從行政化到去行政化:大學管理本質的回歸

主持人言：

2011年3月，在全國“兩會”召開期間，全國政協常委、九三學社中央副主席邵鴻在接受媒體采訪時說：“我反對的是行政權力支配學術權力，學術成為行政的附屬……大學，本來就是要讓教授說了算，要讓搞學術的人說了算?！比珖f常委、復旦大學教授葛劍雄在與網易新聞對話時說：“中國大學的問題，根本原因是行政控制一切?！睂W校、院系、教授委員會甚至到一個學者，很難從學術規律、辦學規律出發處理事情，實際上就喪失了學術自由，不得不依附于行政。這個人人皆知的弊病，在行政權力明顯大于學術權力的中國教育界，一直無法得到實際推動。近年來，中國人民大學校長紀寶成等在內的眾多教育界人士曾多次呼吁建立現代大學制度，理順并完善大學內部治理結構。但實際上，如何確保學術權力不受行政權力的干擾，卻是困擾大學的一大難題。盡管國內許多大學采取了一些舉措，試圖解決“行政化”問題，尤其是籌辦中的南方科大實行理事會制度，試點去“行政化”，但我們今天并沒有看到“行政化”弊病在大學有好轉的跡象?？梢钥闯?，這項涉及大學內外的“去行政化”改革之路充滿了荊棘。為此，本期“高校行政管理”欄目選擇了《從行政化到去行政化：大學管理本質的回歸》、《論高校行政權力的來源及其優化機制》這二篇文章，希望對認識與改革大學“行政化”弊病有啟發意義。

（特約主持人 劉 堯）

摘 要： 大學管理行政化違背教育管理的本質和規律，體現為官僚化、科層化、專制化、同質化。大學去行政化是大學管理的一場革命，是一個回歸大學管理本質的過程，涉及大學管理思想、價值、組織結構、體制、方法等多方面的深刻變革。正確理解大學本質和大學管理本質是大學去行政化的關鍵。大學管理去行政化應去大學行政化定式，立按高等教育規律管理的理念；去大學管理科層化，立大學管理專業化；去大學管理官僚化，立大學管理民主化；去大學管理程式化，立大學管理創新化。

關鍵詞： 大學；去行政化;大學管理

中圖分類號: G647.1文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2011）03-0011-06

我國高校行政化的問題從上個世紀90年代探討建立現代大學制度起，就進入了大眾的視野。去年以來，高校“去行政化”成為了全社會關注的焦點問題。一些國內著名大學校長、知名學者、官員和大眾都歷數大學行政化的危害，條分縷析造成行政化的原因，異口同聲地認為高?！叭バ姓眲菰诒匦?，并建設性地提出了許多“去行政化”的對策和建議?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》中也明確提出：“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式?！笔聦嵣希靶姓焙汀叭バ姓倍际菍儆诠芾憩F象，僅僅從現象角度討論是否應該“去行政化”是膚淺的、不徹底的。大學“去行政化”是一場涉及教育觀念、制度的，利益的、帶有整體性的、深刻的思想和制度革命，其實質是回歸大學本質和大學管理本質。

一、 大學組織本質是思考大學[JZ]行政化和去行政化的邏輯起點

我國大學行政化由來已久，有著深刻的歷史文化背景、社會心理基礎和體制根源[1]，怎樣去行政化，不僅需要對大學出現行政化傾向的原因進行反思，還要對大學行政管理的必要性和去行政化的最終目的進行追問。而這種追問必須回答大學為什么存在這個本體論問題。對大學的本質認識是否深刻影響著對大學管理的本質的理解?！叭バ姓钡那疤崾钦疀Q策者們對大學本質認識的改變[2]。

大學是以傳播和生產高深學問為主旨的學術共同體；大學的發展就是學者的發展、學科的發展和學問的發展?！按髮W的本質是研究學術、追求真理、創造知識、創新價值觀和培育人才?！盵3]以追求“高深學問”為目的的知識的傳承、生產和應用，是大學區別于其他社會組織的本質?！按髮W的組織形式、運營及管理都是圍繞這一核心形成的，高等教育組織的其他特征也是基于這一基本特征而產生的?！盵4]在大學組織中，“學術性”是最為核心、也是最為關鍵的特征，它界定了大學組織的根本屬性，同時也構成了區別于其他社會組織的邊界。因此，基于知識論的學術邏輯應該成為大學組織的首要邏輯。

