民辦教育機構(gòu)產(chǎn)權(quán)歸屬制度的完善

摘要：民辦教育機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬是一個事關(guān)民辦教育可持續(xù)發(fā)展的重要問題。但是，對這一問題理論上仍未達(dá)成一致認(rèn)識，立法上亦頗多不足。這已在一定程度上阻礙了民辦教育的穩(wěn)定和發(fā)展。因此，必須采取理念重塑、明確定性與制度重構(gòu)等相應(yīng)措施解決這一問題。

關(guān)鍵詞：民辦教育機構(gòu)；產(chǎn)權(quán)歸屬；制度完善

中圖分類號：G720 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-4156(2011)12-017-03

全國人大教科文衛(wèi)委員會副主任委員汪家繆在《關(guān)于(中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法(草案)的說明》中指出：“學(xué)校產(chǎn)權(quán)的歸屬是舉辦者普遍關(guān)心的問題，是立法必須要解決的一個重要問題。產(chǎn)權(quán)明晰，才能調(diào)動和保護(hù)投資人的積極性，保證民辦學(xué)校正常運行，降低風(fēng)險，有利于民辦學(xué)校的穩(wěn)定與發(fā)展。”可見，產(chǎn)權(quán)歸屬的確定，不僅事關(guān)民辦學(xué)校投資人的利益保護(hù)，而且事關(guān)民辦教育的可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)科教興國戰(zhàn)略的實施。然而，對這一重要問題，在理論研究工作和立法、司法、行政管理等實際工作中均存在某些不盡如人意之處，并已引起了一定的消極后果，因此，加強對該問題的研究就顯得十分必要。

一、民辦教育機構(gòu)產(chǎn)權(quán)歸屬的爭論

對民辦學(xué)校及其他民辦教育機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，理論上歷來有多種主張，這里列舉四種較為重要的觀點：

1 投資者所有說。許多民辦學(xué)校投資者認(rèn)為，他們辦學(xué)沒要國家一分錢，這種投資辦學(xué)與捐資助學(xué)性質(zhì)不一樣，應(yīng)遵循“誰投資誰承擔(dān)風(fēng)險，誰投資誰受益”的原則。例如，在一起離婚案件中，男女雙方共同創(chuàng)辦了一所民辦學(xué)校，男方提出離婚時，女方認(rèn)為學(xué)校是夫妻共同所有的財產(chǎn)，應(yīng)分割一半給她。終審判決認(rèn)為，雙方共同創(chuàng)辦的學(xué)校屬夫妻共同財產(chǎn)，雖然依據(jù)相關(guān)規(guī)定學(xué)校財產(chǎn)不可分割，但經(jīng)營權(quán)利是可以分割的，可以用經(jīng)營管理權(quán)置換財產(chǎn)，于是判決原告支付被告學(xué)校凈資產(chǎn)一半的對價。又如，江西一民辦高校校長于果立下遺囑，將其創(chuàng)辦的學(xué)校“無償捐獻(xiàn)給國家”。于果立“遺囑”的前提是認(rèn)定其創(chuàng)辦的藍(lán)天職業(yè)技術(shù)學(xué)校這所民辦學(xué)校的資產(chǎn)是屬于他個人的。因為，既然稱為“捐獻(xiàn)”，必定是把私人所有而非集體或國家所有的財產(chǎn)拿出來獻(xiàn)給國家。可見，目前在我國不僅大多數(shù)民辦教育的投資者及辦學(xué)者，普遍認(rèn)同這個前提，而且在司法實踐中也在一定程度上得到了司法人員的認(rèn)同。他們認(rèn)為：私營企業(yè)誰投資誰所有，個人或合伙人投資舉辦民辦學(xué)校也應(yīng)該是這樣，出資人或辦學(xué)者理應(yīng)對民辦學(xué)校的財產(chǎn)擁有所有權(quán)、管理權(quán)和處置權(quán)。

