高等教育資源配置模式與績效研究述評

摘 要： 從資源配置模式與績效這對關系入手，探討基于績效目標的高等教育資源配置模式和行動策略，是教育經濟學研究的重點和核心。既有研究或是集中于資源配置模式的探討，或是側重于績效的研究，普遍缺乏基于二者關系的內在作用機理、規則的過程觀察以及相應的實證分析；研究視角比較單一；缺乏運用質的研究方法考察內在規律；另外，在科學測算學生培養成本以及高校績效等方面仍然是弱項，亟須未來研究著力解決。

關鍵詞： 高等教育；資源配置；模式；績效；述評

中圖分類號：G647 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2011）03-0086-07

隨著社會的轉型和辦學規模的擴大，資源短缺成為制約我國高等教育可持續發展的瓶頸。在受國家經濟水平制約不可能大幅度增加資源投入的情況下，如何從制度上優化資源配置模式，使資源的流向更趨科學合理從而確保高等教育績效提升是教育經濟學研究的核心，也是高等教育管理的重要職責。本文從高等教育資源配置模式與績效這對關系入手，對相關成果進行整合述評，旨在為新的理論創新奠定基礎。

一、 相關概念界定

高等教育資源配置，是指社會對高等教育事業投入的人力、物力、財力在各種不同使用方向上的分配。它可以分為兩個層次：一是總體教育資源如何分配于不同的地區或學校，即宏觀層次配置。這主要通過高等教育管理體制的改革、高校數量和布局的調整、高等教育市場的調控、教育投資渠道的拓寬等方法來進行。二是在高等教育資源分配既定的條件下，一個地區或高校如何組織并利用這些資源，即微觀層次的配置。這主要是高校自身通過擴大招生規模、調整學科結構、提高管理效能、更新教育內容、提高設備利用率等來實現的[1]。也即，宏觀層次的資源配置強調分配，微觀層次的資源配置強調使用。也有學者從廣義和狹義的角度給高等教育資源配置作出界定，認為廣義的高等教育資源配置是指一切用于高等教育的資源配置，包括人力、物力、財力、信息等資源的配置；狹義的高等教育資源配置是指高等教育的財力資源配置，即國家對高等教育領域的資金投入（俗稱辦學經費）[2]。本綜述所指的高等教育資源主要是狹義上的經費資源。

所謂模式，是指遵從某種規則或規律反復出現的思維方式或表現，是解決某一類問題的方法論。高等教育資源配置模式，是指以一定方式方法將高等教育資源分配到高等教育的各個組成部分中去，保證教育正常運行和教育資源得到最有效的配置和使用，以滿足人們對高等教育的不同需要，包括個體發展以及經濟和社會發展對各類人才與合格勞動者培養的需要[3]。高等教育資源配置模式，是資源配置方式方法的統稱，體現了資源分配的基本邏輯。

關于績效內涵的表述很多，代表性的觀點有：績效體現了效率、產品與服務質量及數量、機構所做的貢獻與質量，含有節約、效益和效率的含義[4]?？冃且豁椈顒訉嵤┑慕Y果，既包括實施這項活動所投入資源與獲得效果的對比關系，也包括投入資源的合理性和結果的有效性等等[5]。雖然對績效內涵表述的視角不同，但大多研究者都認同：績效是實施一項活動基于預期目標的有效性。按照達到這種有效性的過程，績效的內涵包括：投入是否滿足經濟性要求，運作是否合規和合理，行為的結果是否達到預期的目標，產出與投入相比是否有效率。按照預期目標所涉及的范圍，績效的內涵包括經濟績效和社會績效，績效的本質是質量和效率的統一。在概念運用上，績效和效率、效益經常被裹挾在一起出現界定不清的情況。理論上講，績效往往代表整體概念，效率或效益則屬于局部概念；績效表達著效率和效益的含義，但在內涵上又比之更寬泛、更豐富，除了效率、效益這些關鍵標準之外，公平、公正和社會公眾的反映等往往也是績效關注的重要標準。在現實中，由于使用上的習慣以及績效所涉及的很多定性因素難以準確測量，很多學者往往用泛化的“效率”取代“績效”，雖然不夠精準，但也具有一定的合理性。