大學管理的本質是大學本質的派生物。大學管理本質是基于大學的學術使命、目的和任務而存在和發展的，是為學者、學科、學問發展而進行的服務活動。如何認識大學組織的本質呢？列寧認為：“人的思想由現象到本質，由所謂初級的本質到二級的本質，這樣不斷深入下去，以至于無窮。”[5]用這個思想方法揭示大學管理的本質，可以從大學內部管理要素的本質聯系和大學組織與政府、市場的本質聯系來逐步深入地揭示大學管理本質的多級性，從而全面深入地認識大學管理的本質。

首先，大學管理的一級本質是效率。組織的存在就在于交易成本的節約，大學的起源就是知識轉移過程中的成本節約。任何組織要有效發揮職能，必須通過協調、組織、領導和控制使人力、物力、財力有機地結合起來，使組織成員投入最少量的時間、精力、資金和物資實現組織的目標。大學管理的一級本質就是為了追求傳授知識和培養人才的效率，體現為大學投入與產出的關系。“效率作為一個科學問題，當然主要是‘手段’問題；‘高效的’機構，當然可能高效率地實現多種目的中的某一個?！盵6]效率的核心是以完成任務為目的分工，要求管理具有科學性。

其次，大學管理的二級本質是協調。大學管理為了追求培養人才的目的，必須對大學的人力資源、物力資源、財力資源、信息資源等進行協調。不僅要協調大學與政府、市場的關系，而且要協調大學內部的教師與學生、教師與管理者、教師與教師之間的關系，教學與科研關系等。其中主要是協調學術權力和行政權力的關系。協調的核心是平衡，要求管理具有藝術性。

再次，大學管理的三級本質是服務。大學的主要產品是高素質的人才，大學管理就是要為培養高素質的人才服務。大學教師是高層次人才培養的主體。為師生提供教學、科研、生活的便利條件，既是大學管理的中心工作，也是管理的過程。服務的核心就是讓師生感到滿意和幸福，要求管理具有人本性。

最后，大學管理的四級本質是服務創新。大學不僅是傳授知識的場所，更是創造知識的發源地之一，大學的最高層次就是研究型大學。大學組織是“松散結合的系統”，其內部存在著“有組織的無序狀態”。大學管理應為大學學術活動的開展營造更為自由和寬松的氛圍，以激發大學內部成員的積極性和創造性[7]。大學管理的最高本質就是創造，用創新的管理理念和思維探索有效的、有特色的管理模式、管理方法，為激發教師和學生的創造潛力提供各種有利條件。創造的核心是管理者與教師和學校共同發展，要求管理具有開放性、靈活性、智慧性。

現代社會已開始進入知識經濟時代，現代大學的使命是要為社會的整體發展培養創新人才。現代大學與社會的聯系也更加緊密，現代大學管理面臨的形勢更為復雜，大學管理中的不可控和不穩定的因素也更多，創新將體現在管理的思想、制度、技術和方法各個層面。因此，服務創新是現代大學管理的特殊本質和整體本質。

二、 大學管理行政化的本質

“行政”一詞是指政府對社會事務和國家事務的管理活動，即公共行政管理，本質屬于管理學的范疇，是為了科學、有序、規范地組織本單位各項工作的運轉，是組織管理的基本方式。行政的典型活動方式是行政組織內在明確的等級分層（每一層級都嚴格規定相應的權、責、利）的基礎上的一種命令與服從的關系，或上下級關系。上級下達指令性信息，逐級貫徹執行，下級只對上級負責。這一關系性質也代表了行政領域中的行為特征。這種行為特征向社會其他領域的擴展和滲透稱為“行政化”。行政化的本質是不能區分特定組織與行政部門的性質、職能、工作方法，自覺或不自覺地從觀念到行動上向行政部門靠攏，照搬行政權力機關的工作方式和方法來開展自己的工作，甚至沾染了行政機關也應該克服的“官”氣和官僚主義作風。在中國，行政化幾乎滲透到社會的各個層面中，包括機關、企業、醫院和大學等。大學管理行政化過程就是大學組織管理要素被行政關系固化的過程，偏離了大學管理的服務創新本質。大學管理行政化本質具體表現在：

