社會建構理念下的政策設計模式評析

主持人言：

在政策制定過程中，是否“鑒賞他人的聲音”決定了政策設計將會采用不同的模式。教育政策涉及的利害關系人尤其復雜，“他人的聲音”經常會在政策過程的各個環節滲透進來。不論人們是在政策制定時出謀劃策，還是在政策執行時用腳投票，無不會讓教育政策在各個環節扭曲變形。傳統的公共政策理論將此稱為“政策失真”或“政策失敗”，但由行動者價值實現的角度觀之則失之謹慎。本期專欄文章即以此中立的態度來分析處于“農村教師補償機制”大背景下的廣東省高校畢業生到農村從教上崗退費政策，采用社會建構的公共行政的理論框架，將該政策過程中的諸種看似非理性、不純粹的行為進行合理的歸類，有助于讀者理解教育政策的本質。（特約主持人 林小英 陳學飛）

摘 要： 采用不同的政策設計模式在一定程度上決定了政策效果。在為解決農村學校教師隊伍建設和畢業生就業等內部和外部壓力與需求問題的背景下，廣東省政府通過一定的程序，制定和推廣了高校畢業生到農村從教上崗退費政策，體現了多個設計模式的特征并影響了其政策效果。以社會構建理念為基礎的政策設計能有效避免其他設計模式的缺陷，是可供借鑒的模式。

關鍵詞： 畢業生；農村學校；上崗退費；教育政策；政策設計

中圖分類號：G649.20 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2011）03-0030-08

一、 上崗退費政策問題和政策設計模式理論

經濟欠發達地區農村學校師資隊伍建設和高校畢業生就業是當前教育領域兩個越來越突出的問題。廣東省政府研究制定的廣東省高校畢業生到農村從教上崗退費政策（以下簡稱“上崗退費政策”），試圖將二者歸并解決。通過一定的激勵機制吸引更多畢業生到農村學校從教，既可以實現對農村學校師資的補充和質量提升，又能給畢業生就業提供出路，是一舉兩得的事，是一種積極的政策嘗試。該政策在制定程序和推廣手段上體現了什么樣的政策設計特征？對政策效果產生了什么樣的影響？通過對上崗退費政策設計過程的分析，可以了解教育政策相關因素在政策過程中的作用和影響，特別是人的能動性對政策設計和政策效果的作用影響。

“教育政策就是作為公共權威的政府為了解決相互沖突的對教育產品的不同需求，通過對教育中所負載的價值的選擇，從而提供的不同類型的解決方案和采取的政府行為。”[1]政府采用什么樣的教育政策設計模式，在一定程度上決定了教育政策文本對不同教育需求的滿足程度，從而影響最終的政策效果。美籍學者全鐘燮從行政管理者對其他行動者的價值的實現情況（即管理者傾聽、質疑、理解、分享和學習他人聲音的程度高低）和行政管理者解決沖突、處理問題及變化導向的前瞻性或反應性表現等兩個維度，概括了危機設計、理性設計、漸進設計和社會設計等政策設計的四種模式，并結合相關因素進行了比較（見表1）[2]。