2 國家所有說或社會所有說。根據(jù)原《社會力量辦學(xué)條例》第四十三條的規(guī)定，民辦學(xué)校及其他民辦教育機構(gòu)在解散時，剩余財產(chǎn)返還或折價返還舉辦者的投入后，其余部分由審批機關(guān)統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展社會力量辦學(xué)事業(yè)。據(jù)此，有觀點認(rèn)為民辦教育機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)屬社會所有，舉辦者僅享有投入部分的原始債權(quán)而不享有產(chǎn)權(quán)。其最典型的表述是“教育是公益事業(yè)，我投的資不是我的，而是社會的”，“非營利學(xué)校的校產(chǎn)主要屬社會公共所有”。

3 集體所有說。其最典型的就是“滾動發(fā)展”起來的民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬。“滾動發(fā)展”有兩種情況：一是辦學(xué)者沒有資產(chǎn)的直接投入，而是通過收取贊助費、捐贈、學(xué)雜費、培養(yǎng)費補差和校辦企業(yè)積累投入辦學(xué)，因此，這類學(xué)校的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是學(xué)校集體所有制。二是學(xué)校舉辦者個人不投資，而是通過向銀行借貸墊資辦學(xué)，然后用收取的學(xué)費、培養(yǎng)費或校辦企業(yè)收入償還貸款，這同樣屬于“滾動發(fā)展”。由于墊資與投資有質(zhì)的區(qū)別，所承擔(dān)風(fēng)險也不同，因此舉辦者不享有產(chǎn)權(quán)，學(xué)校的產(chǎn)權(quán)是以校長為首集體所有的。集體所有制的民辦高校應(yīng)建立教育工會，通過教育工會制定章程，規(guī)定辦學(xué)收益及學(xué)校產(chǎn)權(quán)的分配方案，盡管產(chǎn)權(quán)的主要部分屬于全體教職工所有，但還有部分應(yīng)歸政府所有。

4 混合所有說。一些人認(rèn)為，民辦學(xué)校與私營企業(yè)不同，它是一項不以營利為目的的公益性事業(yè)，它享受了免稅等政府優(yōu)惠政策，因此財產(chǎn)不應(yīng)只屬于個人。國家教委1997年10月4日發(fā)布的《關(guān)于實施(社會力量辦學(xué)條例)若干問題的意見》第六條規(guī)定：“要分清教育機構(gòu)中的國有資產(chǎn)、舉辦者投入到教育機構(gòu)的資產(chǎn)和教育機構(gòu)辦學(xué)積累的資產(chǎn)，分別登記建賬。”據(jù)此，又有觀點認(rèn)為應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)來源確定產(chǎn)權(quán)歸屬，即區(qū)分國有資產(chǎn)(包括國家優(yōu)惠形成的校產(chǎn)，例如土地使用權(quán)等)，建校集資、接受的捐贈及學(xué)費結(jié)余等辦學(xué)積累、舉辦者投入而分別認(rèn)定國家、社會或?qū)W校、舉辦者為產(chǎn)權(quán)人。該種觀點為目前教育界大部分人士所持觀點，也曾為《民辦教育促進(jìn)法(草案)》所接受并將其表述為：“民辦學(xué)校及教育機構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有，舉辦者投人民辦學(xué)校及教育機構(gòu)的資產(chǎn)歸舉辦者所有。民辦學(xué)校及教育機構(gòu)受贈的財產(chǎn)及其辦學(xué)積累所形成的校產(chǎn)為學(xué)校所有。”

理論源自實踐，又反過來指導(dǎo)實踐。關(guān)于民辦教育機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬，在理論上有如此之多的主張，就難免給立法工作、司法工作和政府機關(guān)的行政管理工作造成一定的困惑和混亂。例如，《民辦教育促進(jìn)法》(下稱《促進(jìn)法》)從草案的第一次審議到第四次審議最終通過，一直存有較大爭議的問題是與產(chǎn)權(quán)相關(guān)的民辦學(xué)校可否營利、可否安排適當(dāng)經(jīng)費對出資人進(jìn)行補償或可否讓出資人獲得合理回報(即投資收益權(quán))、如何享受稅收優(yōu)惠、資產(chǎn)如何歸屬(即所有權(quán))以及民辦學(xué)校終止時清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)如何處理(即剩余索取權(quán)和控制權(quán))等問題。由于對這些問題尚未完全達(dá)成一致認(rèn)識，《促進(jìn)法》作為各方意見綜合的結(jié)果，對產(chǎn)權(quán)歸屬問題的規(guī)定也就留下了某些遺憾和漏洞。

