我國研究生教育制度變遷與組織演變特征

摘 要： 1978年研究生招生的初步恢復及1981年學位制度的正式建立，標志著我國中央集中管理為主的研究生教育管理體制的形成。隨著地方政府對研究生教育的領導權和統籌權的不斷加強，研究生培養單位培養和管理能力的日漸提高，原先的中央集中計劃管理體制已經難以適應研究生教育發展的需要。從80年代中期開始，一場以權力下放、組織分層、管理重心下移為基本趨向的體制演變逐步展開。這種演變以漸進改革為主線并以激進改革為輔線，以政府強制性制度變遷為主導轉為誘致性制度變遷為主體，以中央集權單一化逐步轉變為以地方分權分散化的歷史過程。

關鍵詞： 改革開放；研究生教育制度；演變；變遷

中圖分類號：G643 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381（2011）03-0067-06

研究生教育管理體制，是指研究生教育在管理機構、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法和形式的總和。從其組織體系的結構來看，可以分為兩個層次：研究生教育的宏觀管理體制和微觀管理體制。研究生教育的宏觀管理體制是指中央和地方行政組織機構的設置、隸屬關系和相互間的職權劃分以及政府主管部門和高等學校的關系。研究生微觀管理體制是指高等學校的內部管理體制，即高等學校的領導體制、機構設置、管理權限及其相互關系。

1978年恢復研究生招生①和1981年學位制度的正式建立，標志著我國中央集中管理為主的研究生教育管理體制的初步形成。隨著經濟、社會的發展，從20世紀80年代中期開始，中央政府對研究生教育管理體制進行了漸進的調整和改革。

一、 研究生教育中央集中管理體制的形成

1978年，我國恢復了中斷多年的研究生教育。改革開放之初，由于深受計劃經濟體制的影響，對社會的控制與調整仍然依靠一個超經濟的強大的政治體制。整個社會高度政治化，行政權力幾乎滲透到了經濟和生活的一切領域。研究生教育領域亦是如此——政府采取以行政命令為主的高度集中的管理體制，包攬了從舉辦到辦學、管理的一系列權力。這種中央集中管理體制主要體現在如下幾個方面②：

第一，招生計劃的嚴格編制。研究生教育恢復初期，全國研究生招生計劃屬于指令性計劃，其編制過程是一項嚴格的國家計劃行為，一般由教育部擬定研究生招生的“長遠規劃”和“年度計劃”，報國家計委審批后，再按學科、專業分解后下達給相關院校和研究院所。這樣，各招生單位的招生總規模和增長速度，最終由國家教育行政部門和有關業務行政部門聯合決定。

第二，碩士生招生的統一組織。除了1978年、1979年兩年外[注:《教育部關于高等學校一九七八年研究生招生工作的補充安排意見》以及《教育部關于一九七九年研究生招生工作安排意見》中都明確指出，政治理論和外國語試卷由招生單位自行命題。]，從1980年起，碩士研究生政治理論課和外國語（英、俄、日語）的入學考試由全國統一命題，各單位在統一的時間內組織研究生參加規定科目的考試，復試分數線則由教育部統一劃定[1]42。

第三，學位授予單位和博士學位授權學科、專業的集中審批。依據《中華人民共和國學位條例》及《關于審定學位授予單位的原則和辦法》規定，任何單位要在某一學科、專業授予博士、碩士學位，授予單位及其學科、專業和博士生指導教師都必須經國務院批準，學位授權審核的學科、專業目錄由國家統一制定[注:我國《高等學校和科研機構授予博士和碩士學位的學科、專業目錄（試行草案）》于1983年3月15日國務院學位委員會第四次會議決定公布并試行。1986年10月—1990年10月、1995年10月—1997年6月，國務院學位委員會和國家教育部委員會兩次組織了研究生專業目錄的修訂。][1]13。地方和培養單位沒有任何學位授予的權力。

第四，畢業研究生的統一分配。1977年，在《關于高等學校招收研究生的意見》中，明確提出“研究生畢業后，根據國家需要和學以致用的原則，應當國家統一分配，由學校主管部門提出分配計劃，經國家計委批準后實行”[1]8。此后，雖然有些用詞上的變化，但基本思路仍然是計劃經濟體制下的統一分配模式。

第五，經費投入單一化。改革開放初期，實行的是計劃經濟模式，加之研究生招生規模較小，招收的基本都是國家計劃內的研究生，研究生教育的投資，基本上是中央政府財政全額撥款，經費投入單一化。