危機設計主要是指政府在面對危機事件時所采用的反應性的政策設計模式。這種政策設計途徑的目標直指目標事件；政策設計者就是政策制定者或者管理者，即政府主管部門的負責人員；管理者在傾聽、質疑、理解、分享和學習其他行動者的聲音方面采取的是封閉排外的態度，政策制定過程沒有考慮公民的參與；它通過政府的正式權威作為實現政策目標的權力基礎。理性設計主要是指政策制定者通過專業知識和規范的技術程序對社會問題進行政策干預的政策設計模式。這種政策設計途徑的目標設定較為長遠，具有前瞻性特點；政策的設計者由專家（包括政府工作人員——筆者注）或分析人員組成，政策制定過程與危機設計一樣沒有或較少考慮其他公民的參與；它以技術知識作為實現政策目標的權力基礎。漸進設計主要是指政策設計者通過一定的管理技巧和政治談判與妥協等方式應對需求沖突和選擇解決方案的政策設計模式。這種政策設計途徑的目標主要針對當前的矛盾沖突，具有反應性特點；政策的設計者主要是那些有影響力的行動者（包括政府工作人員、專家、非政府組織或其他公民——筆者注）；政策制定過程中為了達到調和矛盾的目的而在一定程度上接納其他公民參與；它通過政策過程中各利益方政治共識的達成作為實現政策目標的權力基礎；其缺陷主要是“對分析、專家觀點、經驗和科學探索指導的備選方案缺乏足夠的關注；對權力領域中不夠強勢和不夠清楚的聲音缺乏足夠的敏感性。”[2]66-77社會設計是在對理性設計和漸進設計批判綜合的基礎上提出的一種新的政策設計模式，它“包含了對相關行動者價值觀的高度重視和鑒賞，關注的方式是聚焦于對組織和社會關系（和行動環境）的解釋、理解、共享和學習，采取前瞻性的態度看待沖突化解和變化處置。”[2]73政策目標涵蓋了短期和長期的目標視角，具有前瞻性特點；政策的制定者是多元化的行動者，政策制定過程對公民參與采取積極吸收和高度關注的態度；它通過推動行動者共享的責任意識作為實現政策目標的權力基礎；它的主要優點是“發展促進互動和參與的過程是社會設計的本質屬性……在向參與分析和批判的行動者保持開放以促進批判策略發展的同時，它關注參與、關系、對話、爭論和有著不同背景的多元參與者的日常生活體驗……社會設計途徑一個關鍵的要素是為所有利益相關者和富有批判精神的公民啟動了他們都能參與的論壇。”[2]74政府管理者通過倫理力量確保在政策設計過程中創造公民參與的機會并充分傾聽和分辨有價值的聲音。

與以往眾多政策理論主要關注管理方法和技術不同，全鐘燮的政策設計理論基于社會構建的視角，特別關注人在政策過程中的能動作用，關注在人的作用下各種政策因素的相互關系及其可能產生的結果，尤其關注復雜的社會關系中各類人群對政策設計的作用和影響，鼓勵民主構建式的政策設計參與，體現了“人本”思想，為人們理解和認識公共政策的產生過程和政策因素間的相互關系提供了可供比較的新視角，豐富了政策理論，并為人們制定政策和幫助我們理解教育政策現象和問題提供了理論參照。四種政策設計模式各有優劣，體現的是不同的公共行政理念，揭示了人們在履行公共行政職能時不同的價值取向，并可能導致不同的政策結果。危機設計體現了政府對社會危機的責任承擔意識和解決危機的努力，對于突發性緊急性公共事件，采用危機設計模式可以使政府在最短時間內針對危機事件做出迅速反應，但由于管理者對政策事件是被動的反應，并排除了其他公民參與，使政策設計容易忽略對問題影響的長期因素和全局性考慮，并有可能在解決危機事件的同時伴隨其他的副作用。理性設計充分考慮了科學知識和管理技術的作用，政策過程中善于發揮專家的作用，注重規范化的程序，但由于人們專業知識的局限性或者說人類理性認知的有限性，在沒有更廣泛的民主參與的情況下，使其不可避免地存在政策理想和實際運作的沖突，程序化也容易導致執行僵化等問題。漸進設計模式雖然重視了不同群體人們的作用，但更注重通過政治談判的控制技巧達到政策設計中人們的利益均衡化，強勢者的利益得到保障，弱小者的利益往往被忽略。社會設計模式是一種視野更加宏大、過程更加開放和包容的政策設計途徑，借鑒了理性設計和漸進設計等設計模式的優點，并試圖彌補它們的不足，它充分考慮了各類人的作用，將政策設計和執行作為一個連續的不斷構建的過程來看待，使政策過程更為合理、高效。但社會設計模式的實施受管理者及參與者的參與意識、個人素質和能力等因素影響較大，要求管理者有較高的個人倫理修養和辨別力，對參與者也需要有積極主動的態度和一定的問題解決的智慧。全鐘燮倡導的民主構建的社會設計模式糾正了過去以科學管理知識至上或以強勢權威主導的政策設計的片面性傾向，為公共政策過程提供了更為合理、高效的民主參與構建的理念和方法。社會設計模式也需要實踐的檢驗和在實踐中不斷完善。

廣東省上崗退費政策設計有什么特點？各種因素特別是不同的政策相關者在政策設計中的影響作用如何？政策效果如何？下面從社會構建的政策設計視角，結合上崗退費政策出臺的背景與目標、政策制定和推行過程具體加以分析。

