論高校行政權力的來源及其優化機制

摘 要： 高校外部行政權力來源于法律授權、職權主體授權和舉辦者授權，其優化途徑是通過建立健全高等教育法律法規進行治理和規范政府管理行為、建立各類非營利性的專業同行組織、引入市場機制和利益相關者共同治理機制。高校內部行政權力來源于執行外部行政權力的需要和配置教育資源的需要，其優化途徑是建立由專業行政人員和高水平教授共同組成的管理結構。

關鍵詞： 高校；行政權力；優化機制

中圖分類號：G647 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381(2011)03-0017-04

“行政”一詞在拉丁語中的詞源是administrare，意思是“執行事務、對事務的組織和管理”。“行政權力”在公共行政學中的解釋為：某一政治主體依靠一定的政治強制力，為達到某種目標而在實際政治過程中體現出來的對于政治客體的制約能力[1]。高校行政權力與一般的行政權力有所不同，它是與教育活動、學術活動緊密相連的一種權力。

一、 高校行政權力的內涵與分類

專家學者從不同的視角對高校行政權力進行了界定：謝安邦認為，高校行政權力是以效率化為行動的追求目標，以嚴格的等級制度為依托，因此又可稱之為“制度化”的權力[2]；譚志合認為，大學的行政權力是依靠國家法律、政府行為、社會要求、學校規章制度等支配大學內部成員和機構的一種權力形式，該權力具有強制性[3]；鐘秉林認為，大學行政權力是學校行政機關及其行政人員通過各種方式管理行政事務的權力，這種權力扎根于權力的授予，它通過“科層制”的行政組織系統運行，突出照章辦事和等級服從，具有整體性和層次性[4]；李承先認為，高校行政權力是推動高校正常運轉的動力，其權力主體主要由財物管理部門、教學科研部門以及學生管理部門組成，其主要功能是制定行政規范，維持高校業務的正常運轉[5]；薛天祥等人認為，高校行政權力是行政系統通過規劃與立法、經費籌措與撥款、協調與指導等途徑對高等學校進行管理和控制，促進高等學校的健康發展[6]57。

根據上述觀點，高校行政權力可分為外部行政權力和內部行政權力。外部行政權力主要是指政府、社會組織等外部力量對高校進行控制與協調的權力。高校外部行政權力的主體是政府及其職能部門、社會組織機構、中介機構等；行政客體是高校，其主要功能是促使高校辦學行為規范，保證教育方針、辦學思想得以落實。外部行政權力的特征是強制性、間接性和協調性并存。

內部行政權力則指高校內部行政組織和行政人員在其職責范圍內對有關的事務或活動進行管理時行使的權力。高校內部行政權力的主體是校內的行政組織和行政人員。高校行政組織是指決定、處理行政事務和活動的組織機構，如校辦、財務處、教務處、科研處等。行政人員指具有行政頭銜和行政職責的人員，如校長、處長、院長、科長、科員等。高校內部行政權力的客體指主體職責范圍內的事務和活動。高校內部行政權力突出整體性，強調照章辦事和等級服從，具有明顯的層次性[7]。此外，高校內部行政權力與學術權力相互交融又相互矛盾，這是高校內部行政權力的最典型特征。產生這一特征是因為：一方面，隨著大學組織的擴大，學術權力本身就需要行政權力的授權，以實現分工協調；另一方面，大學行政權力必須服務于學術活動與教學活動。

二、 高校行政權力的來源

如前所述，高校行政權力分為外部行政權力和內部行政權力，這兩類行政權力來源有所不同。

（一） 外部行政權力的來源

高校外部行政權力主要包括對高校的設置權、管理權、人事任免權、經費控制權等。高校外部行政權力的來源主要有三種類型：第一種類型是法律的授權。高校面向所有社會公眾進行準公共產品生產，為保障國民享受高等教育的權益，國家制定相應的法律法規并授權政府及其職能部門對高等教育進行行政管理。由此產生的外部行政權力主要是管制性的，通常是與獎懲活動相關的，包括行政許可權、行政處罰權、行政處分權以及獎勵權等。第二種類型是職權性主體的授權。職權性主體主要指國家行政機關，特別是指高等教育行政管理機構。職權性主體通常授權社會機構或民間組織，對高校進行一定的行政管理。由此產生的外部行政權力不屬于管制性的，而是屬于服務性的，其主要功能是為高校提供咨詢、信息服務。第三種類型是舉辦者授權。這種類型的外部行政權力是指非公共財政經費舉辦的民辦高校所具有的外部權力。由于民辦高校一般是由社會投資方組成董事會進行重大決策，同時聘請行政團隊負責決策的執行和日常的管理，所以民辦高校的外部行政權力除了政府和社會組織的行政權力外，還包括舉辦者（投資方）的行政權力。