二、民辦教育機構(gòu)產(chǎn)權(quán)歸屬的立法現(xiàn)狀及其問題

《促進(jìn)法》對民辦教育機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，有如下幾個條文的簡單規(guī)定：“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)”，“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占”，民辦學(xué)校終止時“對民辦學(xué)校的財產(chǎn)按照下列順序清償：(1)應(yīng)退受教育者學(xué)費、雜費和其他費用；(2)應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會保險費用；(3)償還其他債務(wù)。民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。另外，《民辦教育促進(jìn)法實施條例》(下稱《實施條例》)也有所規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以用資金、實物、土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及其他財產(chǎn)作為辦學(xué)出資。國家的資助、向?qū)W生收取的費用和民辦學(xué)校的借款、接受的捐贈財產(chǎn)，不屬于民辦學(xué)校舉辦者的出資”，“民辦學(xué)校的舉辦者應(yīng)當(dāng)按時、足額履行出資義務(wù)。民辦學(xué)校存續(xù)期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學(xué)經(jīng)費”。

上述條文，一是規(guī)定了民辦學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)的四塊資產(chǎn)；二是規(guī)定了任何組織和個人包括出資人對民辦學(xué)校的財產(chǎn)在其存續(xù)期間不得侵占；三是規(guī)定了民辦學(xué)校終止時對財產(chǎn)的清償順序；四是規(guī)定了舉辦者的出資方式；五是規(guī)定了舉辦者履行出資和不得抽逃出資、挪用辦學(xué)經(jīng)費的義務(wù)。但是，從產(chǎn)權(quán)的角度考察，這些規(guī)定也存在諸多明顯的不足：其一，雖然規(guī)定了“民辦學(xué)校對舉辦者投人民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)”，但對何謂“學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)”則意指不明，即其與公司法人財產(chǎn)權(quán)有何異同、其含義與具體權(quán)能是什么等指示不明(是指所有權(quán)還是指使用權(quán))；民辦學(xué)校有四塊資產(chǎn)，這四塊資產(chǎn)是指學(xué)校的資產(chǎn)來源，還是指資產(chǎn)構(gòu)成?這也不是很明確。其二，舉辦者為辦學(xué)而“出資”，但《促進(jìn)法》、《實施條例》卻未明確“出資”的性質(zhì)，是指捐資、投資、借資還是集資？其三，在產(chǎn)權(quán)問題的規(guī)定上，相關(guān)規(guī)范性文件存在沖突。例如，《教育法》第二十五條規(guī)定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”，而根據(jù)《促進(jìn)法》第五十一條的規(guī)定，出資人可以取得合理回報。在這兩個條文中，“不得營利”和“取得合理回報”即存在一定的沖突。又如，《促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報。”該條實際上在一定程度上肯定了出資人的收益權(quán)，即可取得經(jīng)濟回報。但是，按照《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法》，民辦學(xué)校被定性為民辦非企業(yè)單位，且應(yīng)按2004年8月公布的《民間非營利組織會計制度》建立會計制度。而根據(jù)《民間非營利組織會計制度》第二條的規(guī)定，適用該會計制度的民間非營利組織應(yīng)當(dāng)同時具備以下特征：一是該組織不以營利為宗旨和目的；二是資源提供者向該組織投入資源不得取得經(jīng)濟回報；三是資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。顯然，該條文已從會計制度上否定了民辦學(xué)校出資人的資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)。其四，在產(chǎn)權(quán)問題上權(quán)利與義務(wù)的不平等性。這表現(xiàn)在：一是在產(chǎn)權(quán)界定方面，只考慮了辦學(xué)期間學(xué)校的法人財產(chǎn)權(quán)，而沒有考慮出資人的私人所有權(quán)，即沒有完整地體現(xiàn)出民辦教育機構(gòu)產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系的主體地位與內(nèi)容，這是殘缺不全且不公平的；二是規(guī)定了舉辦者的足額出資等義務(wù)，卻不承認(rèn)出資人對其投資的收益權(quán)和民辦學(xué)校終止時的剩余索取權(quán)和控制權(quán)；三是出資人投資辦學(xué)后，虧損了由出資人承擔(dān)責(zé)任，而學(xué)校辦好了、增值了，出資人卻得不到應(yīng)有的利益；四是按照“誰投資、誰擁有產(chǎn)權(quán)，誰投資、誰受益”的一般原則，出資人投資辦學(xué)，不僅應(yīng)享有相應(yīng)的所有權(quán)，而且應(yīng)享有相應(yīng)的收益權(quán)，可是，《促進(jìn)法》雖然規(guī)定了出資人可以獲得合理回報，但是，這種回報在性質(zhì)上只是政府對出資人的一種獎勵，而不是出資人對其投資理所當(dāng)然應(yīng)獲取的收益，而且《促進(jìn)法》、《實施條例》對合理回報獲取的時間、比例、程序等規(guī)定不明，條件嚴(yán)苛，以致事實上合理回報很難實現(xiàn)。換言之，即使合理回報被看做投資的收益，這種收益也難以實現(xiàn)。