（一） 大學管理人員的官僚化

官僚化是指以行政級別劃分管理的責權利，大學管理人員的角色具有官員特征，是官本位的人格化。目前，我國高等院校正在形成一種越來越嚴重的官本位傾向，主要表現在：高校的行政化傾向不斷得到強化，行政權力主導并控制學校教學與科研活動，高校與政府官員結成利益共同體，高校教師的當官意識濃厚等等[8]。官本位主要表現為一種特權制度。等級與特權是維系“官本位”的基礎，專制與獨裁是“官本位”的必然結果。大學管理者官僚化，否定了教師和學術的主體地位，事實上扭曲了大學管理的服務性、協調性和效率性，嚴重制約了大學的思想自由和創新精神，不斷擠壓高校自主辦學和管理創新的空間，使真正追求教育工作和學術創新的人才不斷邊緣化，最終導致高校求真求實的學術氛圍及其辦學質量下降，急功近利和學術浮躁的不良風氣盛行。當前，中國大學的許多問題都與之有著直接關聯。

（二） 大學組織的科層化

大學組織的科層化主要表現為用科層管理的理念、思維和工作方式來管理大學。具體表現在：（1） 大學管理機構設置與政府機構具有同構性或同質性。大學在組織形式上存在與政府對應的兩個系統機構：黨委組織機構與行政組織機構，暗含了大學機構與政府教育主管機構橫向業務部門劃分標準的統一性與功能的對接性。盡管大學的整體概念和形象在許多場合被稱為事業單位，就其組織結構而言，不過是政府行政體系在大學內的延伸，大學承擔了大量政府職能而非教育功能。（2） 從大學與政府的組織關系看，政府對大學的控制和干預強化。大學管理的主體是國家及教育主管部門，大學隸屬于政府，大學的建立、經費來源、專業設置、招生計劃、教育教學活動、科學研究、畢業生分配、后勤服務等，都必須按國家或主管部門的指令辦事，形成了單一的按行政機構規則行事的運行機制。最典型的表現是大學校長完全由政府任命，享有行政級別。（3） 在大學組織內部，行政權力主導學校學術與教學事務，行政權力凌駕于學術權力之上，龐大的行政隊伍是支配和支撐高等學校的真正主體；單位和人員按權力框架編排在不同的位格等級中；權力意志是高等學校運作的根本的價值信號；權力價值標準和價值根據是評價人的行為、肯定人的價值的根本標準和根據[9]。（4） 大學學術組織行政化。大學行政權威和學術權威的官員化，導致了大學學術組織運作的官僚風格、長官意志、非學術標準及目標等。

大學組織的行政化是大學管理的效率性、協調性、服務性和創新性的異化，按行政思維和模式辦學，造成了注重大學外延發展，卻忽視了內涵建設；大學內生功能弱化；機構膨脹，冗員過剩；機關作風盛行，行政權力和學術權力的沖突加劇；資源使用效率不高甚至嚴重浪費，“權學交易”等問題。

（三） 大學管理制度的同質化

大學管理行政化還體現在制度的行政化。行政化的管理體制體現為高等教育的主管部門制定了比較完備的管理制度，大學與管理部門之間以及大學內部組織校、院、系之間形成了指令與服從的行政關系。這種控制方式的特點是高度集中統一，它通過強有力的統一計劃、調動和支配有限的人力、物力、財力，迅速地發展高等教育規模，改變大學組織行為，加強高等教育的整體性或大學的整體優勢。大學管理是為教學科研服務的，服務性是其本質特征之一，大學教學科研具有很強的專業性，需要提供個性化的彈性管理服務。但由于統一的管理模式、剛性的辦事程序、各個主管部門的長官意志、部門利益的強化，使大學教師們忙于應付各種檢查和會議，損失了獨立研究和思考的時間；同時評價標準數量化、強化，壓縮了他們說真話的空間，也培養了教授們的集體屈從的性格特征，限制了不同類型和層次的大學的積極性和創造性的發揮，最終導致大學發展的同質化、模式化和平庸。

三、 大學管理去行政化的本質

如何去行政化？大致觀點有：政府放權、大學自治、教授治教、學術自由，讓大學回歸學術本位等。這些理解是有道理，但很不全面。大學管理本質的回歸首先是大學管理理念和價值的回歸、管理思維的回歸、管理體制和方式的回歸。