第六，質量監督和評估機構國家集中控制。改革開放初期，由于國家包攬了幾乎所有的從經濟到政治進而到社會的權力，所以，這時的質量監督與評估機構完全由國家集中控制，社會中介機構根本沒有生存的土壤。

[JP+1]由此可見，改革開放初期，研究生教育管理體制采用的是集中計劃管理體制，其顯著特征是：研究生教育發展事務的決策權和最終決定權在中央，地方政府及培養單位只能根據中央的決定進行工作，缺乏辦學積極性。為此，研究生教育管理體制必然會隨著經濟、社會的變化而發生演變。

二、 研究生教育管理體制的演變

1985年，中共中央頒布了《關于教育體制改革的決定》，它標志著我國研究生教育進入深化改革的歷史階段。這主要是因為社會對研究生教育的結構、數量、類型等不斷提出新的要求，另一方面，從研究生教育為地方經濟和社會發展服務的角度來看，地方政府也要求加強對研究生教育的領導和統籌，同時，研究生培養單位培養和管理能力日益提高，自主辦學的積極性也日漸增強。在這種形勢下，中央集中管理的傳統體制已經難以適應研究生教育發展的需要。于是，一場以權力下放、組織分層、管理重心下移為基本趨向的體制改革逐步展開。

（一） 權力分解，組織分層

1. 降低管理幅度，成立省級學位委員會。研究生招生恢復初期，我國研究生教育管理體制主要是中央政府對培養單位的直接管理，省級政府的權限微乎其微。為了加強省級政府的統籌管理職能，1991年以來，江蘇、四川、上海、陜西、湖北、廣東六個省（市）陸續成立了省級學位委員會，截至2002年底，省級政府（不包括港、澳、臺地區）都成立了學位委員會[注:關于省級學位委員會設立，在前期批準設立了6省市學位委員會的基礎上，國務院學位委員會于1995年又批復湖南、福建、浙江、北京、天津、遼寧、吉林、黑龍江等9省市建立省級學位委員會，同時頒發《關于加強省級學位委員會建設的幾點意見》。1996年，又批復安徽省設立學位委員會。1997—1998年，又有山西、云南、甘肅、青海、內蒙古、河南、江西、河北8省或自治區設立學位委員會。2002年底，省級政府都成立了學位委員會（除去港、澳、臺地區）。][2]42。

省級學位委員會的建立，解決了中央、學位授予單位兩級管理存在的管理幅度過大，而省級政府又缺乏相應的正式管理機構的問題。省級學位委員會成立以來，通過學科建設、學位點申報和建設、碩士點評估等形式，積極發揮著對地方學位與研究生教育工作的決策和統籌權，為加強研究生教育對地方經濟建設和社會發展的服務做出了重大貢獻。

2. 增加管理層次，實施學院制改革。新中國成立后，我國高校多實行校、系兩級管理體制。這種管理重心偏上，權力主要集中在學校，管理權力以行政權力為主。20世紀80年代以來，隨著社會和市場對復合型人才培養需求的增長以及學校規模的擴大，原來以單科專業組建的系（所）越來越不適應這一發展的要求，一些高校開始嘗試在校系之間建立學院，將其作為校、系之間管理的中間環節和緩沖地帶。1993年，國家教委頒布《關于高等學校內部管理體制改革的意見》，要求“逐步理順校、院、系（所）幾級關系，分清職責，實現治事用人相結合，責權利相統一”[3]。學院層次設立后，為高校下放管理權力提供了一個平臺。“大學的管理重心正由系上升到院，‘學院’作為大學組織結構里的中間層次在提高大學管理效能中發揮著越來越重要的作用。”[4]

（二） 權力下放，管理重心下移

在《關于教育體制改革的決定》中，明確規定教育管理體制改革的目的是“在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”[5]。這種放權的具體措施如下：