二、 上崗退費政策出臺的背景與目標

2007年12月13日，廣東省教育廳、廣東省財政廳、廣東省人事廳、廣東省編制辦公室聯合頒發了《廣東省高校畢業生到農村從教上崗退費實施辦法（試行）》（粵教人[2007]250號，以下簡稱《辦法》），正式推出上崗退費政策；2008年4月1日，頒布《廣東省高校畢業生到農村從教上崗退費實施細則（試行）》（粵教師[2008]7號，以下簡稱《細則》），對上崗退費的具體操作環節進一步予以明確。上崗退費政策是廣東省政府為實現教育強省的戰略目標、探索建立和完善經濟欠發達地區農村學校師資隊伍建設途徑而采取的政策措施，政策的主要目的是引導和鼓勵更多的優秀大學畢業生到經濟欠發達地區農村從教，以保障農村教育師資隊伍建設的需要。上崗退費政策包括享受上崗退費政策的對象、基本條件和范圍；上崗退費的標準、退費時限、計劃名額及經費來源；上崗退費申請程序和要求；享受上崗退費政策教師的考核辦法及退費的工作程序；上崗退費履約規定與違約責任；上崗退費政策與其他優惠政策的銜接；上崗退費組織分工和工作要求等內容。上崗退費政策規定，對有志到文件規定地區縣以下的學校從教5年的高校畢業生，可以享受廣東省財政返還就讀大學期間學費的優惠，退費標準為每年6 000元，本科生連續退費4年，大專生連續退費3年；享受上崗退費政策的畢業生須與政府簽訂服務協議；服務期內可以在縣內同類學校間流動，還可以享受相應的高定級別工資和職稱評審的部分優惠及相應靈活的戶籍制度等；但服務期內不得轉從事行政工作，不能報考脫產本科生或研究生，也不能離開農村學校自由流動等。上崗退費政策的出臺有諸多因素的影響，主要集中在以下幾個方面：

1. 建設教育強省的要求。本世紀初，為適應經濟社會發展的需要，廣東省提出建設“教育強省”的口號，并制定了《廣東省教育現代化建設綱要（2004—2020年）》。教育強省建設首先需要解決的是師資隊伍建設特別是經濟欠發達地區農村學校的師資問題。由于區域經濟差異巨大，廣東經濟欠發達地區農村學校教師待遇差、教學和生活環境差、生源質量差，難以留住高職稱、高水平的教師，也難以吸引畢業生前去就業，合格師資缺口大。為全面推進教育強省建設工作，解決農村學校教師來源，確保農村學校教育教學質量的提升，在廣東省委省政府牽頭下，各有關部門開始著手研究制定農村學校師資隊伍建設的方案。“建立和完善廣東省農村教育師資保障機制，提高農村學校教師隊伍的整體素質和水平”[注:關于印發《廣東省高校畢業生到農村從教上崗退費實施辦法（試行）》的通知粵教人[2007]250號。]成為上崗退費政策的核心目標。

2. 緩解畢業生就業壓力的需要。自1999年高校擴招后，畢業生人數逐年急劇增長。據互聯網百度搜索和廣東省教育廳就業指導中心提供的數據顯示，1999年全國高校畢業生是101.1萬人，到2007年達到495萬人；廣東省高校畢業生從1999年的4.4萬人，劇增到2007年的24.6萬人。受各種結構性矛盾的影響，畢業生就業難越來越成為社會聚焦的敏感問題。廣東高校畢業生就業地區選擇主要集中在省內特別是珠三角經濟發達地區；廣東省每年還吸引了幾十萬省外高校畢業生前來求職。在社會人才需求總量增長不大的情況下，大學畢業生就業難的問題日漸凸顯。如何有效解決畢業生就業問題成為政府的政策難題之一。在國家引導畢業生面向基層就業的政策導向下，廣東省提出引導高校畢業生到農村學校從教的政策方向，成為緩解畢業生就業壓力的舉措之一。

3. 教育部直屬高等師范大學師范生免費入學政策的沖擊。2007年開始，教育部直屬的6所師范大學恢復師范生免費入學政策，給各省屬師范大學的生源、收費等造成不小的沖擊；社會也在關注省屬師范院校是否取消師范生繳費入學的方式。廣東省政府此時推出上崗退費政策，客觀上為減緩社會壓力、增加本省師范院校招生吸引力、確保師范生源質量等起到了一定的積極作用。