（一） 去大學行政化定式，立按高等教育規律管理的理念

作為學術性組織的大學與作為行政組織的政府存在著根本的區別：學術價值與行政權力價值的體現方式是截然不同的，前者表現出創造精神、批判精神，并以對社會的終極關懷為己任，其主要特征是求異和超越；后者表現為執行政策、協調服務，并以對管理效率的追求為己任，其主要特征是統一和服從。創造精神是大學價值所在，是大學在社會有機體中保持自身地位和生命力的法寶；批判思維使得教師能夠以科學、嚴謹的態度對待傳統與現實，從不盲從。行政機構是根據理性管理原則運行的，如按科層化和科學管理來設置機構、劃分權限和進行明確而清晰的職責分工，以實現效率的最大化。

大學的行政化，按照行政體制的結構和運作模式來管理高校，就必然會在一定程度上忽視了大學作為學術組織的特性，就不可能按照高等教育規律、學術發展規律、大學生成長規律來辦學，而結果就會衍生出大學官僚化、功利化、工具化、庸俗化等現象，使大學失去了應有的氣質和風骨，也背離了大學的本質和使命[10]。因此，大學“去行政化”就是按高等教育發展規律、高等學校辦學規律和學術發展規律辦高校，把高校作為學術性組織而非行政機構進行管理[11]，既要講求辦學的效率，更要發揮大學管理的服務功能和創造功能，維護大學的學術嚴肅性、品質的高雅性和精神的崇高性。如果按照行政化的思維和方式“去行政化”，大學管理行政化的實質并沒有改變，甚至會加重大學的行政化傾向。如果政府管理大學的模式沒有改變，簡單地取消行政任命，取消行政級別，不會使大學現狀發生根本改變。

（二） 去大學管理科層化，立大學管理專業化

大學行政化的制度核心是科層制?？茖又谱鳛橐环N“科學”的管理制度，具有高效性、統一性等特征，但也具有僵化性、模式化的特點。大學去行政化，并不能完全取消科層制，更不能取消行政。因為隨著大學規模、職能和戰略的拓展，大學被賦予越來越多的社會服務職能，內部的學術、行政事務日益繁重，大學組織結構也由單一演變為多元。在西方現代大學中，以校長為首的行政體系具有相對獨立的組織目標，即以專業的管理水平提高學校運作效率，爭取更多的社會辦學資源，為教學、科研提供高水平服務。美國的大學校長主要承擔社會公關的角色，為大學募集資金，而不是主導大學的學術方向。當美國的私立大學由最初的小型學院逐步擴大規模發展為綜合性大學、研究型大學時，“各大學都傾向于借鑒美國成熟的企業運作經驗，在大學中建立起類似企業管理結構的以校長為首的行政管理系統以適應大規模組織的有效運作”[12]。但是，“大學校長和政府官員是不一樣的，適合當校長的人通常不適合當政府官員，除非他當總統。校長是一個很具個性化的職業，校長要在重大問題上表示自己的觀點，要有自己的看法”[13]。

從大學的整體性質來看，大學管理是一種高度專業化的管理。大學是知識分子聚集地，大學教師及科研人員一般都擁有較高的學歷及專業知識，思想活躍，具有較強的獨立性和批判精神；大學教師及科研人員的工作又具有極強的專業性、個體性，教學內容、方法的確定及科研工作的開展基本上都是教師個人決定的事情，對他們進行管理往往被教師理解為是對他們工作的粗暴干涉。而行政部門又要對教學、科研進行一定的管理，所以管理難度較大。要使大學行政管理取得成效，必須懂得教育規律和管理原理，走專業化管理道路。大學需要研究各種管理理論和方法，成為先進行政管理手段的實踐者。

從現實角度出發，大學去行政化，首先，要破除大學管理人員是“官員”的觀念，廢除大學行政級別，用專業化、職業化的思想招聘、選拔管理人員；其次，按大學的發展需要設崗，做到少而精；再次，減少管理層級，實行扁平化管理；最后，行政隊伍的建設要注重走向專業化，讓大學的管理者成為教育管理專家。發達國家在教育行政人員專業訓練方面的經驗值得借鑒[14]。