二、 高等教育資源配置模式對績效的影響研究

在學者們進行的大量高等教育資源配置模式研究中，普遍認識到了其對高等教育績效的重要影響，體會到了研究高等教育資源配置模式的重要理論和現實意義。正如Larry所言：“發揮指導、管理和領導作用的人的最后‘管理工具’是錢。領導人和管理者分配、管理財政資源的方式可以決定目標實現的效率。有經驗的高等教育觀察者知道，對領導層和管理層目的的真正測試是其資金配置模式。”[6]這一段話清晰表達了資源配置模式的“政治”意蘊及其對組織效率高低的決定性影響。

（一） 高等教育資源配置模式對績效影響的宏觀研究

1. 轉型期高等教育資源配置模式的研究。大部分研究者認為高等教育資源配置有政府和市場兩種模式，基于高等教育的準公共產品屬性以及當前所處的轉型期，決定了當前高等教育資源配置模式必須也只能是“微觀上以市場方式為主，宏觀上以政府調控為主”的政府和市場兩種模式的混合體。雖然也有不同的聲音，如克拉克、康寧等認為高等教育資源配置是市場、政府和學術三種力量相互作用的結果，但總體上都認同了高等教育資源配置模式是多種模式的“混合體”而非“單一體”，其中政府和市場是兩種最基本的配置模式，并對兩種模式的性質、適用范圍及其合理性、必要性進行了探討[7-8]。關于兩種模式力量的對比關系，曾加榮、楊冬麗等強調在高等教育大眾化初期和在當前計劃經濟向市場經濟轉型的條件下，高等教育資源配置模式應在原有基礎上擴大市場模式發揮作用的邊界，發揮價格機制在資源配置中的杠桿作用，用市場力量推動資源配置績效的提升[9-10]。此外，樊繼軒、楊雅清、許麗英等人對市場機制與高等教育資源優化配置的關系也做了深刻的論述[11-13]。這些研究強調了轉型期市場在資源配置中的基礎性作用，但對于市場和計劃二者的力量對比僅作了理論性的應然探討，缺乏量化、實質性的分析。康寧、夏麗萍等對高等教育資源配置中計劃模式向市場模式轉型的程度作出深入研究，尤其是康寧量化了這種轉型程度，對于我們深刻認識計劃和市場兩種模式發揮作用的邊界、高等教育資源配置模式的現狀及未來發展趨勢提供了依據，具有啟示意義[14-15]。

2. 撥款模式研究。撥款模式指資金分配所遵循的方式方法。當前，我國高等教育撥款普遍采用的是“綜合定額加專項補助”的方式，與以前采用的“基數加發展”方式相比，擴大了各院校使用經費的自主權，操作簡單，在透明度和公正性方面都有所進步。但是，這種模式的政策參數單一及其對規模的刺激和對產出或績效因素的忽視，加劇了部屬高校與地方高校以及地方院校之間的教育財政不平衡等，也招致了無數的詬病。基于此，學者們就撥款模式提出了改革建議。王善邁認為：高等學校經費撥款，應采用多重目標合理組合的撥款標準。包括公平目標、效率目標、效益目標和政策目標。將四種目標合理組合為量化的、客觀的、可操作的撥款公式，并且定期調整，其中根據公平目標形成標準撥款基金，根據效率目標、效益目標和政策目標形成浮動基金[16]。李福華認為將王善邁教授提出的多重目標合理組合的撥款標準數量化是構建新撥款制度的較好選擇。其中，由于效益目標的難以衡量性以及學校聲譽可以在一定程度上反映學校的科技水平和人才培養質量，并且學校聲譽評價或排行榜是世界大多數國家的做法，我們可以用學校聲譽代替效益目標。某校撥款數額=公平撥款+效率撥款+聲譽撥款+政策撥款[17]。侯瑞山、楊樹林提出了“基本撥款加專項基金”的撥款方式。該方式在對撥款要素分類的基礎上，在職工工資要素中引入了反映效率的指標如生師比、學生與教輔人員比、學生與行政人員比、學生與后勤人員比等[18]。劉黎莉提出實行基金制，認為這是對高等教育財政撥款制度的一項帶有根本性的改革[19]?？傊?，將產出或績效因素納入撥款公式中，以此推動資源利用效率的提升是學者們改革當前資源配置模式的共同價值取向。由于受到實踐的阻滯，這些研究目前還僅限于理論上的探討，沒有直接推動資源配置模式的轉換，但相信其會為未來撥款模式改革提供理念指導和決策依據。

