論國土規劃的地方性問題

■ 顧朝林

（清華大學建筑學院，北京 100084）

論國土規劃的地方性問題

■ 顧朝林

（清華大學建筑學院，北京 100084）

經濟全球化正在重塑全球的空間和城市體系，大區域規劃、國土規劃也越來越趨向于協同發展和全球問題導向，區域性和地方性特色正在逐漸喪失。在新一輪國土規劃中，我們需要從新區域主義視角看區域規劃的特色，關注區域特性研究，直面區域發展社會問題，綜合平衡社會公平、環境保護、經濟增長的發展目標，重視物質規劃以及不同層次的物質規劃與社會經濟發展之間的密切配合。

國土規劃編制；全球化；地方性

經濟全球化正在重塑全球的空間和城市體系，大區域規劃、國土規劃也越來越趨向于協同發展和全球問題導向，區域性和地方性特色正在逐漸喪失。在當今的規劃編制單位、高校和研究機構，無論是區域規劃還是國土規劃或空間規劃，大而全、“八股式”的所謂“學院派”的國土規劃編制內容越來越濃，與新一輪國土規劃是建立在多部門規劃已經編制，需要精煉綜合、目標和問題導向的需求不相一致，也就是說，編制的國土規劃、區域規劃或空間規劃內容龐雜，主題不鮮明，操作性不強。因此，從現狀區域規劃或國土規劃看，動員面很廣，動用力量很大，編制時間很長，效果卻不盡人意，其主要原因是國土或區域規劃的地方性喪失。據此，本文從新區域主義視角重點論述國家新一輪國土規劃編制中需要重視地方性問題。

1 新時期區域性規劃重心的轉移

我們往往認定：區域性規劃主要來自西方。然而，事實上，我們祖先在區域研究方面做了非常卓越的工作?！稘h書》有：“相其陰陽之和，嘗其水泉之味，審其土地之宜，觀其草木之饒，然后營邑之城”，就已經將區域發展問題論述得非常清楚。對城市和區域與空間、水資源、土地、生態等諸多方面的關系均進行了論述。新一輪國土規劃編制，實際上是建立在許許多多的部門規劃、綜合規劃的基礎上的，不再需要從底層一點點做起，主要是把握本次國土規劃的重點和難點。

要把握本次國土規劃的重點和難點，就離不開區域性、空間性和地方性問題。

所謂區域性，是指在國土規劃時從各地區的自身條件出發，就特定的地理區域進行專門的研究，且研究的態度從消極的客觀轉向積極的主觀的過程。根據赫特納的觀點，一個區域的“區域性”程度越高，表明該區域經濟相互依存、交流、文化同質性、內聚力、行為能力尤其是解決沖突的能力就越高，而隨著“區域性”的日益增強，區域將成為擁有自己權利的行為主體。所謂空間性，是指在編制國土規劃時注重物質空間層面過程，例如發展空間、空間形態、空間布局等。所謂地方性，首先，地方是一個物質的空間；其次，最重要的就是要有地方感，是人們對地方的主觀感受，包括地方在個人和團體中的作用；第三是場所，就是人們在日?；顒雍徒煌虚g的背景和場所。所以地方特性的形成主要是人的作用。

2 區域研究的三個學派

為什么要關注區域性規劃的地方性呢？我們從區域研究的三個學派談起。

最早的新古典經濟學派。資本、土地、勞動力、技術是區域發展的四個主要要素。但是，最近二十年來，在我國這四大要素在區域發展中的作用的變化是非常大的。在改革開放之初，最早是從勞動力開始發揮作用，然后是土地發揮作用大，現在土地和勞動力和技術這三者之間的作用都要遠遠的弱于資本，資本的作用變得越來越重要，越來越大。

第二是區域經濟的學派理念?？唆敻衤男陆洕乩韺W，是一個不完全的競爭模型和運行成本化，主要是建立在這三個假設的基礎上，即：個體經濟、規模經濟和分工。新制度學認為政府的政策和治理會起到非常重要的作用。區域管理學注重尋找區域特色發掘發展路徑。

第三是新區域主義學派。新區域主義的核心是地方與地方特色。地方特色是什么呢？是由人的因素形成的最重要的區域性特色。當今地方的要素為什么會變得這么重要呢？主要是由于經濟全球化、資本快速流動，再附加管理的作用慢慢弱化，還有不同層級空間的競爭，導致在全球、超國家或國家的尺度上缺乏穩定的區域調控政策。這樣可以看到，只有地方才能夠達成各種調控方案的一種理念，投資者和社團之間、效率和福利之間、經濟手段和地方目標之間的對立是可以得到調和的。抓住了這個意義上的地方性特色，再去做大區、國家層面上的規劃和協調，其意義和價值也就不一樣了。

在這樣一個背景下，地方的研究是由社會系統構成的，是社會群體相互作用的場所，是個人和各種社會組織實現其功能的限制空間，是由社會結構空間所限定的一種區域。行為主體和系統共同構筑了地方性的分析，通過地方性分析可以對區域差異進行一般性的解釋。只有有了這樣的解釋，我們才能找到一個地區或者一片國土里面真正的特點、真正的地方性特色、真正的問題和最終的答案。新區域主義研究方法和傳統的區域主義研究方法有非常大的不同，它注重了區域獨特性的研究，比如說中原城市群、海西地區和武漢都市圈有什么特殊性，是我有他沒有的？第二是特別關注了區域人，就是由這片土地上的人組成的社會發展。第三就是注重歷史過程的研究，就是為什么會出現這種特別的空間格局？為什么會形成人口眾多的地區？區域文化是怎樣一個類型？還有建立個體、組織、群體及其組織的不同層次的描述和分析。這是新區域主義研究方法的五個變化。在這樣的變化過程中，相互之間做出來的研究重點就有非常大的差別（表1）。

