加拿大大學章程對我國大學章程建設的啟示

摘 要： 我國大學章程建設工作仍相當薄弱，沒有發揮其應有的作用。加拿大大學章程發展較早，且特色鮮明，既實現了大學管理權力的明確性又對大學管理中的權力設立了制衡機制，凸顯出現代大學制度的框架。加拿大大學章程對我國大學章程建設的啟示主要有：通過章程制定程序的完善賦予大學章程更強的執行力；通過大學章程明確教授在大學治理中的重要地位；大學章程在內容上關鍵是組織機構的權力分配等。

關鍵詞： 加拿大；大學章程；辦學宗旨

中圖分類號：G649.1文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2011）03-0052-05

教育分權是加拿大高等教育的重要特征。加拿大大學管理的分權使得大學自主權相比較于其他國家和地區尤為突出，在這種分權體制、大學擁有高度的自主權的制度設計下，大學如何實現良好的自治就是一個需要解決的重大問題，加拿大的做法是制定大學章程。

一、 加拿大大學章程的起源和發展：從特許狀到大學章程

加拿大在作為英國殖民地期間大學開始出現，18世紀末19世紀初溫莎國王學院、麥基爾大學、約克大學國王學院等高等教育機構相繼建立。這些大學都通過獲得皇家特許狀來得到合法性認定，這些獲得皇家特許狀的學院最初都受教會控制， 由教士會組成治理結構[1]。特許狀作為殖民地時期學院取得合法自治權力之載體而在實際上已經勾勒出了現代大學制度的基本輪廓，在形式和內容上都可以說是大學章程的雛形。通過特許狀，學院在一定程度上擁有了自我管理的權力，從而使學院自身在學術和管理方面的自治權力合法化。特許狀因為既具有法律效力又涉及學校內部的管理而成為連接殖民地政府教育立法與學院自我治理的紐帶。加拿大大學章程正是在此基礎上發展演變而來的。

受此影響，清教徒也于1840 年創立了自己的高等教育機構——位于金斯頓的女王學院。其后，其他教派均創立了自己的高等教育機構。這些為數眾多但規模不大的學院辦學資源十分匱乏，為獲得財政資助展開激烈的爭奪。沖突的結果是約克國王學院正式變為非教會大學，于1849 年更名為省立多倫多大學，其他受公共資助的大學也先后轉變為非教會大學[2]。這些殖民地學院因為在土地、經費等方面的限制，需要社會世俗人士參與以解除大學發展的瓶頸，這也為加拿大大學由校外人士參與組成董事會，進而進行學校管理奠定了基礎。在世俗化之后加拿大大學開始制定大學章程。

從特許狀到大學章程，其規定的辦學目的和培養目標逐漸發生了轉變。殖民地時期的加拿大高等教育繼承了歐洲的傳統，出于明確的宗教動機而設立，強調為宗教利益服務的目的。在殖民地早期建立的高等教育機構中，培養基督教徒及一般民眾的宗教信仰成為其首要任務。此后隨著殖民地商業的發展，社會要求學院能提供更多的專業人才服務社會，各個大學的特許狀發展為大學章程，其中對辦學目的和培養目標的規定也發生相應的變化。促進知識的學習和傳播，促進成員智力、精神、社會、道德、身心的發展及增進社會福祉；在自由的精神指引下，通過教學、研究追求真知等辦學目標成為了學校的追求。

二、 加拿大大學章程的主要內容

（一） 對學校辦學宗旨和目標的規定

早期加拿大的大學由英國殖民者建立，當時的特許狀起到了大學章程的作用，規定了學院的辦學目的和培養目標。但是殖民地時期的加拿大高等教育繼承了歐洲尤其是英國學院的傳統，強調為宗教利益服務的目的，而且在后來的發展中建立較早的幾所大學都被教會控制，由教士會組成治理結構。大學章程取代特許狀之后對大學的辦學宗旨、發展目標、主要任務等事關學校發展的重大的基本的問題做出了規定。如約克大學在章程中規定學校的辦學目標是“促進知識的學習和傳播，促進成員智力、精神、社會、道德、身心的發展及增進社會福祉”[注:參見York University Act 1965。]；滑鐵盧大學章程規定的辦學宗旨是“在自由的精神指引下，通過教學、研究追求真知”[注:參見University of Waterloo Act 1972。]。