1. 學位授權審核體制改革：由國家集中統一審批到各授權單位或省級學位委員會自行審批。

第一，碩士學位授權學科和專業審定權的下放。一方面，逐步向學位授予單位下放審批權。第三次審核時（1986年），碩士點審批權下放到已經建立研究生院的33所高等學校；第四次審核時（1990年），碩士點審批權進一步擴大到中國科學院、中國社會科學院研究生院[6]；第九次學位授權審核中（2002年），在全國采取通訊評議方式進行初審的基礎上，國家委托省級學位委員會、軍隊學位委員會分別審核本省（自治區、直轄市）區域內學位授予單位、軍隊院校申請增列的碩士學位授權點（僅限于審核軍事學門類）。另一方面，向省級學位委員會授權審批已是碩士學位授予單位增列碩士點的試點工作。這一試點工作是從1995年第六批博士、碩士學位授權審核開始的。在其《試行辦法》第四條中，明確規定省級學位委員會審批碩士點授權的范圍及權限[注:這種范圍及權限包括：在本省（自治區、直轄市）區域內現已有一定學科基礎和學術力量的一級學科中（個別行業性很強的學科除外），審批本省所屬已獲碩士學位授權的單位和在本省（自治區、直轄市）區域內中央部委以及解放軍所屬已是碩士學位授予單位申請增列的碩士點，包括可自行審批碩士點的學位授予單位在自審學科范圍外申請增列的碩士點；受理并審批上述學位授予單位已有碩士點轉學科、專業的申請；撤銷上述學位授予單位中已不具備條件的碩士點。]。

第二，試行少數有代表性的博士學位授予單位在部分一級學科范圍內自行審批增列博士生指導教師[2]119。1992年國務院學位委員會第十一次會議決定，要改革全國統一評審博士生指導教師的辦法。從1993年開始選擇整體條件較好的博士學位授權單位進行自行審定增列博士生指導教師的試點[7]。在取得經驗后， 1994年6月，國務院學位委員會擴大了試點單位審定的學科范圍：規定可在已有博士學科授予權的學科、專業范圍自行審定博士生指導教師[2]129。1995年5月，國務院學位委員會第十三次會議決定全面改革現行的博士生指導教師評審辦法，提出國務院學位委員會不再單獨審批博士生指導教師，逐步實行由博士學位授予單位或有關主管部門在審定所屬各博士學位授權學科、專業點招收培養博士生計劃的同時遴選確定招收培養博士生的指導教師的辦法[2]134。1999年3月，國務院學位委員會將博士生指導教師的審批權下放給全部博士學位授予單位，由博士學位授予單位在審定所屬各博士學位授權學科、專業點招收培養博士生計劃的同時，選聘招收培養博士生的指導教師[8]。

2. 招生體制改革：由國家單一計劃招生到委培、自費、定向等形式并行。1984年8月，教育部規定：在積極完成國家招生計劃的前提下，如有需要和余力，研究生院可自行安排計劃外招生，報主管部門和教育部備案。1985年，國家教委、國家計委、財政部聯合發出通知，指出高等學校已經獲得碩士學位授予權的專業，在承擔國家招生計劃任務后，還有培養能力和條件的，可以招收一定數量的委托培養的碩士生[1]188。1988年，國家教委、國家計委、財政部、人事部聯合發出通知，指出要改革招生計劃體制，貫徹按需招生的原則，研究生招生計劃分為國家招生計劃和用人單位委托培養招生計劃兩類，鼓勵各招收單位逐步擴大委托培養招生計劃[1]292。1992年8月，國家教委規定：學校可適當增加調節性的招生計劃，招收委培生和自費生比例可打通使用，國家教委不減少事業性撥款；可適當招收計劃外委培、學校自籌經費研究生和自費研究生，國家不負責安排工作，以滿足單位或個人對高等教育的需要[1]438。

3. 碩士生入學考試：由全國統一考試、統一劃定復試分數線到推免、單考及部分高校自主劃定復試分數線的嘗試。1985年，“為發展我國研究生教育事業，提高研究生素質，選拔更多更好的合格人才入學”，國家教委決定在全國重點高校進行推薦少數優秀應屆本科畢業生免試攻讀碩士學位的試點，推薦的比例一般應控制在應屆畢業生總數的百分之五以下[1]141。1986年，“為利于有實踐經驗的在職人員報考并被錄取為碩士生”，國家教委規定：少數碩士招生單位，經國家教委批準，可以進行對大學畢業后有5年（后改為4年）以上實踐經驗，且在工作中確有成果的在職人員進行單獨考試的試點[9]930-931。2003年起，“隨著科技的進步和我國經濟社會迅猛發展，碩士生招生政策也發生了巨大的變化。全國碩士生招生規模連年大幅度增加，報考人數也連年劇增，而且還有繼續增長的趨勢，這使考試的組織和管理任務加重，難度加大”，為此，教育部決定從招收2003年碩士生起，適當減少入學考試中初試科目的門數，同時加強在復試中對考生素質和綜合能力的考察，進一步提高復試環節在保證碩士生招生質量中的作用[9]934。同時，為了逐步擴大高校在碩士生招生工作中的自主權，決定在北京大學、清華大學等34所高校[注:34所自主劃線高校為：北京大學、中國人民大學、清華大學、北京航空航天大學、北京理工大學、中國農業大學、北京師范大學、南開大學、天津大學、大連理工大學、東北大學、吉林大學、哈爾濱工業大學、復旦大學、同濟大學、上海交通大學、南京大學、東南大學、浙江大學、中國科技大學、廈門大學、山東大學、武漢大學、華中科技大學、湖南大學、中南大學、中山大學、華南理工大學、四川大學、重慶大學、電子科技大學、西安交通大學、西北工業大學和蘭州大學。]試點自主確定報考本校的碩士生參加復試的分數線[10]。這將進一步擴大招生單位在招生工作中的自主權，更加有利于拔尖創新人才的選拔[1]220。