（二） 內部行政權力的來源

高校內部行政權力是指高校對內部機構及其人員進行管理時所擁有的權力，包括人事管理權、發展決策權、財政管理權等。內部行政權力來源于兩個需要，即更好地執行外部行政權力的需要和配置高等教育資源的需要。一方面，高等教育管理是封閉性與開放性的矛盾統一[6]139，高校為了執行外部行政權力，必須擁有一定的內部行政權力。相對于外部行政權力而言，高校組織機構內部的行政權力主要是一種服從性的權力，但相對于組織內部的成員而言則是一種管制性權力。高校組織機構要更好地執行外部行政權力，維持其對組織內部個人行為的影響力，就要求其必須在一定程度上，甚至是全部地獲得對內部事務的支配和行政管理權，否則就很難把國家的意志貫徹落實下去，高校組織自身也容易陷入到權力缺失后的失序或無序狀態之中。也就是說，國家所有的教育政策、方針以及法律法規的貫徹與執行都是通過高校內部性行政權力的運作而實現的。另一方面，高校本身是松散的組織機構，而要把這樣一個松散組織的力量調動起來，為完成一定的教育教學目標和科研目標而服務，就必須有效地配置高等教育資源。而要配置和使用各類高等教育資源，就必須設置相關的行政職能部門，由此產生各種內部行政權力。如成立教務部門的目的是為教學工作服務，但這個部門就必須具有一定的行政管理權力，否則就難以實現教務管理目標。

三、 基于高校行政權力來源的優化機制

（一） 外部行政權力的優化

高校外部行政權力的主要來源是法律的授予，代表國家意志的政府依照相關法律通過制度、管理、資源分配等手段對高校進行控制。以政府權力為主導的高校外部行政權力有利于優化高等教育資源配置、保障大眾的教育權益、確保辦學方向。但這種權力格局也帶來一定的不利影響。如由于我國大學的產生歷史尚短且是政府主導下的產物，導致大學缺乏必要的自主意識和自主能力；大學對政府存在現實的服從依賴；在管理權方面政府主要依靠行政手段和行政命令，沒有發揮市場機制的作用；大學與其他利益者關系還很淡漠，社會對大學治理參與性不高[8]213。根據這些問題，高校外部行政權力優化的目標是轉變政府的角色和功能，引入多個行政主體，擴大高校辦學自主權。圍繞這一目標，可根據高校外部行政權力的來源進行相應的治理。

根據外部行政權力的第一類來源（源于法律授權），要通過建立健全高等教育法律法規治理和規范政府管理行為，優化權力運作。目前我國高校外部行政權力治理不完善，其重要原因就是相關法律法規還不健全，使得權力主體的責權利不明確。所以，應根據《高等教育法》，建立健全專門的法律法規，對高校外部行政權力進行優化，轉變政府與大學關系中政府角色，實現對傳統權力的去中心化，實現大學自治，改變政府教育行政權力過于集中的狀況，下放部分行政權力，并改變權力運作方向的指令性與單向性，實現政府與大學間權力的雙向與多向互動，且建立政府與大學間協商與合作的新型治理關系[8]214。如政府職能部門根據《高等教育法》規定的7項高校自主權，分別出臺專門的實施細則，以利于協調好高校與政府之間的權限。根據外部行政權力的第二種來源（職權性主體的授權），應探索建立專業的非營利性中介組織，參與對高校的管理，緩沖和協調政府與大學之間的矛盾，優化外部行政權力的運作。1919年成立于英國的大學撥款委員會就是一個典型的教育中介組織，這一獨立于政府與大學的第三方機構，曾在很長一段時間內發揮一些行政職能，并向政府提供咨詢，對大學進行監督并維護大學利益，客觀上承擔了替代政府管理大學的責任，緩沖了政府與大學之間的矛盾。我國應根據政府改革“大部門制”的趨勢，建立各類非營利性的專業同行組織，承擔部分政府公共職能，以優化政府管理，提高工作效率，這也是新公共理論學派所極力倡導的。根據外部權力的第三種類型來源（由舉辦者授權），應引入市場機制和利益相關者共同治理機制。在市場經濟的條件下，高校隨著市場的變化而變化[9]。非財政性經費舉辦的高校是適應市場需求而誕生發展起來的，所以必須引入市場干預的機制，促進辦學機制創新。此外，民辦高校是典型的利益相關者群體，每個利益相關者都承擔了一部分責任，教師、公眾、家長、學生、企業都對自身的利益充滿期待，特別是參與投資辦學的社會力量更是如此。所以，民辦高校外部權力的治理要建立利益相關者聯合治理模式，吸收各界人士組成董事會，對高校辦學事務進行宏觀管理，同時為高校爭取更多更好的教育資源，且對高校的運作進行監督。