（二） 對學校決策主體職責、權限的規定

根據加拿大大學章程的規定，可以把大學治理的核心利益相關者界定為董事會、評議會及校長。加拿大大學章程明確規定了學校董事會、評議會及校長的職責、權限。

1. 董事會。加拿大大學的董事會是大學的最高權力機構，負責任命校長，為學校籌集資金，監督財政管理制度，處理大學的法律問題，加強學校與政府、社會的聯系。其主要職責可分為專屬權力和分享權力兩個方面。專屬權力主要有:管理與控制大學的財產、收入支出業務及有關事務；負責大學投資和基金管理；任命名譽校長、校長和副校長。分享權力主要有：由校長負責推薦聘任、晉升、解雇教職工；建立院(部)、研究所、系時，需經過大學評議會的同意；建立附屬的實體時，要咨詢大學評議會；另外，任命名譽校長、校長時，要與評議會協商。

2. 評議會。加拿大的大學評議會是學術決策組織，它與大學董事會平行，獨立運作，主要負責教學和學術管理，有權決定所有學術事務，向大學董事會提出有關學術方面的建議。詳細的職責也分為專屬權力和分享權力兩個方面。專屬權力包括負責大學及學術政策；在院(部) 、研究所和系設立委員會；確定和掌握學生入學標準、課程設置和畢業要求；負責處理學術獎勵事務。也可為了實施其權限內的事務制定細則、條例、規程。分享權力主要有負責向董事會推薦設立院(部) 、研究所、系等教學機構和負責人的提名；授予學位并由大學名譽校長頒發；授予名譽學位，在授予名譽學位前，要與董事會商量。如滑鐵盧大學章程規定：“評議會有制定教育政策的權力，并對大學的任何方面的事務提供建議”，具體包括：“建議設立、維持、撤銷組織機構”，“有關教學、研究、學術管理方面的教職員工任職標準和任期”，“學生入學標準，決定大學所有機構和教學單位的考試事宜”，“聽取教師和學生的上訴”，“對大學及其附屬學院的學位、文憑、證書進行確認和發放”，“發放名譽學位、制定長期學術發展規劃，針對董事會的內部資源分配使用計劃進行審議并提出意見”，“必要時設立委員會以評議會的名義行使權力，通過評議會職權范圍中的實施細則”等職權②。

3. 校長。加拿大大學的校長有校長和名譽校長之分，后者只是一個虛職，承擔一些禮儀性的職責。校長則有更多實際的權責，包括在名譽校長不在期間代為執行其職責；制定和實施管理學生和學生活動的政策；檢視大學的一切活動和發展高等教育；建議董事會聘任、晉升、解聘教職員工；建議董事會和評議會設立新的學院、研究所、項目等；建議董事會和評議會對學院、機構、研究所、教師、學生活動實施的規制等。多倫多大學章程規定：“學校必須有一位管理理事會任命的校長，校長是學校的首席執行官，對大學的學術事務和教學、行政管理事務進行檢視、指導。”[注:參見The University of Toronto Act， 1971。]如滑鐵盧大學章程規定：“校長是大學的首席執行官，在沒有前述一般原則限制的情況下，校長有權力和責任管理大學事務，并相應地代表董事會執行學校管理和控制。”②

（三） 對學校權力機構組成人員的規定

加拿大大學章程對董事會和評議會的成員組成做出了明確的規定，其中既有大學的校長和其他管理人員，又有教師、學生代表，也包括一定的政府官員，體現著與大學事務相關主體的代表性和對大學民主管理的追求。