3. 高等教育資源配置效率的實證研究及制度歸因。有學者采用實證研究的方法，通過大樣本印證了我國高等教育資源由于配置不合理造成的低效現象。如閔維方借用經濟學的資源配置不均衡理論對全國616所高校（1995年數據）進行了統計分析，發現我國高校在資源總量投入不足的情況下，資源配置的效率并不高，存在著程度不一的“木桶現象”，認為應該通過調整結構來提高資源的利用率[20]。李福華采用實證分析和規范分析相結合的方法，對全國1000余所高校的人力、財力和物力資源利用效率進行了統計分析，提出：我國高等學校資源利用效率的整體水平不高，并且不同層次、不同類型和地區高等學校的資源利用效率均存在較大差異，現行撥款制度不利于提高高等學校資源利用效率等結論[21]。周煒利用香港學者李崇高和武凝珠構建的一個基于數據包絡分析（DEA）方法的研究框架，以53所教育部直屬高校為例進行了實證分析，發現高等教育資源在高校間分配的不合理是造成高等教育資源效率損失的最主要原因，并主張通過改進高等教育撥款和預算制度以及促進資源在高校間的流動來提高高等教育資源的利用效率[22]。這些研究從宏觀角度描述了由于資源配置不合理造成的低效現象，實證了高等教育資源配置模式與績效之間的相關性，給我們提供了有說服力的數據，但缺乏深層次的原因分析。

對于我國當前高等教育資源配置模式帶來的績效不高的現狀，很多學者采用跨學科的視角比如管理學、社會學、新制度經濟學等予以解釋，其中新制度經濟學開辟了研究的新視野，具有深遠影響。新制度經濟學認為我國高等教育績效不高的原因在于制度本身，因而把提升績效的希望寄托于制度創新。楊秀芹指出我國目前教育資源的結構性短缺問題，只有通過制度完善及市場、政府的調節、調控使可利用的教育資源提高利用效率才能夠得以緩解。要通過在修正強制性制度變遷的基礎上保障政府主導教育制度變遷的地位，以彌補教育制度缺失；通過教育制度變遷方式的轉變、重構政府與高等學校之間的關系以及改善委托代理關系的激勵與約束來提高教育制度創新能力，減少低效的教育制度供給；通過激勵機制和非正式教育制度對于教育行為個體的干預來協調教育制度變遷過程中的利益沖突，化解因此帶來的教育資源利用低效率[23]。范先佐認為，教育的低效率主要由于教育的權利與責任安排的不合理，也可謂是產權與職能的錯位，進而提出理順教育產權關系，實現教育產權變革這一提高效率的對策思路[24]。胡赤弟把大學制度看做是教育資源產權主體之間的契約集，創造性地提出了大學制度構建理論。同時，通過對教育產權性質、特點及其運行機制的系統研究，創造性地運用利益相關者理論重構了大學辦學主體，提出了利益相關者大學的“主導與合作”治理模式，并設計出利益相關者大學法人的內外部治理結構[25]。孫天華把新制度經濟學的有關理論作分析工具，從體制成本、決策成本和執行成本組成大學運行成本的觀點出發，揭示我國公立大學現行制度結構與大學組織績效低下的關系，提出公立大學該如何節約運行成本的政策建議[26]。郭訓華運用新制度經濟學中的資產專用性理論對計劃和市場兩種配置資源的方式如何有機結合進行了深入探討，從而提出優化我國大學教育資源配置的對策[27]。

由上可見，新制度經濟學拓展了研究的視閾，明確了資源配置模式改革的指導思想和所需的制度環境。但這些研究大部分偏重于規范研究，欠缺對新制度經濟學研究成果的實證考察，因而限制了其在操作層面的應用，期待著未來的研究能實現新制度經濟學和實證研究的結合，使研究成果更富科學性和可操作性。