三、完善民辦教育機構(gòu)產(chǎn)權(quán)歸屬制度的建議

1 理念重塑。社會上對民辦教育的性質(zhì)、地位和作用的認(rèn)識，始終沒有達(dá)到應(yīng)有的高度，至今仍存在思想觀念上的偏差。所謂多余論、沖擊論、補充論、營利論、懷疑論、過渡論、添亂論等就是這種認(rèn)識偏差的較為典型的體現(xiàn)。由于認(rèn)識上的模糊，不僅導(dǎo)致中央和地方政府及其相關(guān)部門政策的左搖右擺，而且導(dǎo)致立法機關(guān)對民辦教育的立法指導(dǎo)思想也在一定程度上偏離正軌。例如，《促進(jìn)法》的一個重要指導(dǎo)思想是“國家鼓勵捐資辦學(xué)”。所謂捐資舉辦的民辦學(xué)校，是指捐贈人為了公益事業(yè)，將其無償捐助社會的資產(chǎn)用于舉辦民辦學(xué)校。這類民辦學(xué)校一旦終止，學(xué)校的剩余資產(chǎn)歸國家所有，可以由教育部門、勞動和社會保障部門根據(jù)捐贈人的意愿繼續(xù)用于教育事業(yè)。換言之，捐資舉辦的民辦學(xué)校在產(chǎn)權(quán)歸屬上十分明確，不會形成爭議，因而應(yīng)大力提倡、積極鼓勵。或許正是在這一立法思想的指導(dǎo)下，《促進(jìn)法》回避了出資人基于投資目的舉辦的民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。然而，事實表明，投資辦學(xué)才是民辦教育的主流，捐資辦學(xué)則只有少數(shù)。因此，回避投資舉辦的民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，并非立法所應(yīng)取的科學(xué)態(tài)度。因而必須端正思想，重塑理念，正視現(xiàn)實，才能在這一問題上有所突破。