1. 董事會的人員組成。加拿大大學章程中規定的董事會的規模較小，名譽校長和校長通常作為當然委員成為其中一員。約克大學章程規定：“約克大學的董事會應由名譽校長、校長及一個不超過30人的團隊組成，這個團隊按照董事會的細則規定選舉產生，任期4年。”滑鐵盧大學章程規定董事會應包括以下36名成員：名譽校長、校長、滑鐵盧市市長、Kitchener 市市長、滑鐵盧縣縣長（均為當然董事）；由副總督任命的7名成員；評議會指定的評議會7名成員；2名全職工作人員；10名社區成員（其中不少于3名校友），他們應當能代表盡可能廣泛的社區意愿；5名學生代表（其中有2名研究生代表且是由評議會從其中的研究生成員中指定）。

2. 評議會的人員組成。加拿大的大學評議會規模要比董事會大，平均規模大約為60人，但是各大學的規模存在相當大的差異，最多的是約克大學為192人，最少的是薩德伯里大學(Sudbury) 僅10人。大學評議會的成員多是內部相關人員，實際上只有5%的成員是外部特定群體組成的(大約3%的外行和2%的校友代表)。為了加強董事會和評議會的聯系，還會從董事會的成員中指派一些人到評議會，大約占到3%[8]。

約克大學章程規定評議會應由下列人員組成：名譽校長、校長、Glendon學院院長、每所學院院長、圖書館主任、大學副校長、教師組織的主席、不少于2人并不多于4人的董事會成員、評議會決定的其他人員，同時規定教師應在評議會中占多數。滑鐵盧大學的評議會在約克大學的基礎上又有進一步的發展，規定要有按照細則要求的當然委員、1名本科生代表、4名研究生代表、4名校友代表等成員參加。

多倫多大學由于一院制的特殊管理模式，學校中設有管理理事會，沒有分設董事會和評議會。其章程規定理事會應由以下人員組成：名譽校長和校長作為當然成員（ex-officio member）；校長從大學、學院、聯合大學、附屬學院管理人員中指定2人；副總督會議任命的16名非師生、非大學管理人員；12名教師成員；8名學生（4名全日制本科生、2名兼職本科學生、2名全日制研究生）；2名大學管理人員；8名校友（非在校師生、非大學管理人員）。

（四） 對大學財務管理的規定

加拿大的大學章程對大學的財務狀況有嚴格的審查制度，大學年度財務報告必須提交省審查。滑鐵盧大學章程規定“董事會每年必須制作年度財務報告，并按照省教育部長需要的內容和形式呈交。財務報告同時也應該由部長交總督會議”。約克大學章程也有類似的規定。多倫多大學章程還規定理事會應任命1名或多名審計人員，根據公共會計法，每年至少進行1次對學校賬目和各理事會的交易的財務審計工作。

（五） 對領導者任期的規定

加拿大各大學的章程基本都有對董事會、評議會主席的任期規定，可連選連任，有的大學對連選連任有限制，如滑鐵盧大學規定董事會和評議會成員連選連任不得超過兩屆（當然成員除外）。

三、 加拿大大學章程的主要特點

1. 章程具有明顯的法律性質。加拿大的大學在制定章程的過程中考慮省政府的建議和意見并經省立法會議通過，經由這種程序產生的大學章程不僅僅是大學的規章制度，更具有了明顯的法律性質，在政府、社會對大學的監督管理及大學內部的管理中能夠有效發揮其“大學憲章”的作用。

2. 明確界定了大學決策主體的權責。加拿大大學章程明確界定了董事會、評議會、校長這三個在大學管理中起著決定性作用的決策主體的職責、權限。區分出哪些是其中某一個主體的專享權力，哪些權力的行使需要與其他主體協商，即分享權力。這樣一來各個權力的行使界限清晰、責任明確，互相扯皮降低效率以及相互間的掣肘和干預問題得到了很好的解決。