4. 國家“農村教師特崗計劃”的啟示。為貫徹落實黨的十六屆五中全會精神，進一步加強農村教師隊伍建設，促進義務教育均衡發展，根據《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發[2006]1號）和《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見〉的通知》（中辦發[2005]18號）精神，2006年5月，由教育部、財政部、人事部和中央編辦聯合頒發《關于實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》（教師[2006]2號），希望通過公開招募高校畢業生到西部“兩基”攻堅縣縣以下農村義務教育階段學校任教，引導和鼓勵高校畢業生從事農村教育工作，逐步解決農村師資總量不足和結構不合理等問題，提高農村教師隊伍的整體素質。文件規定，中央財政設立專項資金，用于特設崗位教師的工資性支出，并按人均年1.5萬元的標準，與地方財政據實結算；特設崗位教師在聘任期間，執行國家統一的工資制度和標準，其他津貼補貼由各地根據當地同等條件的公辦教師年收入水平和中央補助水平綜合確定；凡特設崗位教師工資性年收入水平高于1.5萬元的，高出部分由地方政府承擔。廣東省政府受此啟發，決定通過一定的經濟補償等激勵政策，引導畢業生面向農村就業，同時促進解決農村學校的師資來源和結構問題。這也是上崗退費政策最直接的影響因素。

可以說，廣東省教育發展的內部需求、宏觀社會發展的外部趨勢、上級政策壓力等共同因素的影響，促使廣東省政府著手考慮綜合解決欠發達地區農村學校師資和大學畢業生就業問題，促成了上崗退費政策的誕生。

從以上背景可以看出，上崗退費政策是政府對民眾關心的社會問題主動干預的產物，其核心目標指向基礎教育師資隊伍建設的長遠方向問題，有明顯的前瞻性，具有社會設計模式的政策特征；同時，其目標亦為應對當前社會聚焦、威脅社會穩定的畢業生就業難問題和應對上級政策的壓力，有一定的反應性，因而也具有危機設計和漸進設計的特征。

三、 上崗退費政策的制定和推行過程

（一） 上崗退費政策制定過程

不同的政策設計者和民眾參與情況反映了不同的政策設計取向，從而影響政策效果。上崗退費政策是跨多個政府部門、由眾多政府管理者共同參與制定的教育政策：在省政府有關工作會議協商的基礎上，由廣東省教育廳師資處負責文本起草，教育廳、人事廳、財政廳和省編制辦的分管部門分別修改和領導審閱會簽后形成正式文本。政策文本起草過程沒有廣泛征求縣級地方政府、農村學校、高校和畢業生以及社會各界的意見，大學生就業負責部門——省教育廳就業指導中心的部門負責人也沒有參與政策條文討論。

從政策設計者或行動者角度看，上崗退費政策是由政府管理者內部自管自創制定出來的，雖然省級政府不同部門間也有溝通協商，但各部門只是基于自身的分管職能去考慮相關政策內容，不代表民意，而且省與縣級政府間缺乏溝通，政策對象和政府外民眾在政策制定過程中更是完全處于被忽略的狀態，政府管理者對其他行動者價值的實現情況即“行政管理者傾聽他人聲音、與其他人共享經驗和獲得新知識的努力狀況”[2]75-77處于低水平，具有明顯的危機設計的特征。沒有科學充分的論證和規范的制定程序、缺乏政府外民眾智慧的整合特別是忽視政策執行者與政策對象參與的政策設計，為政策遭遇不認同和低效率埋下了根源。

從政策的權力基礎看，上崗退費政策制定過程體現了政府的權威和省級政府內部不同部門的政治協商的漸進過程，具有危機設計和漸進設計的特征。依靠政府權威的政策制定有內部的執行效率，政府部門間的漸進協商也促使政策順利出臺，但缺乏民意尤其是政策對象支持的教育政策，很難保證其社會執行的效率。

（二） 上崗退費政策推行過程

根據社會構建的思想，政策執行是政策制定的延續，是政策設計的一部分。政策執行過程也反映了不同政策因素對政策效果的影響，反映了不同人群對政策的構建過程。作為政策的制定者和實施機構，為了順利推行上崗退費政策，廣東省政府采取了以下措施：

1. 通過行政管轄途徑正式行文，發揮公權力的作用。上崗退費政策由廣東省教育廳、財政廳、人事廳和省編制辦等四個省級相關廳辦聯合發文，指示其對應的下屬縣（市、區）政府職能部門對政策給予重視和落實。這種政府垂直管理關系有利于政策的權威性執行。