（二） 內部行政權力的優化

高校內部行政權力的主要問題在于科層制的治理結構導致行政權力過于集中，并沖擊學術權力，導致內部管理官僚化，資源控制職能化，行政管理者就像管理企業一樣管理大學。美國著名高等教育家阿特巴赫（p.Atbach）指出：隨著高等教育大眾化和大學管理行政化，高等教育領域中行政人員數量增長，高級行政人員與學者間的裂隙加寬。霍普金斯大學校長穆勒也指出：大學自治難以實施，大學不可避免地官僚化了；由于大學官學一體化的制度安排，大學行政管理不斷膨脹，學術權力不斷受到侵蝕，而行政權力得到擴大；大學各種職能部門占有了過多的學校資源，擁有了過大的權力，將基層學術組織視為下屬機構，并且大學領導和中層管理人員控制了大學的學科建設和學術事務[10]。針對這些問題，同樣要根據高校內部行政權力的來源進行相應的治理。

如前所述，我國高校內部權力有兩個來源，一是為執行外部權力而產生的權力；二是為配置內部資源而產生的權力。前一種來源產生的權力使高校形成自上而下的垂直管理模式，教師的主體性被忽視，行政權力強盛且集中，學術權力被弱化。為此，高校內部權力治理要改革科層制的治理結構，建立扁平式的治理結構，使廣大教師，特別是使高水平的教授能夠直接參與學校的內部事務。當然，籠統地認為教授治校是大學合適的治理結構也是不恰當的。全美大學教授聯合會曾對美國大學教授參與決策的情況做過專題調查，發現各大學教授參與度有很大差異。麥考米克和梅沃思根據此項調查做過實證研究得出結論：教授參與度越高，學校績效越差。威廉布朗進一步把大學事務分為學術事務（課程設置、學位授予、教師聘任等）和行政事務（資源分配、新學科建設、教員編制等），并做回歸分析得出結論：對于學術事務，教授參與度越高績效越好；而對于行政事務，教授參與度越高則績效越差。由此可見，大學內部有效的治理結構是教授參與決策而非控制決策。所以，要建立由專業行政人員和高水平教授共同組成的管理結構，這樣既能很好地執行外部權力，又能確保內部學術權力得到尊重，學術自由得到保障。

針對由資源配置需要而產生的內部行政權力，其治理的目標是改革職能部門對資源過大的控制權，使資源配置立足于學術需要和教學需要。大學既具有政治論基礎，又具有認識論基礎[11]。遵循認識論，要求高校資源的配置要遵循和服從于學術的內在邏輯。科層制的大學行政權力設置格局導致學術權力弱化，教育資源過多地被行政職能部門所控制，導致學科組織的學術活動、教育活動難以很好地開展，大量的教育資源在與學術無關的事務中浪費了。為此，首先要改革大學職能部門的功能，使職能部門由主管部門向服務部門轉變。職能部門在資源配置時，要樹立為基層教學科研組織服務的理念，不斷向基層組織下放資源使用和配置權限。其次，要使職能部門資源分配的權力服從于學術發展的需求。再次，要對職能部門的職權進行有效的監督和制約，可以由教授們組建監事會，專門負責對高校職能部門的職權運作進行監控。

參考文獻

[1] 張國慶.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2006：88.

[2] 謝安邦，閻光才.高校的權力結構與權力結構的調整——為我國高校管理體制改革方向的探索[J].高等教育研究，1998（2）：20-25.

[3] 譚志合.當代中國高等學校學術權力與行政權力的關系[J].理工高教研究，2002（8）：22-23.

[4] 鐘秉林.現代大學學術權力與行政權力的關系及其協調[J].中國高等教育，2005（19）：3-5.

[5] 李承先.高校行政學術化——我國高校內部權力整合模式初探[J].江蘇高教，2003（2）：32-33.

[6] 薛天祥.高等教育管理學[M].桂林：廣西師范大學出版社，2001.

[7] 沈劉峽.對高校內部管理中行政權力學術權力的幾點認識[J].中國石油大學學報:社會科學版，2002（12）：88-91.

[8] 李福華.大學治理的理論基礎與組織結構[M].北京：教育科學出版社，2008.

[9] 羅伯特#8226;波恩鮑姆.高等教育的管理時尚[M].毛亞平，譯.北京：北京師范大學出版社，2008：69-70.

[10] 羅伯特#8226;波恩鮑姆.學術領導力[M].周作宇，譯.北京：北京師范大學出版社，2008：5-6.

[11] 約翰#8226;S#8226;布魯貝克.高等教育哲學[M].王承緒，譯.杭州：浙江教育出版社，2002:12.

（責任編輯 朱漪云）

The Source of the Administrative Power of a University and

Its Optimum Mechanism

ZHU Jian1， DONG Shitao2

(1. Institute of Higher Education， Xiangtan University;

2. School of Public Administration， Xiangtan University， Xiangtan 411105， China)

Abstract: The external administrative power of a university is authorized by law， by the subject of the power itself， and by the organizers. The way to optimize the external power includes administrating and standardizing government management by formulating rational laws and regulations concerning higher education， and creating nonprofit organizations of the interests， and establishing a coadministration mechanism by the market and the interests concerned. And its internal administrative power comes from the need of exercising the external administrative power and the need of allocating educational resources. The way to optimize the internal power is to establish an administrative organization consisting of professional administrators and prestigious professors.

Key words: college and university; administrative power; optimum mechanism