3. 重視處理好大學與政府和社區的關系。重視與政府間的正式關系，在決策方面讓官員和社區管理者參與董事會（理事會），參加學校管理，在監督方面省政府對大學的財務有知情和進行監督的權力。大學所在市的市長等政府官員能夠在學校中擔任當然董事，這樣政府就能夠通過法定的和正式的途徑對學校施加影響而避免了因政府過分干預大學管理引發的行政權力與大學自治權的矛盾。在董事會的成員選擇中也有能夠代表大學所在社區意愿的董事，他們既不是大學的師生也不是管理人員，能夠從社區的訴求出發參與大學決策。

4. 提供利益相關群體的意愿表達途徑。教師、學生、學校行政人員等在大學中占據主要成分的成員在決策機構中占有一定的比例，章程尊重和保障與大學管理利益相關主體的參與決策的權利，每一個群體都有表達意愿的暢通渠道。大學作為一個特殊的社會組織，行政性是不可避免的，但是學術的發展和學生培養是大學的核心功能，加拿大的大學章程在各個環節都充分重視教師的作用，教授能夠在董事會、評議會中占據較大比重，從而有利于實現教授治校、教授治學。

5. 重視校友的作用。加拿大各大學的章程中都有關于校友的規定，董事會、評議會（包括多倫多大學的理事會）吸納一定的校友參與大學管理。大學章程中關于校友的規定，既體現了校友對于學校的重要性，同時學校也應該持續關注和幫助校友的發展，促進雙方的互動、互贏。

通過程序的安排使得大學章程具備法律的性質，是加拿大大學章程真正能夠強有力地落實到學校管理中的關鍵環節和根本保證，因為這賦予了章程遠大于學校一般管理規定的效力，同時也是對大學按章程自主辦學的強制性要求。在加拿大，大學章程同美國、丹麥等國家和地區一樣，都是經由相似的程序，成為法律的一部分或者由立法機關通過具有很高的權威性和約束力。重視大學與政府和社區的關系處理，并對校友的作用給予高度的重視，這是加拿大大學章程處理外部關系的核心規定。通過明確大學與政府的權利義務關系、明確大學與社區的互動機制、明確校友參與學校發展和學校管理的決策途徑，大學相關的外部關系主體被大學章程納入了體制化的框架中。加拿大大學章程明確界定了董事會、評議會、校長這三個在大學管理中起著決定性作用的決策主體的權責及組成人員選舉原則、校內利益相關群體的意愿表達途徑，這就把大學章程建設中的內部主體納入了體制性的框架之中進行管理運作。

通過立法程序制定大學章程是加拿大大學章程效力的根本保證；章程中將內部和外部關系主體納入體制化的管理框架之中，是加拿大大學章程順利實施的關鍵。大學章程法律地位的獲得、內部關系的理順、外部關系的處理三者統一于學校按章程依法自主辦學的實踐中。

四、 加拿大大學章程對我國大學章程建設的幾點啟示

我國的政治體制、教育管理體制與加拿大不同，大學發展、建設的具體情況與加拿大也有較大差別，但是，章程作為學校設立的基本要件，作為學校管理的基本依據和綱領性文件，加拿大大學章程建設的實踐及經驗對加強我國大學章程建設有著積極的借鑒意義。

第一，通過章程制定程序的完善賦予大學章程更強的執行力。我國現行的大學章程一般由大學自行制定，或大學制定出來后報教育主管部門備案。經由這種程序產生的大學章程與大學其他管理規定的產生過程基本一致，這樣章程在地位上沒有高出其他規定一籌的基礎。加拿大的做法對于解決這個問題有積極的借鑒意義，制定大學章程時吸收大學主管部門的意見并經由立法機關審議通過。在我國，由立法機關審議大學章程當前還不太現實，但是大學在制定章程的過程中完全可以讓教育主管部門參與其中，積極吸納教育主管部門的意見，體現教育主管部門的意志。當前各大學應嚴格按照國家有關規定，將制定出的章程報教育主管部門核準。這樣，有利于保證大學章程的嚴肅性和權威性，有利于教育主管部門轉變職能，依法按章程管理學校，推進大學辦學自主權的不斷落實。