2 明確定性。對民辦教育機構(gòu)的定性不明，也是引起其產(chǎn)權(quán)歸屬不清的一個重要原因。雖然《促進(jìn)法》明確規(guī)定了“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分”，也規(guī)定了“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”，但對民辦學(xué)校及其他民辦教育機構(gòu)的性質(zhì)，則未明確，這樣，實際工作中有的部門如民政部門、稅務(wù)部門、財政部門等就難以準(zhǔn)確地把握民辦學(xué)校的性質(zhì)。在他們看來，民辦學(xué)校既未明確為事業(yè)單位，也不是企業(yè)單位，因而只能將其歸類為“民辦非企業(yè)單位”。這樣，在向民政部門登記時，民辦教育機構(gòu)就被登記為“教育類民辦非企業(yè)單位”。由此，便引發(fā)了許多其他問題，例如，按照《民間非營利組織會計制度》的規(guī)定，出資人對其投入民辦學(xué)校的資源不得取得經(jīng)濟回報，也不享有民辦學(xué)校的所有權(quán)。換言之，出資人對其投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)既不能享有所有權(quán)，也不能享有收益權(quán)。再如，被登記為“民辦非企業(yè)單位”之后，一些地方更是將民辦學(xué)校置于企業(yè)地位，所應(yīng)享受的稅收優(yōu)惠政策難以得到執(zhí)行。稅收越重，民辦學(xué)校的財產(chǎn)權(quán)利就越難有保障。因此，對民辦學(xué)校及其他民辦教育機構(gòu)進(jìn)行明確、正確的定性，是公正確定其產(chǎn)權(quán)歸屬的前提。筆者以為，只有將民辦學(xué)校定性為事業(yè)單位，上述問題才會迎刃而解。只有突破民辦學(xué)校不能登記為事業(yè)單位法人的傳統(tǒng)觀念和政策障礙，才可能理順民辦學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)和財務(wù)會計制度，落實合理回報和稅收優(yōu)惠等鼓勵扶持政策，《促進(jìn)法》“促進(jìn)民辦教育”的目的才可能達(dá)成。

3 制度重構(gòu)。在理念重塑和明確定性的基礎(chǔ)上，法律法規(guī)應(yīng)明確具體地規(guī)定民辦教育機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸屬，不必在產(chǎn)權(quán)問題上遮遮掩掩或避而不談。按照《物權(quán)法》第六十五條的規(guī)定，私人合法的投資及其收益受法律保護(hù)，這明確肯定了誰投資誰受益的產(chǎn)權(quán)界定原則。該法第六十七條又規(guī)定，私人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利并履行義務(wù)。這一條雖然規(guī)定的是私人將自己的財產(chǎn)投到企業(yè)而不是投到民辦學(xué)校這類事業(yè)單位所享有的權(quán)利，但無論是投向企業(yè)還是投向?qū)W校，其本質(zhì)都屬投資行為，因而在確權(quán)方面不應(yīng)有根本差別。據(jù)此，筆者以為，鑒于民辦學(xué)校有四塊資產(chǎn)且性質(zhì)各不相同，《促進(jìn)法》應(yīng)對以下內(nèi)容作出明確規(guī)定：出資人對其出資享有所有權(quán)，并對校產(chǎn)增值部分可通過合理回報的形式按照約定或者出資比例享有收益權(quán)，同時在民辦教育機構(gòu)終止時，對清算后的剩余財產(chǎn)按其出資比例或約定享有剩余索取權(quán)和控制權(quán)；民辦教育機構(gòu)對出資人的出資以及通過其他途徑獲取的財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權(quán)；出資人履行足額出資義務(wù)后，對其出資享有的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)性質(zhì)的權(quán)利，不再享有直接支配和處置的權(quán)利。同時還應(yīng)明確規(guī)定，如果出資人有兩人以上，各出資人應(yīng)訂立書面協(xié)議，明確各自的出資比例；學(xué)校管理者、師生員工作為產(chǎn)權(quán)的利益主體，享有相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)或者監(jiān)督權(quán)。在具體表述為法律條文時，可參考2002年《促進(jìn)法(草案)》對此的規(guī)定。該規(guī)定的目的，是確保產(chǎn)權(quán)明晰，既充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵功能，調(diào)動社會資金投入民辦教育領(lǐng)域的積極性，又充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的約束功能，防止侵犯民辦教育機構(gòu)產(chǎn)權(quán)行為的發(fā)生，進(jìn)而促進(jìn)民辦教育的發(fā)展，促進(jìn)科教興國戰(zhàn)略的實施。

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[王茜：湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院傳媒管理系副教授，碩士，主要從事民辦教育、高職教育研究]