4. 經費投入：由國家財政統一列支到多渠道籌集。

新中國成立以后中央實行高度集中的計劃經濟體制，相應的也建立起了高度集中的財政體制。當時各項經費包括教育經費均由國家財政統一列支[1]483。1980年，國務院頒布了《關于實行“劃分收支，分級包干”的預算管理體制的暫行規定》，國家預算由過去的“統收統支”改為“劃分收支，分級包干”的“分灶吃飯”體制，即由過去的中央政府統一管理國家全部財政的中央財政體制，變為中央和地方分級管理財政收支的新財政體制[11]。這樣，高等院校辦學經費也開始由政府包辦、單一撥款，向以國家財政撥款為主、多渠道籌措經費的體制過渡。

5. 研究生就業：由國家統一分配到“雙向選擇、自主擇業”。畢業研究生就業制度改革是中央政府向市場轉移權力的最重要體現，依照“簡政放權”的基本思路，國家計委、國家教委于1985年7月3日向國務院呈交《關于1985年度全國畢業研究生分配問題的報告》，國務院迅速予以批復，同意“供需見面”的改革方案。為實現平緩過渡，是年僅在上海交大和清華大學進行了試點。具體做法是，先由學校公布用人單位名單及建議分配名額，畢業生據此自由選報志愿，再由用人單位考核錄用。這種供需見面的做法獲得了各方面的良好反響。次年12月8日，國家教委頒發《畢業研究生分配工作辦法》，開始逐步放開“供需見面”的做法。同年，國務院決定將由國家計委主管的畢業生分配工作轉由國家教委主管，使招生、培養和分配事權統一。經過3年試行后，國家教委于1988年7月7日發出《關于改進1988年畢業生分配工作的通知》，決定正式實行“雙向選擇、自主擇業”制，使研究生的畢業分配工作發生了根本性的變化。

6. 質量監督和評估機構改革：由國家集中控制到社會中介組織承擔。1994年7月國務院學位委員會經商兵器工業總公司在北京理工大學建立“高等學校與科研院所機構學位與研究生教育評估所”。其主要任務是：受國務院學位委員會和教育部的委托，承擔學位與研究生教育方面的有關評估工作，這是將政府職能轉移到社會中介組織的開始。1999年1月“全國學位與研究生教育發展中心”成立，原評估所并入“學位中心”。成立“學位中心”是“為適應國家機關精簡機構、轉變職能的需要，通過社會中介組織為學位與研究生教育工作的改革和發展服務”。

三、 研究生教育管理體制演變的特征

美國學者伯頓#8226;克拉克曾經說過：“各國的研究生教育制度，由于它們各自的歷史，不同的社會背景以及所積累的獨特的模式，具有不同的適應能力和傾向。”[12]縱觀我國30多年的研究生教育管理體制的演變過程，歸根到底，是由我國的國情決定的，并在發展和變革的歷程中逐步形成自己鮮明的特征。

（一） 以漸進改革為主線并之以激進改革為輔線的過程

改革開放以來，研究生教育管理體制改革是以漸進性改革為主線的制度變遷過程，即在較長時間內，從局部到全局、部分到整體、少數人到全體人、體制外到體制內，以及從增量改革逐步向存量改革推進等[13]。其特點可以概括為“走小步，不停步”。實行漸進性改革最初也不是政府的初衷，這是不以政府意志為轉移的客觀過程，與政府初期從完善計劃經濟體制著眼點出發，期間不斷尋求與社會主義基本制度相一致的經濟運行體制的實現形式有關，這對改革者來說完全是一項毫無經驗的探索。這一初始條件決定了探索的形式，也就是研究生教育管理體制轉換的方式呈緩慢、遞進、反復的漸進過程。另外，漸進式改革采取局部推進的方式，從而政府比較容易掌控局面，政府也比較有把握消除改革中出現的各種社會矛盾，而且先行實施改革的地區和部門，具有很強的示范作用，這可為后來的改革者提供寶貴的經驗和引以為戒的教訓。