第二，要通過大學章程明確教授在大學治理中的重要地位。加拿大的大學章程明確規定董事會、評議會成員中必須有一定數量的教師代表，特別是評議會的組成人員主要是教師代表，在有關學術發展政策中教授們的意見能夠很好地得到表達和實施。借鑒加拿大的做法，我國大學章程可規定在大學的決策機構如學校黨委會、校長辦公會中有一定比例的教師代表。這有利于保證教師們的意見在學校各項決策中得到貫徹和體現，實現教授治學。這種做法符合現代大學民主管理、科學管理的要求。當前有些人提出大學應實行教授治學，學校與學術有關的問題應由教授們說了算，這表面上看似乎很有道理，但其實如果只提教授治學，導致的結果是教授無法真正實現治學。只有強調教授治校，并在制度上形成教授治校的環境，才能保證教授治學的真正實現。

第三，大學章程在內容上關鍵是組織機構的權力分配。目前，從我國教育法律及有關規定來看，我國對黨委領導下的校長負責制這一管理體制中黨委書記、校長的職責定位在區分度上并不是非常清晰。加拿大大學章程中對董事會、評議會、校長的權力都可以歸納為專屬權力和分享權力，兩種權力在章程中有明確而詳細的規定。借鑒加拿大的經驗，我國大學章程應對“黨委領導下的校長負責制”這一體制中黨委和校長的權力做出相對明確的劃分，厘清責任界限，并進一步對學術委員會的權責做出明確的規定。

第四，要重視擴大大學章程建設中的多主體參與。在加拿大大學章程規定中，不論是董事會還是評議會都有來自教師、管理人員、學生的代表。這樣的規定背后是對教師和學生參與學術政策權利的尊重。我國大學去行政化的一個重要方面就是行政權力和學術權力的關系處理，在保證各個利益群體都有代表在決策機構的情況下，不同的聲音在經過體制內的博弈后達成一致，就能避免行政權力對學術的過分干預，也能減少學術決策不考慮行政可能性的兩張皮現象。

第五，要處理好大學與外部主體的關系。大學的發展與其所處的外部環境息息相關，主要有政府、社區等，大學與之發生的聯系就在于政府在多大程度上、以什么形式參與大學管理；大學如何與社區乃至社會良性互動，發揮大學的社會服務作用。加拿大的大學章程建設給我們的一個重要啟示，就是把這些外部影響主體納入到大學的管理機構中，把外部環境內部化，進而在共同的情景中解決管理過程中大學與政府以及社區出現的某些不和諧的問題。

第六，校友是大學發展的重要資源。加拿大的大學章程規定在董事會和評議會中有一定比例的校友代表，校友與學校有體制化的溝通渠道。國內大學對校友工作雖然也較重視，也有大學與校友之間的互動，但是并不是所有的大學都有完善的體制化的校友組織，特別是在吸收校友參與學校管理與決策方面的機制不完善。渠道不暢通阻礙著相互之間的促進作用的發揮，這是我國大學章程建設中應該考慮的一個重要問題。

參考文獻

［1］ 周光禮. 加拿大的高等教育政策：歷史與現狀[J]. 世界教育信息，2008(7):13-17.

［2］ 黃 蓉，魯 軍. 加拿大的大學評議會特征研究[J]. 大學教育科學，2009(5):89-93.

（責任編輯 朱漪云）

Enlightenment of the Statute of Canadas Universities to

Their Chinese Counterparts

CHEN Lipeng， WANG Hongbo

(Institute of Education; Renmin University of China;100872， China)

Abstract: The university statute in China has not played its due role. By comparison， the formulation and implement of the statute of Canadas universities started earlier and has its distinctive characteristics. It clearly defines the administrative power of a university and also establishes a mechanism to counterbalance the power. And the framework of a modern university institution reveals itself in this statute. The enlightenment of the Canadian university statute to China includes perfecting the statutemaking procedure to invest the statute with greater enforcing power， defining the importante position of professors in managing the school by means of a statute， and making power distribution among its organizations the key point in the statute.

Key words:Canada; statute of a university; aim of running a school