2. 通過完善配套措施，增加政策可操作性和對政策對象的吸引力，發揮管理知識的作用。上崗退費《辦法》頒布后不久，省級政府職能部門對政策條款及時予以完善，對畢業生選擇到農村從教的激勵措施予以補充，出臺了《細則》。《細則》將《辦法》中列舉不享受上崗退費政策的地區，改為列舉適用上崗退費政策的地域范圍和學校類型，并明確“農村學校”包括中等職業學校，縣城中小學校不在上崗退費政策適用的范圍內，使退費適用區域更為清晰；《細則》進一步界定了享受退費的畢業生資格，包括“服務期滿考核合格的‘三支一扶’[注:“三支一扶”，是指大學生在畢業后到農村基層從事支農、支教、支醫和扶貧工作。計劃的政策依據是國家人事部2006年頒布的第16號文件《關于組織開展高校畢業生到農村基層從事支教、支農、支醫和扶貧工作的通知》，其目的在于為高校畢業生向基層單位落實就業問題提供具體的指導和保障。]大學生”等；《細則》進一步明確了退費標準、退費時限、計劃名額和經費來源，規定了上崗退費申請程序和要求，明確了享受上崗退費政策教師的考核辦法及退費的工作程序，并對上崗退費的組織分工和工作要求進行了說明；《細則》細化了上崗退費履約規定和違約責任，規定上崗教師在服務期內可在所在縣域農村學校間流動，可參加教師在職進修或培訓，但不得從事教育行政管理工作，不得報考脫產本科生和研究生，對違反協議的，要退還已領取的補助金額和繳納違約金；《細則》增加了上崗退費政策與其他優惠政策銜接的條款，包括畢業生到農村公辦學校任教，見習（試用）期工資可以直接按見習（試用）期滿后的工資確定，轉正定級時級別工資（或薪級工資）可以高定2檔；其戶籍可以根據畢業生本人意愿，遷回生源所在地或遷往就業所在地的縣城，有條件的可遷往就業所在地級市的城區；從教服務2年期滿考核合格后，其在服務期內及服務期滿2年內申報評審專業技術資格時，在堅持業績、水平、能力要求的前提下，可免試職稱外語、計算機等。《細則》對《辦法》的補充完善，特別是與其他優惠政策的銜接等激勵措施，增加了上崗退費政策的可操作性和對畢業生的吸引力。政策內容從宏觀指導到具體操作辦法的補充完善，有較長遠的目光，發揮了技術知識的力量，體現了政策設計者科學理性的問題處理導向。

3. 利用官方媒體、社會傳媒、高等院校和通過行政手段宣傳、推行政策，發揮正式權威和有影響力的行動者的作用。上崗退費政策頒布后，政府職能部門通過自身的網站和《南方日報》等官方媒體對該項政策進行宣傳；指示廣東省各高校畢業生就業指導中心向本校學生全面宣傳。眾多網絡媒體如中國科技政策網、南方網、紅豆社區、華龍網和其他報刊如《羊城地鐵報》等對該項政策進行了轉載報導。為加強政策推行的針對性，從2008年起，由廣東省教育廳、人事廳牽頭，通過正式發文于每年春季組織召開“畢業生到農村從教專場招聘會”，促進畢業生與用人單位的對接，并由教育廳有關部門提供現場辦公服務。各種宣傳和畢業生專場招聘活動對政策的貫徹落實提供了較有效的途徑和影響，社會媒體為了達到捕捉新聞熱點的目的樂于為政府宣傳，高校為了促進畢業生就業也努力宣傳推廣，政府管理者在政策宣傳推廣過程中部分地融入了社會力量的參與并起到良好效果，體現了藝術漸進的問題處理導向。

4. 簡化政策執行程序，發揮科學管理的作用。為順利推動上崗退費政策的執行、及時兌現政策承諾、避免因周轉部門過多出現不必要的問題，對符合規定的上崗教師的退費，文件規定退費金額由省財政在上崗教師工作的次年9月前撥付縣（市、區）財政局，縣（市、區）財政局于10月前通過工資統發系統將退費直接發到上崗教師個人賬戶。科學管理手段的運用是理性的政策設計模式的典型特征。