（二） 高等教育資源配置模式對績效影響的微觀（高校層面）研究

1. 高校內部資源配置模式研究。從掌握的文獻看，研究者對高校內部效率的關注是從上世紀90年代中后期開始的。對于高等教育機構內部資源配置的研究探討，因為時間不長，剛剛開始進行系統的規范化研究，實證研究文獻不多，多側重從技術角度來研究大學內部預算編制本身的有關問題，比如高校預算編制的原則、功能和方法，部門預算改革，預算管理體系（體制），預算管理中存在的問題及改進的政策建議等。其中預算管理體系（體制）問題，是中國學者著墨最多的領域，有學者還進一步對高校內部集權和分權的現狀進行了調研。從“分級”體制下的預算體系，到院系兩級預算體系，再到學院自主理財概念的提出和對高校內部集權和分權狀態的調研，均顯示了我國學者對大學內部資源分配狀況的思考，這是所有中文文獻中最有價值的部分。他們敏銳地把握了資源配置模式對組織行為的影響和經費渠道多元化形勢下財政分權化的現狀及趨勢，他們也對大學內部財政放權寄予了很大希望。但是，沒有明確提出財政分權和市場化的雙刃劍性質，也沒有預測這種以增收為目的的分權化體系對大學使命和核心作業方式可能造成的影響，對于分權到什么程度高校的績效最優，并沒有進行深入的研究。

2. 對于高校內部資源使用效率的研究。分為三類，一類是采用實證研究方法評價高校資源利用效率的高低或有無；第二類是關于加強成本管理、提升資源使用效率的研究；第三類是高校內部組織結構對資源使用效率的影響研究。

第一類研究側重于運用計量模型或其他實證研究方法描述資源利用效率的狀態。劉亞榮運用DEA方法對我國高校辦學效率進行研究，結論是：在55所綜合大學中，46所學校DEA有效，6所非DEA有效；在132所研究型工科大學中，99所有效，33所非有效；125所教學型工科大學中，71所有效，54所非有效[28]。謝友才和胡漢輝對我國研究生教育的效率進行了定量分析，以大學為分析單元，將教育和研究作為研究生教育的產出，將導師數、具有高級職稱的教師數和研究經費作為投入，研究發現：66所大學中，31所大學的研究生教育是總體技術有效的，47所大學是純技術有效的，而規模無效的大學中有32所處于規模收益遞減階段[29]。陸根書運用DEA方法對教育部直屬的48所高校的科研效率進行了評價，發現其中有27所高校的科研效率屬于非DEA有效，總體上科研效率低下[30]。此外，陳通探討了西部地區高等教育投入產出的相對有效性，結果顯示大部分西部高校處于非DEA有效和規模收益遞增階段[31]。隨著績效管理在高等教育領域的推進，以“績效評價”冠名的研究日益增多，與以往的效率研究相比，績效評價的指標更加豐富和嚴密，更多地注重教育的質量因素，評價的對象也從學校層面延伸到校內二級學院。

第二類研究是高校成本研究。成本是資源利用效率的體現，也是撥款的依據，因此成本研究備受關注。對于高校成本研究的現有成果大致集中在兩個方面：一個方面是會計學術界對教育成本核算的研究，側重于以會計方法進行教育成本計算，但由于計算方法過于復雜和專業，而且沒能解決公共費用分擔問題，所以還停留在理論探討階段。另一個方面側重于利用統計資料和抽樣調查資料對教育投資效益進行估計和分析，用建立模型的方法研究成本的變化趨勢、行為特點等，偏重于理論分析，但由于影響成本的因素復雜，用于理論分析尚可，無法用于宏觀決策。目前，我國理論界探討教育成本管理的熱點是高校教育成本的計算及補償問題。以北京大學閔維方教授、魏新博士、陳曉宇博士、丁小浩博士等為主的課題組重點研究了高校規模、院系和專業規模，并建立了數學分析模型，研究了高等教育成本補償方式及補償機理[32-34]。北京師范大學的曲恒昌教授、李守福教授、杭州大學陳列博士等從比較經濟學的角度，對高等教育的理論、結構、成本補償和學費標準等問題進行了研究[35-37]。這些研究大都是從宏觀的理論層面進行研究的，缺少以高校為主體的有關教育成本管理方面的系統研究。雖然很多人都認識到核算“教育成本”對于提升教育資源利用效益的重要意義，但研究人員和可供應用的研究成果的數量都偏少，至今尚未形成普遍公認的教育成本計量方法和教育成本補償模式，指導辦學主體高等學校管理其教育成本的系統理論還未形成，更沒有形成有關制訂高校教育成本預算、進行高校教育成本計量和進行高校教育成本控制及管理評價等各個方面的細則、方法。這也是中國高校教育成本管理實踐中不論資源的配置效率還是資源的利用效率都相當低的主要原因。