但同時我們也應該清楚地看到，由于歷史積淀所形成的傳統會強烈影響著人們對現實的選擇，故作為大學發展內生性力量的政府必然會在某些時候采取較為激進的措施以推進改革的進程，但是這種激進措施不是改革的本意和主流，只是漸進改革長河中激起的朵朵浪花。

（二） 以政府強制性制度變遷為主導轉為誘致性制度變遷為主體的過程

研究改革開放以來研究生教育管理體制轉換的軌跡，始終給人強烈印象的是政府以一個強勢主導者的身份引導著改革[14]。林毅夫認為，所謂的強制性制度變遷，是指“由政府命令和法律引入和實行”的制度變遷方式[15]。這說明在實施漸進性改革的初期，改革風險的最大承擔者首先是政府，因而迫使政府成為主導改革的主體論點在邏輯上成為理論解釋的依據之一。這種強制性制度變遷的主要特征：一是強調制度安排和制度替代的主體為國家和政府，制度從設計到施行再到變更，都是依靠國家或政府所擁有的強大權力來實現的，而且政府也承擔了所有的制度成本； 二是其制度安排的施行是自上而下垂直進行的，而制度變遷的方向和目的都是政府預設的，因此，其制度變遷的效果，很大程度上取決于政府的態度、重視程度和靈活性；三是由于在這種制度變遷下，制度是以政府的主動供給為主，因此，制度供給數量或創新次數是累計遞減的，注重制度的效率。

當然，隨著我國經濟體制改革和政治體制改革的逐步深入以及隨著中央的放權，地方和研究生培養單位權力的日益加大，社會利益集團的實力將會逐漸壯大，因此，我國將來的制度變遷方式也必然會向誘致性制度變遷模式轉換，至少部分制度安排和變遷會是按自下而上的方式進行，而且，由政府主導的強制性制度變遷，也有可能從宏觀層面上為誘致性制度變遷創造條件，即政府可以通過法律和法規形式創造更為寬松的制度環境，從而間接地推動制度變遷方式向誘致性方向轉變，或者采用強制性制度變遷與誘致性制度變遷混合的方式進行制度安排、改造和更替，具體是把一些關系全局利益的制度安排，仍然以強制性為主，而涉及局部利益的制度安排，則主要以誘致性為主。

（三） 以中央集權單一化逐步轉變為以地方分權的分散化的過程

在傳統的研究生教育管理體制中，政府對研究生教育的控制無處不在，政府不僅是研究生教育的主要投資者，而且是事實上的辦學者和直接管理者。政府的這種研究生教育“主宰者”的角色定位不可避免地帶來很多弊端。從30年來研究生教育管理體制變遷的軌跡可以看出，原先中央集權單一化的管理體制在權力下放和權力轉移的改革中，逐漸被以地方分權的分散化替代。這種權力的下放和轉移主要包括兩個方面：一是權力的去中心化——中央政府下放權力給地方政府，加強省級政府的高等教育統籌權；二是權力的轉移——政府權力部分轉移給社會和市場力量，還權于高校[16]。這種管理權讓渡呈現為一種不斷放射性擴散狀——中央權力部分漸進地轉移到省級政府或者高校。這一趨勢無論從理論上還是實踐上都表明了在市場經濟條件下，原中央集中的權力體制已不適應改變的環境，微觀管理權轉向省一級和學校是市場機制內在邏輯與社會資源配置市場取向的結合需求。

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（責任編輯 馬雙雙）

Institutional Change and Organizational Change：Evolution of

the Management System of Graduate Education in

China and Its Features

YUE Aiwu， QIU Xinfa

(Nanjing information engineering universityjiangsuNanjing 210044)

Abstract: Resumption of graduate enrollment in 1978 and establishment of the degree system in 1981 marks the formation of the centralized management system of graduate education in China. Along with the strengthening of the authority of the local government over postgraduate education and the improvement of teaching and management ability of the institutions of postgraduate education， it is difficult for the traditional system to meet the needs of the development of postgraduate education. Since the mid1980s， an evolution has begun with decentralization， organizational stratification， and downward movement of managerial focus. And in the evolution progressive reform has been taken as the main form of change with radical reform as its supplementary form， the compulsorychangedominated form has gradually given way to the induced institutional change， and unified centralization has been translated to decentralization.

Key words:reform and opening up; the management system of graduate education; evolution; change