性分析

庇古認為，外部性就是“由于存在著未獲補償的服務或未予賠償的損失所造成的私人與社會凈產量之間的偏差”[3]。

耕地作為一種重要的不可再生性資源（土地非農化后，利用方式的不可逆轉性），一方面能夠為人類提供生產和生活資料，產生經濟效益；另一方面還具有調節氣候和保護環境的生態效益以及保障糧食安全和維護社會穩定等方面的社會效益。而從整個社會福利的角度來看，其帶來的社會、生態效益為整個社會所享用，但體現不到耕地保護者身上，保護者難以在經濟上享受到耕地保護所帶來的效益，因為耕地與非農用地的收益相差很大，耕地相對于其他各種土地利用方式的比較經濟利益是最低的。

從區域之間來看，在過去的經濟發展過程中的梯度發展戰略制度安排下，東部沿海地區在獲得了較多耕地非農化指標的前提下，率先完成了資本的原始積累。但是隨著東西部經濟發展差距的越來越大，國家相繼出臺了西部大開發和中部崛起戰略，中西部地區政府出于迅速發展經濟的需要，也盡可能多地索取耕地非農化的指標以完成自己的原始資本積累。東部發達地區按照土地利用比較優勢理論，把耕地保護的責任和義務推給中西部欠發達地區。而在當前以GDP為核心的地區發展與領導者能力評價指標體系下，中西部地區又以發展經濟為由不愿承擔過多的耕地保護任務。因此，各區域都傾向于享受耕地保護所產生的正的外部性（糧食安全和環境保護），耕地成為一塊“公地”。同時，東部經濟發達地區出于迅速發展經濟的需要，以地方政府主導的耕地占用現象也頻頻發生。

從區域內部來看，根據現行的土地管理法，一旦被劃定耕地保護區后，土地利用總體規劃劃定基本農田保護區后永久不得占用。由此，耕地所有者、承包農戶和地方政府能享有耕地農用的經濟效益，而不能享有耕地非農轉用的經濟效益，并且承擔了全部的耕地保護成本。在我國目前的農產品定價體系以及農業支持體系下，土地的利用方式直接決定了土地使用者及地方政府的收益的高低，這直接導致了以行政命令下達的耕地保護指標被落實在質量低下的偏遠地區，甚至是山區，而把平原、城市近郊的優質農田迅速非農化現象的出現。

3 在耕地補償機制視角下重新審視耕地保護制度

3.1 建立耕地保護補償運行機制

政府作為一種實現帕累托最優資源配置的機構，其存在會減少人數眾多時獲取個人關于公共物品和外部性的偏好的信息所需的交易成本和談判成本。建立耕地保護補償機制，對耕地保護的承擔者進行必要的補償，通過財政補貼、稅收優惠或減免等措施修正耕地保護成本與收益之間的分配扭曲，完善當前單純以行政手段維持的耕地保護制度，促進我國耕地保護制度的進一步完善，激勵耕地保護區的積極性具有重要意義。

3.1.1 耕地保護補償機制的運行框架

在目前以省級行政區為耕地保護責任單位的運行機制下，以省級行政區域為單位實行耕地保護區域補償，并最終落實到耕地保護地區；根據全國耕地資源需求量及各省區氣候條件、耕地質量以及經濟社會發展水平等確定各省區耕地資源最低保護數量，以該數量為基數對各省區進行耕地保護的補償。在各省區內部，各地市縣之間實行有償代保、土地開發權轉讓等方式，建立土地開發的利益調整機制，盤活耕地保護指標。

3.1.2 耕地保護補償資金的標準

從耕地的作用來分析，我們可以把耕地的價值分為三大部分：即商品經濟價值、社會價值和生態環境價值。其中，社會價值又可以進一步細分為耕地糧食戰略安全價值、耕地社會保障價值和耕地的發展權價值。耕地的價值用公式可以表示為：

V=VC+VE+(VSB+VSF+VSS)

式中：V-耕地價值；

VC-耕地商品經濟價值；

VE-耕地生態環境價值；

V S B-耕地社會就業保障價值；

VSF-耕地發展權價值；

VSS-耕地的國家糧食戰略安全價值。

以上各項價值標準根據不同階段我國經濟社會發展水平確定，同時對V的取值應定期進行調整，具體調整頻率可參照我國國民經濟發展規劃進行[4]。

3.1.3 耕地保護補償資金的來源

耕地保護補償資金的來源可以通過建立耕地保護補償基金的形式從耕地占用稅、新增建設用地有償使用費及國有土地收益金中歸集。“補償的接受主體”主要是農民，即對承擔耕地保護責任的農民進行直接補貼。還應對農村基層組織進行補償，主要補償其耕地保護及其相關方面發生的一些必要開支。耕地保護補償基金由專門部門管理，專款專用。

3.1.4 耕地數量的核定

為平衡各區域之間的耕地質量之間的差異，避免地方政府“占優補劣”現象的發生，引入耕地產能核算機制，保證所保耕地的生產力。產能核算是實現補充耕地數量質量實行按等折算的有效方法和手段[5]。開展補充耕地數量質量實行按等級折算應立足于“占一補一”，提高補充耕地等級，克服在實踐中補償的耕地數量容易判定，而質量的測算比較繁瑣的困境。