上崗退費政策的推行過程體現了多個政策設計模式的特征。政府作為政策的發起方和決策方，通過正式權威的力量，為政策宣傳推廣起著主導作用，發揮了危機設計的優勢。政府利用社會對高校畢業生就業話題特別關注的心態，以上崗退費、解決大學生就業的創新政策等主題吸引了許多報刊和網站媒體爭相報道和轉載該政策消息，使政策在較短時間內迅速傳播，社會媒體成為政策執行和被政策對象有效感知的途徑；高校為了有效促進畢業生就業和支持政府工作，與政府取得政治共識，通過就業指導網站、講座、課程和開放性活動等對上崗退費政策進行宣傳，并通過思想教育等途徑鼓勵大學生到農村學校從教，通過組織畢業生參加上崗退費畢業生專場招聘會，推動政策的執行，政府在一定范圍內有效地吸收有影響力的行動者參與政策宣傳推廣，發揮了漸進設計的優勢。政策內容的完善和補充、政策執行程序的簡化等體現了政府科學管理的導向，發揮了理性設計的優勢。

政策制定者在處理沖突、問題和變化上是否具有前瞻性，是區分社會設計、理性設計與漸進設計、危機設計的主要特征。上崗退費政策制定過程中對問題和變化處理的導向缺乏前瞻性，沒有明確政策監督、評價和反饋機制，政策效果難以把握；政策制定者沒有考慮到其他政策的制約作用，如勞動人事部門有其他政策規定凡進事業單位的畢業生必須經過人事部門組織的統一考試，是各地教育局和學校遇到招聘上崗退費畢業生的障礙等，反映了上崗退費政策的漸進設計和危機設計的部分特征及缺陷。

四、 上崗退費政策的實施效果

對政策實施結果的分析可以驗證政策設計的效果。為了了解上崗退費政策制定和推行效果，筆者通過電話和電子郵件的形式，對廣東省教育廳的有關工作人員和粵西某地級市教育局人事干部、粵北某縣級市教育局負責人進行訪談；組織了由8位師生組成的2個調研小組對大學生如何看待上崗退費政策和對政策的接受程度做了小型調查，其中一個調研小組在廣州大學城校區以發放問卷和隨機走訪的形式調研了以某師范大學為主的3所高校54名大學生（其中47%為2010年應屆畢業生，其余為在校學生，以下簡稱“54人調查”），另一個調查小組通過隨機抽樣和學生年級QQ群網上問卷的形式，收集到將于2011年畢業的某師范大學87名在校學生的調研數據（以下簡稱“87人調查”），獲得一線信息和資料。

上崗退費政策的主要目標是政府希望通過上崗退費等優惠措施，吸引更多畢業生選擇到經濟欠發達地區的農村學校從教，解決農村學校的師資問題，同時促進大學畢業生就業。從省教育廳師資處的調研得知，上崗退費政策實施3年來，第一批享受退費的上崗教師多數已領取到第一年的退費，第二年的退費工作處于資金發放前的審核階段。上崗退費政策的實施有一定的收效，但也存在不少問題。

1. 由于政策制定者缺乏包容的胸懷和開放的態度，沒有做到傾聽基層聲音，沒有在政策制定過程中認真調研，導致對政策效果缺乏有效預見，上崗退費政策實施前后農村學校教師招聘情況并無太大變化。上崗退費政策規定廣東省每年招聘畢業生到農村學校從教上崗退費的計劃指標是10 000人，2008和2009年享受上崗退費政策的縣市教育局上報給教育廳的農村教師需求總數各在12 000人以上，2008年實際招聘符合退費規定的畢業生8 121人，2009年實際招聘約8 800人。據粵北某縣教育局負責人和粵西某地區教育局人事科負責人反映，上崗退費政策頒布前后，農村教師招聘應聘人數和實際錄用人數沒有多大變化，參與競聘的畢業生人數也沒有明顯增加，即使沒有退費政策，多數畢業生也會如此就業。上崗退費政策沒有明顯改變農村教育師資招聘的狀況。