第三類研究探討了高校內部組織結構對資源使用效率的影響。孫天華認為我國公立大學運行低效的原因在于沒有按照真正意義上的科層組織建立有效的領導體制，沒有在最上層權力中形成權力級差，使得政治與行政的“雙子權力系統”結構摩擦系數較大，導致公立大學運作成本升高 [38]。陳上仁認為當前高度集權的大學組織制度影響了高校的成本行為：我國高等院校雖然是法人組織，內部管理制度普遍采取的是高度集權，職能機構數量龐雜，高校內部責、權、利界線模糊甚至重疊，導致交易成本有增無減，內部人控制日益嚴重。現有的大學組織制度，很難從根本上保證大學組織決策層用合理的大學理念來指導辦學和配置資源。對于內部組織結構對辦學成本行為的影響，提出重構大學組織制度，應該從現在高度集權式的國家設施型逐步走向分權式的獨立法人型組織結構[39]。郭海將視角放在高等教育系統最基層的系科，通過觀察其資源配置結構和行為策略，研究這些組織行為的外部因素和控制要素，對系科財政結構的狀況、來源和效應進行了綜合研究，為大學治理結構改革提供了一個新視角[40]。上述研究都認識到了結構是資源配置模式和績效的“中介”和載體——資源配置模式通過影響高校的結構進而影響其績效，從宏觀層面給我們提供了分析問題的視角和“抓手”，但對于這一影響的運作機制還欠缺微觀層面的深度研究。

三、 關于高校績效評價及績效撥款研究

近年來，在國外新公共管理運動的影響下，隨著對公共部門問責制的推行，公共部門績效管理的概念日益受到青睞。將高等教育的績效評價結果作為資源配置考慮的重要因素已經成為各國高等教育發展的共同趨勢。驗證高等教育資源配置模式是否科學合理，一個重要的途徑就是看在這種模式指導下的高校的績效如何？作為資源配置模式的“試金石”和改革的依據，高?？冃栴}備受學者關注。

1. 高?？冃гu價與績效指標研究。關于高校的績效評價，大致分為兩類。一類是高等教育財政支出的績效評價研究，這類研究較為宏觀，主要為政府的宏觀決策服務；另一類是高校內部的績效評價研究，主要為高校提供管理信息和決策依據。第一類研究的出發點是考察政府日益增長的高等教育財政性投入取得了什么樣的績效。因此，兼顧公平和效率是指標選擇和體系構建的重要指導思想。在這方面，劉國永探討了高等教育財政支出績效評價指標設計的基本價值選擇、基本原則和方法；王敏、黃麗、吳建南等結合績效評價的原理和高校的性質、職能等設計了高等教育財政支出的績效評價指標體系[41-44]。這類研究雖然在指標選取的視角和評價方法上有所區別，但其指標往往是通用的，任一層級或地方的財政部門在進行教育財政支出績效評價的時候都可以以此作為選擇和設計的基礎。由于評價指標體系既沒有針對特定的財政層級（中央財政或地方財政）和學校類型，也沒有落實到某一方面具體的評價內容，指標較為粗糙，缺乏針對性，僅限于為宏觀決策提供參考依據，對于學校而言沒有實際意義。

