高等學校民族預科教育政策的價值選擇與實現

摘 要： 高等學校民族預科教育政策的價值選擇表現為對教育不平等的矯正。圍繞政策價值分析的3個基本向度展開，從價值選擇、合法性、有效性3方面對預科教育政策作出價值分析，并結合中央民族大學預科教育學院的實際，指出政策價值的有效性較差，主要體現在：預料教育的考核不力，無法從教育質量上矯正不平等；生源地控制不嚴，矯正了群體不平等卻忽視了個體不平等；獎、貸、助體系不完善，無法矯正經濟資本不平衡帶來的教育不平等等方面。要有效實現預科教育的政策價值，則必須建立全國統一的預科考核和評估制度，嚴格控制生源地，完善貸、獎、助體系。

關鍵詞： 民族預科教育政策；價值選擇；合法性；有效性

中圖分類號：G649.20 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381(2011)06-0032-06

我國是一個統一的多民族國家，為了多民族的共同發展，國家實施了西部大開發戰略。不可否認，外源性的幫扶在一定程度上的確促進了民族地區經濟社會方面的發展。但同時我們也應該看到，外源性變遷帶來的只能是暫時的、表面的發展[1]。當前，我們在大力提倡科學發展觀，科學發展觀的核心是以人為本，然而在我們的幫扶中，少數民族人民——無論是作為一個群體還是個體——其地位何在？他們在作為人的意義上真的發展了嗎？那么，怎樣使少數民族人民在作為人的意義上實現真正的發展？教育無疑是可以信任的，尤其是對人的進一步發展起關鍵性作用的高等教育機會更為重要。除了高考錄取政策的傾斜，民族預科教育政策是保障少數民族學生的高等教育受教育權、體現教育機會平等和為少數民族地區培養各類人才的一項重要政策。

一、 教育政策價值分析與民族預科教育政策發展

（一） 教育政策價值分析的含義

政策負載價值，價值寓于政策過程中，價值分析是政策分析的核心內容。教育政策價值分析就是對教育政策運行的價值系統和價值問題進行確認與分析的一種教育政策研究方法和方法論，其研究的中心內容是教育政策活動中的“價值選擇”及其“合法性”、“有效性”問題。價值分析在教育政策研究中具有核心地位。它將教育政策的價值納入到了人們審視和考量的視野，提升了人們對政策價值的關注和理解，是教育政策分析的核心領域[2]。價值選擇、“合法性”和“有效性”是描述一項教育政策基本價值特征的3個基本向度[3]80。

（二） 民族預科教育政策的發展

政策分析不能簡單地關注某一政策文件或文本，考慮政策當前和歷史的雙重語境可幫助我們闡明政策中的價值問題。新中國成立前在一些學校曾設立過一年制預科教育，后逐步取消[4]。在1980年教育部印發的《關于在部分全國重點高等學校試辦少數民族班的通知》中正式提出，“從1980年開始，有計劃、有重點地在部分全國重點高等學校舉辦民族班”，“高等學校舉辦少數民族班，今年除北京大學民族班是本科外，都是預科班”。之所以出現這一政策是因為之前以“照顧錄取”[注：1950年教育部《關于高等學校1950年度暑假招考新生的規定》提出：“對民族學生照顧錄取。”]、“優先錄取”[注：1956年《關于高等學校優先錄取少數民族學生事宜的通知》規定：“少數民族學生達到最低錄取分數線后可優先錄取”；1962年教育部又印發了《關于高等學校優先錄取少數民族學生的通知》，規定“同等成績，優先錄取”。]、“降分錄取”[注：1978年，國家規定：民族考生，可適當放寬最低錄取分數線及錄取分數段。]和“按比例錄取”[注：1980年，教育部、國家民委在《關于加強民族教育工作的意見》中規定：“高考招生，應對民族學生實行擇優錄取和規定比例適當照顧相結合的辦法，在各民族自治地方，少數民族學生的錄取比例應力爭不低于少數民族人口比例。”]為核心的政策只是在降低少數民族學生進入高等教育的門檻上做了努力，“但由于學生文化水平太低，跟班上課有困難，效果不很好”[注：參見1980年教育部頒布的《關于在部分全國重點高等學校試辦少數民族班的通知》。]。鑒于此，在繼續實行以上政策的同時，政府于1980年確定了少數民族預科教育這種形式，并在接下來的時間相繼出臺了一系列文件對此進行完善（見表１），直到2005年《普通高等學校少數民族預科班、民族班管理辦法(試行)》（以下簡稱《管理辦法》）的出臺。至此，關于民族預科教育就有了較為權威性、系統性的政策，這也標志著民族預科教育走向了規范化階段。