2. 政策受到地方教育主管部門和部分畢業生的認同，但對本科以上畢業生吸引力不大。缺乏多元化的政策設計者和開放性的民眾參與，特別是將政策對象排除在政策設計之外，是上崗退費政策得不到廣泛認同的主要原因。上崗退費政策為相關各地農村學校師資隊伍建設提供了經費、政策的扶持，減輕了地方的壓力，受到各地教育主管部門的歡迎；連續3年舉辦的廣東省高校畢業生到農村從教專場招聘會，相關15個地區的89個縣（市、區）政府都組織參加了現場招聘。據54人調查顯示，71.7%的受訪大學生關注上崗退費政策，22.6%的受訪大學生明確表示會考慮此項政策。進場參加到農村從教專場招聘會的畢業生2008年約15 000人，2009年接近20 000人，其中許多是非師范專業的專科畢業生。廣東省教育廳師資處提供的資料顯示，享受退費政策的教師工作基本穩定，到2010年9月，除1人由于在經濟較發達地區找到待遇更高更好的單位，提出與原簽約單位解除協議并離開外，其他教師都能堅守崗位。但是，已錄用的符合退費政策的畢業生基本上是在珠三角經濟發達地區無法落實就業，無奈下選擇到經濟欠發達的農村學校從教，且主要以大專畢業生為主，素質參差不齊；優秀的、本科以上的畢業生較少考慮該政策。54人調查數據顯示，有24.5%的大學本科生明確表示不會考慮上崗退費政策，52.8%的人表示“看情況”而定；87人調查顯示，只有3%的學生表示會考慮該項政策，近40%明確表示不會考慮該項政策。大學生積極關注政府促進就業的各項舉措，但是由于上崗退費政策制定過程缺乏充分調研和民意征集，政策內容未能充分反映畢業生就業期望和社會現實狀況，與大學生就業的實際需求相距甚遠，不能實現吸引優秀畢業生到農村從教的目標。

3. 政府政策之間的互不協調造成了政策執行障礙。國有事業單位的招聘自主權受到另一項人事政策的制約。根據國務院辦公廳轉發人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》(國辦發［2002］35號)和人事部《關于印發〈事業單位試行人員聘用制度有關問題的解釋〉的通知》(國人部發［2003］61號)文件精神，廣東省人事廳（現人力資源與社會保障廳）出臺有關文件規定，省屬及以下各級政府和事業單位人員招聘，必須經過公開招考，方可錄用，地方政府在執行中，將公開招考規定為人事部門的統一招考。在上崗退費政策執行過程中，各相關教育局和學校等用人單位物色到適合的畢業生后，還必須通過這項“逢進必考”人事制度的制約，方能正式錄用。兩個不同政策的不協調降低了教育局和學校開展新教師招聘工作的積極性，也為畢業生選擇到農村從教制造了障礙。這是缺乏廣泛參與和協商的政策制定的局限性和弊端，同時也是政策制定過程將環境視為真空的結果。它反映了不能很好地鑒賞他人聲音的政策設計存在的隱患。

4. 政策內容保守而缺乏前瞻性，在未能得到政策對象的理解和認同的前提下就以權威形式予以發布推廣，必然招致政策對象的抵制。多數大學生不認可上崗退費政策中對享受退費教師的限制條款。54人調查顯示，對享受退費的教師5年內“不得從事行政管理工作、不得報考脫產本科生和研究生”的規定，只有2人表示理解和贊同；大多數人認為它限制了個人的職業發展，不符合教師成長和使用的規律。社會設計模式會充分尊重政策對象（畢業生）參與政策設計的積極性，相信他們會努力創造問題解決的方法和執行這些方法的手段，推動政策目標的達成，可以有效避免對政策的抵制。

5. 由于缺乏社會和公民的參與和監督，上崗退費政策執行監控機制與激勵機制缺失的狀況沒有得到關注和修正。個別縣級財政部門未能及時將退費撥發到教師本人，造成拖欠，影響了政策信度和政策執行效果。建立科學規范的監督機制和吸收民眾參與民主建構是保障政策信度和效度的有效舉措之一，社會設計模式可以滿足這種政策需要。