在高校內部的績效評價方面，呂世彥及樊秀娣等分別結合中央財經大學和同濟大學的管理實踐，探討構建二級學院辦學績效評估指標體系的目的、原則、指標選擇和實施中應注意的問題[45-46]。張亞偉等運用綜合定量指標法對二級學院的資源配置與績效進行了量化評價，構建了包括資源配置指標體系、績效產出指標體系及可比性指標在內的績效評價指標體系[47]。閆華飛運用KPI（關鍵績效指標），構建了基于教育教學類、人才培養類、科學研究類、社會服務類等關鍵指標在內的績效指標體系[48]。王平心等運用DEA方法評價了校內二級學院的辦學績效[49]。這類研究偏重于高校內部績效評價的微觀層面，研究往往和具體個案相結合，指標體系因融入了案例高校的目標和特色而使其在推廣上具有了局限性，即便是有一定樣本量的實證研究，也存在樣本量偏少而且有些研究的樣本特征沒有區分，致使研究成果的科學性、可靠性難以保證，所以對其他高校而言只具有啟示意義而不具有推廣價值。在廣大研究者運用績效指標方法評價高?？冃У耐瑫r，也有研究者對這種方法本身發難。代蕊華詳盡地論述了績效指標的片面性、任意性、短視性[50]。也有學者對績效指標在數據收集上受限制、績效指標選擇的復雜性、績效指標可能導致的功利傾向等弊端進行了論述[51]。

總之，對于高校的績效評價問題廣大學者進行了積極的探索和嘗試，根據我國高等學校的本質、職能等設計了績效評價指標體系，有很多值得借鑒的地方。但是，大部分研究者都是各自為戰，基于個人研究偏好和對大學目標的主觀理解選取指標、設置權重，主觀因素太濃，沒有形成普遍公認的績效指標體系。因此，加強高等教育績效評價理論研究，擴充源自企業界的績效的內涵，科學運用好的量化指標和定性指標，構建適合不同區域、不同類型、不同層次高校的績效評價指標體系，選擇適切的評價方法，引導我國高等教育朝著科學可持續發展的方向邁進，我國的學人仍需付出極大的努力。

2. 關于績效撥款研究。在國內較早提出績效撥款概念的是北京大學的官風華，他認為“績效撥款指的是某一學校應得的撥款數以學校的績效為基礎，而績效的表征指標，則通常是畢業生數和科研產出，這種撥款也叫產出撥款”[52]。大部分研究者都認為績效撥款具有非常明顯的優越性，認為產出或績效撥款要比投入為基礎的體制更為有效?；谖覈€沒有全面實現績效撥款，所以關于績效撥款的研究大多是國外經驗的介紹和對我國的啟示。主要分為介紹國外（主要是美國）撥款模式、各國實行績效撥款情況以及關于撥款機構的國家比較[53-60]。上述研究數量很多，但大多是簡單介紹國外具體做法，研究如何在中國進行制度創新和模式設計的很少；局部分析的較多，在整體上系統探討的很少。但是不可否認，以上研究為未來我國撥款體制和撥款模式的改革提供了可資借鑒的經驗和有益的啟示。

四、 研究的未來展望

綜觀高等教育資源配置模式與績效研究的既有成果，或是集中于資源配置模式的探討，或是側重于績效的研究，當然也有學者基于教育經濟學的既有理論對二者關系作了符合邏輯的解釋和推斷，揭示了二者的必然聯系，但普遍缺乏基于二者內在作用機理、規則的過程觀察以及相應的實證分析，因此總有些“隔靴搔癢”；研究視角還比較單一，應嘗試著綜合運用多學科分析視角、多層次討論資源配置的結構和形態等行政性決策與大學的組織結構、激勵機制、行為結構之間的關系；在研究方法上，除了常用的規范研究和實證研究外，特別應該加強質的研究方法的運用，通過專訪、觀察和實物分析等方法，通過與被研究者互動，將動態的資料進行歸納、解釋，從微觀層面去揭示資源配置模式與績效的互動關系。另外，高等教育的績效由于自身的發散性和數據搜集信度和效度難以把握的客觀原因的存在，仍然是我們研究的一個弱項。建立體現我國不同區域、不同類型、不同層次高校特點的、科學的、得到普遍公認的績效評價指標體系，建立普遍公認的學生培養成本的核算方法等，這些都是需要未來研究所應著力解決的問題。

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