傳統區域規劃注重結果而忽視過程，新區域主義是規劃過程的意義要遠遠大于結果；傳統區域規劃強調區域邊界，必須要有一個規劃范圍，新區域主義規劃的區域邊界是變化的；由于區域之間存在著交叉管治，所以就不過分強調空間問題。比如中原城市群，是9個城市還是更大的范圍，在新區域主義的概念里已經不是非常重要了。傳統區域規劃是以強制性的責任為基礎，新區域主義則以相互信任為基礎；傳統區域規劃強調管治，新區域主義強調系統。

3 當前區域性規劃新動向

當前的區域性規劃有許多新動向。

第一個層面是巨型區規劃，例如歐洲巨型區規劃，有基于想象力的（一個是香蕉狀，另一個葡萄狀的）（圖1），有基于概念方法的（圖2），還有基于功能城市群的（圖3）和基于空間碎化方法的（圖4）。

這四種方法都是對歐盟國家地區一個空間的一個解釋。那么，這些解釋實際上要解決什么問題呢？它就是要找出區域的地方性和個性，要通過相應的規劃解決需要解決的問題。例如，為什么要研究歐洲這樣一個地區的具體規劃呢？要解決城市群的問題，解決國家和中心之間的平衡問題，解決全歐洲的平衡問題，解決跨區域發展的問題。所以在這樣的基礎上就形成了兩個五角形的空間（圖5），就是東歐和西歐的空間，在這個規劃當中要做一個中間的軸，最終的結果就是歐盟的東擴，那么在東擴的過程當中怎么樣去做這樣一種空間，這是規劃的一個目標。

表1 區域研究重點的對比

圖1 基于想象力的歐洲巨型區規劃

圖2 基于概念方法的歐洲巨型區規劃

圖3 基于功能城市群的歐洲巨型區規劃

圖4 基于空間碎化方法的歐洲巨型區規劃

圖5 歐洲的兩個五角形的空間

第二個層面是國家層面的規劃。最近美國編制了一個2050年的發展規劃（圖6），這樣一個規劃實際上就是在1950年代、1960年代美國進入了大都市時代，約120個大都市區，其人口和GDP超過了50%。2008年，美國的11個巨型區人口和GDP超過了70%。也就是說，在過去的60年中，國家的經濟和人口進一步集聚了。

圖6 美國2050年的發展規劃：形成中的巨型區域

再看看中國，2008年四大巨型區（長江三角洲、珠江三角洲、環渤海地區和海西地區），GDP和人口都已經超過了全國的50%。在這樣的背景下，未來的競爭是一個什么樣的競爭？美國為什么要編制這樣一個規劃呢？核心問題是國家的重心已經在11個巨型區。美國在過去的一百年內，1920年代的經濟大蕭條，促進了美國建設全國的高速公路網和重大基礎設施，改變了投資環境，使美國經濟繁榮了許多年?，F在美國在某些方面已經滯后，尤其高速鐵路系統、高速公路系統遠遠不如中國，現在比中國好的是航空系統。美國以后要怎么去做，水利很弱，所以要去做。關于水供應和水資源問題，怎么應對氣候變化？關于水利設施的問題，還有能源供應的問題，油的進口問題，交通的問題，還有基礎設施。通過這個規劃解決未來美國到2050年的發展需要解決的問題。

圖7 英國國家空間規劃

圖8 日本人口預測（2006-2055）

第三個層次是區域規劃。英國最近編了一個國家空間規劃（圖7），在這個規劃里面它要做什么呢？就是要通過城市空間的規劃，主要是通勤，發現什么呢？發現在這樣一個區，可能是增長空間，如英格蘭的東南部增長區，過去在倫敦的綠帶里面的增長，下一步要朝泰晤士河的河口發展。另一個是英格蘭和蘇格蘭交接地區。

再看日本的空間規劃。通過日本的死亡率、出生率和自然增長率等預測，到2055年，因總人口數量下降，勞動力短缺，就不可能再可持續發展了（圖8）。因此，這一時期的重點就是要解決少子化帶來的空間問題。在這樣的空間狀態下，發展重點就是城市群這樣的空間結構。

第四個層次是大城市地區的區域規劃。例如，大倫敦的規劃，主要的重點還是從空間的發展策略上來做，像泰晤士河這樣。另一個是大巴黎規劃，巴黎曾經是人口占法國的18%、GDP占29%的一個地區，它要做一個分散的戰略，這就是他們的增長狀態。通過這樣的規劃，座落在四個外部的新城，把人口和產業疏散了，疏散的結果不僅調控了巴黎市區的空間結構，而且也調整了全部法國的空間結構。通過大巴黎地區的大區規劃，得到了對全國的空間發展的一個事件規劃。

4 結論

新一輪國土規劃，我們需要從新區域主義視角看區域規劃的特色，關注區域特性研究，直面區域發展社會問題，要綜合平衡社會公平、環境保護、經濟增長的發展目標，重視物質規劃以及不同層次物質規劃與社會、經濟發展之間的密切配合。

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F123.8

A

1672-6995(2011)02-0004-04

2011-02-09

國家自然科學基金項目：中國城市化多維視角理論框架研究（40971092）；科技支撐項目：主體功能區規劃與部門規劃一致性評價與協同規劃技術研究(2008BAH31B05)。

顧朝林（1958-）,男,浙江省靖江市人，清華大學建筑學院教授,研究生學歷，主要從事城市與區域規劃研究。

本文部分內容曾經在2009年河南省國土規劃會議上報告，原文是提交第四屆資源經濟與規劃專業委員會換屆會議的論文，本次發表進行了修改和文字加工。