從實施效果看，上崗退費政策有一定的影響和效果，但也存在許多設計問題。“在教育政策過程中的行政縱向制約系統中，層層制約的政策部門的職能及其出臺的政策都是按照它們對政策意圖自上而下的理解來確立的，而這與它們在與下級行政部門以及政策對象的互動中所感知到的政策需求和政策結果是很不一樣的。”[3]上崗退費政策中，省級政府主管部門和縣（市、區）級政府主管部門對解決農村學校師資的需求不同，省級政府部門認為已給了地方足夠的政策支持，而縣（市、區）級教育主管部門則希望獲得更大的用人自主權和財政支持；政府對政策對象——畢業生的需求缺乏足夠的了解，也沒有進行相應的溝通咨詢，畢業生對上崗退費政策的態度可想而知。“決策者期望通過特定的政策產生某種預定的變革，但是鮮見探討這些政策與其所持有的價值和社會傳統之間的關系，致使他們對政策的理解是相對偏頗的，在隨后的政策實踐中常常要忍受與原定政策目標偏離所帶來的意外后果。”[1]上崗退費政策從醞釀到出臺，都是政府決策者依據自身認識和經驗閉門造車，沒有深入探討相關社會傳統和價值問題，也缺乏與執行者和政策對象的溝通交流，影響了政策效果。而高明的行政管理者善于將他人的聲音“整合進環境的新意義、問題定義、決策的明確表達以及執行這些決策的策略之中。”[2]66“當行政管理者、專家、政治家、社會團體、顧客和因特殊議題和問題聯合起來的公民之間建立起社會互動和網絡，可行的方案被清楚表達的時候，社會設計過程就被創造出來。”[2] 75

五、 結論與啟示

從以上分析可以看出，上崗退費政策是一個完整的新制度的設計過程，從社會建構的政策設計框架看，它體現了危機設計、理性設計、漸進設計和社會設計等多種政策設計模式的某些特征。廣東省政府在政策設計過程中自覺或不自覺地發揮了多種設計模式的優勢。但是由于政策制定者的局限性，使政策設計既沒有嚴格規范的技術程序，也沒有對相關各方利益需求的充分考慮，更沒有公民特別是政策對象的有效參與，政策制定者無視已有的社會經濟、教育機構的約束條件，將環境化為真空，結果使得上崗退費政策很多細則上的優惠僅僅變成紙面文章。事實說明，教育政策的設計是一個復雜的社會建構過程，不同人群和因素在政策設計中起到不同的建構或解構作用，并非簡單套用某種設計模式就可以解釋清楚，這也反映了中國教育政策設計的普遍特征。

有效的政策設計應該發揮各種設計模式的優點，并避免其缺陷。社會設計的政策設計途徑以民主的社會建構為理念，整合了理性設計和漸進設計的優點，具有規范性、描述性和批判性的特點，注重解釋與批判手段的運用，它通過突出地強調公民參與的重要性來實現民主的社會構建，在社會構建過程中尋求問題的解決，以達成政策目標，同時避免了危機設計、理性設計和漸進設計的缺陷。社會設計途徑是可供優選的政策設計模式。如果上崗退費政策制定能遵循社會設計的基本要求，將政策設計“建立在一個問題環境中參與者共同價值的基礎之上”[2]76，政府工作人員、專家、畢業生和相關群體如高校、社會媒體等進行充分交流、爭論，在富于批判性的過程中建構政策文本和過程方案，并在適當的時機發揮正式權威的作用，將可以有效避免上述分析中存在的政策缺陷，增進畢業生和地方政府對政策的理解和接受程度，增進政策的可操作性，對加強農村教育師資隊伍建設和解決畢業生就業將起到長遠的作用和影響，從而體現教育政策的真正意義和價值。

參考文獻

［1］ 林小英．理解教育政策：現象、問題和價值［Ｊ］．北京大學教育評論，2007（4）：42-52.

［2］ 全鐘燮．公共行政的社會建構：解釋與批判［Ｍ］．孫柏瑛，張 鋼，黎 潔，譯．北京：北京大學出版社，2008.

［3］ 林小英．教育政策過程中的行政縱向制約：垂直維度和水平維度的研究［Ｊ］．高等教育研究，2006(12)：40-46.

（責任編輯 東 彥）

The Policy Design Mode Based on the Idea of Social Construction:

Taking the Case of the “TeachinginRuralSchoolsandTuitionPayback”

Policy in Guangdong Province

WANG Zhengzhong

Abstract: Different modes of policy design determine， to a certain extent， the effect of the policy. In order to build up a competent teaching staff in rural schools and solve the problem of graduate employment， Guangdong provincial government has made a policy where college graduates will get their tuition fees returned if they work in rural schools upon graduation. This policy has the characteristics of the multidesign mode which influence its actual effect. The social design based on the idea of social construction can be adopted to avoid the defects of other design modes， so it can be used for reference.

Key words:graduate; rural school; teachinginruralschoolsandtuitionpayback; educational policy; policy design