（三） 去大學管理官僚化，立大學管理民主化

官僚化是科層化的必然結果，官僚化的本質是權力集中，去官僚化就是要改變過去大學管理權力過于集中的做法，讓大學的相關利益者參與學校管理，充分發揮各方面的積極性，特別是教授治校的積極性。這是由大學的組織特點決定的。英國著名教育家阿什比認為：“在部隊、政府和企業部門，由最高一級制訂一個全面規劃，然后像浪潮一般灌注到整個組織的各渠道和各細流中去，浸潤到士兵、速記員和卡車司機身上。而在有關科學和學術的組織中，決策權普遍分散在整個組織里，而且如果要保持組織的統一，必須使這些決策相互協調，使每個成員只感受到最小的限制或壓抑?！盵15]94“大學到底是一種底部沉重、以基層為主的學科和事業單位的矩陣?！盵16]“大學的前途，就其協調傳統與革新的職能而言，應多取決于成千上萬的教師的價值觀，而很少取決于大學的理事或校長?！盵15]151因此，師生參與、民主管理是大學管理的內在要求。大學管理的重心在基層，應實行自下而上的管理。

西南聯大辦學成功的原因是多方面的，但實行民主管理、專家治校無疑是使西南聯大取得重大成就的重要原因之一。西方現代大學組織結構通常劃分為“校院系”三個層次。校級是大學組織結構的最高一級，擁有對學術、行政事務的終決權，代表大學處理與外部社會之間的事務。同時，校長又是解決學校內教授會與行政管理人員之間以及校內外各種問題的協調者。系或研究所是大學教學和科研最基本的單位，通常是圍繞一門學科組織起來的學術和行政管理機構。學部或學院是由以學科群為基礎，由相關學科若干個系組成起來的。大學的教學、科研等各項職能，最終都要由院、系具體組織實施。正因如此，西方現代大學尤其強調基層管理，注重發揮基層學術體系自我控制、自我管理、自我發展的作用。教授在學術事務中享有充分的自由和決策權[17]。因此，在大學規模、職能不斷拓展的形勢下，需要合理定位“校、院、系”的管理職能，降低管理重心。

民主的大學管理不僅需要管理重心下移，而且還要制定一些民主化的制度，如校務委員會、學術委員會、教授委員會、教職工代表大會等。還要在管理的機制上采取協商、對話、信息公開、申訴等機制，對涉及師生員工個人切身利益的校內改革進行充分醞釀、嚴謹分析，并嚴格執行民主程序，保障師生員工依法行使其知情權、評論權、申訴權、批評建議權、參政權。

（四） 去大學管理程式化，立大學管理創新化

在具體的方式方法上，大學管理的行政化表現為按照行政規范，按部就班，缺乏主動性和靈活性。照章辦事或簡單地模仿，盡管便于統一管理，避免制度外的責任和風險，但程式化的管理方式，將違背大學發展的內在邏輯，阻礙大學內部的創造動力，無法激發大學的創造活力。長期如此，就可能養成管理人員的惰性心理和官僚作風。

由于大學目標的模糊性與科層組織目標的明晰性相矛盾，大學的價值多元性與科層管理的統一性相悖，大學教師的教學科研時間安排也與行政管理人員的工作時間不一致，大學教學科研效果的不確定性、評價的復雜性與科層管理目標的精確性相沖突，大學管理面臨諸多不確定性和矛盾沖突。這就要求大學管理創新，即大學管理部門和管理者在進行管理活動中，研究新情況、探索新問題，通過創造性活動對傳統大學管理模式進行揚棄，實現大學管理主體的自我改造和變革。大學管理創新的內容在于根據大學的發展需要與可能，在國家法律的學科范圍內和堅持管理倫理的前提下，不斷創新管理的觀念、組織、體制、機制、技術和手段，其根本目的是激發全體教職工的創造活力。

如何理解大學本質和大學管理的本質，以什么樣的指導思想和理論基礎去行政化，是這場改革取得最后成功的關鍵。正如有的學者認識的那樣，“去行政化”的前提是政府決策者們對大學本質認識的改變，“去行政化”的關鍵是國家的高教決策層對大學中黨政關系本質理解的改變。

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（責任編輯 朱漪云）

From Administration to Deadministration: Return to the

Essence of University Management

TIAN Hanzu， MENG Fanhua

（Capital Normal University， Beijing 100037， China)

Abstract: Administration of university management， taking the form of officialism， bureaucratization， despotism and homogeneity， goes against the essence and the law of educational management. Deadministration is a revolution of university management， and a process of return to the essence of university management， which involves profound reforms in the idea， the value， the organizational structure， the institution and the method of university management. The key to deadministration in the university is to understand the essence of university and the university management. The deadministration entails management of a university by the law of higher education as well as specialization， democratization and innovation of the management by getting rid of the formalized， hierarchical， bureaucratic and procedural university administration respectively.

Key words:university; deadministration; university management