3.2 構建區域耕地保護補償體系

建立耕地保護的經濟補償機制。推動建立中央、省、地市三級耕地保護補償基金，基金主要來自新增建設用地土地有償使用費、耕地占用稅、土地出讓收益等。“補償的接受主體”主要是農民，即對承擔耕地保護責任的農民進行直接補貼。還應對農村基層組織進行補償，主要補償其耕地保護及其相關方面發生的一些必要開支。補償標準還要考慮耕地資源的生態價值和社會價值。同時，還應重視對延長農產品產業鏈的研究，制定相應的優惠政策。

建立耕地保護的工程補償機制。大力實行“工業反哺農業”，進一步加大對“三農”的扶持力度，加大公共財政支農力度，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民的同時，加大對耕地資源養護的投入，大力推進農村土地綜合整治工程，推進基本農田保護示范區建設，建設好永久性基本農田，強化耕地后備資源開發利用。

建立耕地保護的區域補償機制。按照區域間耕地保護責任和義務對等原則，由部分經濟發達、人多地少地區通過財政轉移支付等方式，對承擔了較多耕地保護任務的地區，進行經濟補償，以協調不同區域在耕地保護上的利益關系。對基本農田和耕地保護任務重的地區實施保護和獎勵制度。用各區域耕地需求量減去實際存量，計算該區域的耕地赤字或盈余，由耕地赤字地區補償耕地盈余地區。

3.2.1 構建與完善耕地保護基金運作體系

一是建立耕地保護補償的橫向財政轉移支付制度。應逐步建立國家財政補償與區域間財政補償相結合的補償機制，區域間耕地保護補償的財政轉移支付實質是對耕地保護所付出勞動的支付，是對耕地保護行為的激勵。二是實現區域耕地保護補償資金來源多元化。隨著補償過程的深入，應該逐步建立市場化手段和政府手段相結合的耕地保護補償體系。如建立區域可轉移的土地開發權轉讓制度，促進區域之間的相互補償。三是建立“區域耕地保護補償基金”制度。從長遠看，為了建立耕地保護的長效機制，必須增設“區域耕地保護補償基金”，用以維護耕地社會效益和生態效益的生產者的利益，保證社會生態產品的再生產，以實現效益最大化。

3.2.2 設立耕地發展權

在區域土地使用類型分區和土地用途轉換預評價的基礎上，在可以轉變為非耕地的土地資源上設立耕地發展權。為了實現具有耕地發展權的土地資源的配置效率，可以將耕地發展權從土地所有權中獨立出來，并進行交易，政府通過耕地發展權轉移和稅收制度，來調節具有耕地發展權的農地資源的配置。

同時還可以實施可轉移的許可制度，對不同區域剩余的耕地占用指標實施市場交易，從而調控全國范圍內的經濟發展和耕地保護之間利益平衡關系。

3.2.3 構建耕地價值評價體系

建立科學的耕地價值評價體系，將耕地作為價格化的商品，這是彌補耕地保護市場失靈的有效措施。在當前的社會經濟條件下，我們應該樹立耕地的全面價值觀，從可持續發展的角度，把耕地的社會價值和生態價值納入到耕地的市場收益中。尤其是耕地矛盾日趨尖銳的地區，耕地的糧食安全和社會穩定功能日趨重要，其收益也將有可能超過界定的成本。因此，應科學合理地評估耕地資源的價值，將被置于公共領域的耕地生態環境價值和社會價值體現出來，以糾正被扭曲了的耕地價值。

3.3 加大政府耕地保護執行監督與處罰力度

上述耕地保護的行為博弈分析顯示，中央政府查處會使地方政府的收益受到影響，決定著地方政府對中央政府政策決策的執行效果。因此，從懲罰力度與懲處發生的概率方面著手依法對違法用地嚴懲，在一定程度上可以促進耕地保護的實施。在當前耕地保護目標行政首長負責制的前提下，影響地方政府行為的核心在于對違法用地行為的監管，即對違法行為的懲處概率。因此，加強土地利用行為的監督檢查，可以促進耕地保護效果的改善。

此外，在現行分稅體制和政績考核指標約束下，地方政府的保護耕地任務與發展經濟的目標存在沖突。面對政績考核硬指標和耕地保護軟指標，地方政府規避耕地保護政策便成為“兩利相權取其重”的“明智之舉”。因此，應改變單一的以GDP為中心的政績考核體系，提高耕地保護在政績考核中的地位，調動地方政府的積極性。

[1] 馬馳.構建我國區域間耕地保護補償機制探討[D].鄭州:河南大學,2009.

[2] 譚榮,曲福田.中國農地非農化與農地資源保護:從兩難到雙贏[J].管理世界,2006(12):50-59.

[3] 唐健.我國耕地保護制度與政策研究[M].北京:中國社會科學出版社,2006:81-85.

[4] 王志凌,謝寶劍,謝萬貞.構建我國區域生態補償機制探討[J].學術論壇,2007(3):119-125.

[5] 馬馳,秦明周.構建我國區域間耕地保護補償機制探討[J].安徽農業科學,2008,36(27):11883-11885.

F301.21

B

1672-6995(2011)01-0035-03

2010-10-23

張傳新（1985-），男，山東省臨沂市人，西北農業科技大學土地資源管理專業碩士研究生，主要研究方向為土地經濟與管理。