那么什么是高等學校民族預科教育？在高等學校舉辦民族預科教育是民族高等教育的一種特殊層次：它是指對參加普通高等學校招生全國統一考試、適當降分錄取、擇優錄取的少數民族學生，實施高等學校本、專科(高職)預備性教育的一種特殊形式[注：參見2006年總第12期中國民族年鑒。]。作為民族高等教育的一種特殊的教育層次，民族預科教育既與一般高等教育有共同規律，又有其特殊性。學生通過民族預科教育的學習，要能夠達到和適應普通高校本、專科的學習要求。它的教育目標需要同本、專科教育銜接，切入點還要受到高中教育的制約。有學者認為：“它承前啟后，繼往開來；它立足于基礎教育，面向高等教育；它有補習，有增益，有繼承，有提高，有發展，有創造；它學制短，時間少，需要有周密的教育計劃和安排才能取得良好的整體辦學效果。”

二、 民族預科教育政策的價值選擇與政策問題

在現象層面上，教育政策的基本價值特征是由政策的價值選擇來表征的，即一項教育政策做出了什么樣的價值選擇。影響教育政策價值選擇的決定性因素是教育政策問題和教育政策價值觀[3]45。

（一） 政策文本中的價值選擇

任何一項教育政策都是關于教育領域的政治措施，政治措施本身則代表或蘊含著政府對于教育及其有關問題的一種價值選擇。所謂價值選擇，是指教育政策主體和利益主體在自身價值判斷的基礎上所做出的集體選擇，它蘊涵著政策制定者對于政策的期望或價值追求，體現了政策系統的某種價值偏好，表達著教育政策追求的目的與價值[3]45。預科教育政策從1980年開始實施，《教育部關于1980年在部分全國重點高等學校試辦少數民族班的通知》表達了這一政策的實施背景：“建國以后，民族教育事業取得很大成績。但是，由于林彪、‘四人幫’的破壞，使少數民族地區教育事業大倒退，中小學教育質量嚴重下降，拉大了這些地區同內地的差距”。基于這樣的認識，政策制定者采取的對策是：“除地方人民政府應在各民族地區采取有力措施辦好民族中小學，特別是辦好重點中小學外，決定從1980年開始，有計劃、有重點地在部分全國重點高等學校舉辦民族班，以后視情況逐步擴大。”由此不難看出，這一政策的實施初衷就是對教育不平等現狀的一種矯正辦法。

（二） 現實政策問題對政策價值的要求

由圖1可見，雖然自新中國成立以來，少數民族學生在學校教育的各階段所占比重都呈上升趨勢，少數民族教育取得了顯著的成就。但是，除了小學階段外，少數民族學生的比重仍遠遠低于少數民族人口的比重[注：2005年全國1％人口抽樣調查表明，在我國13億多人口中，少數民族人口為12 333萬人，占總人口的9.44%。]。尤其是在高等教育階段，少數民族學生中接受高等教育的人數比重遠遠低于基礎教育中少數民族學生的比重，更低于少數民族人口的比重。馬克思主義民族平等理論認為，民族平等不只是在于形式上和法律上的平等，重要的是要實現事實上的平等[3]46。法律規定的權利平等是實現事實平等的前提，而要實現事實上的平等，需正視各民族客觀存在的不平等。鑒于民族地區基礎教育普遍比較落后，少數民族學生的文化基礎較為薄弱，可以在高考后利用一兩年的時間，幫學生進一步補習好高中知識，打通語言關，同時為進入本、專科學習打下基礎，預科教育就承擔了這一任務。

三、 民族預科教育政策的實質價值及其合法性

在本體層面上，教育政策的基本價值特征表現為教育政策價值選擇的合法性問題，即按照某種價值選擇分配教育利益是否是正當的，是否具有合法性。教育政策的合法性，是指教育政策的價值選擇符合某些普遍性的規則、規范，如法律、社會價值觀、意識形態、傳統典范乃至社會習慣等，并由此在社會范圍內被承認、接受和遵守[3]46。

（一） 民族預科教育政策的實質價值

一般認為，現代教育政策應確立的實質價值標準或者說現代教育政策價值選擇應追求的基本價值目標是：“以人為本”、“分權”、“教育平等”、“效益優化”、“可選擇性”與“多樣化”[3]112。預科政策的實質價值集中表現為“教育平等”，這一價值在現實中和理論上都具有合法性。

（二） 民族預科教育政策價值的合法性

1. 政策價值選擇在現實中的合法性。在今天這個知識社會，教育已經完成了由社會結構的邊緣到社會結構中心的位移。教育公平是社會的基礎性公平，是矯正社會不公平的重要手段。教育公平的喪失，必將使得整個社會原有的不公平狀況進一步加劇[6]。然而，從上文數字我們已經不難看出少數民族學生在高等教育階段存在的事實不平等，如何解決這一問題？政治的決策、經濟的手段都是不可缺少的。除此而外，教育也是一種縮小社會差別重要的杠桿，“治貧先治愚”的口號就生動地說明了教育的杠桿作用。實現和擴大教育公平，關心西部教育，關心農村教育，關心社會處境不利群體的教育，是縮小社會差別、促進共同發展、構建社會主義和諧社會的有效途徑，也是為多數人所贊同的社會價值觀[6]。

2. 政策價值選擇在理論上的合法性。第一，語言與學業成績之間存在著因果關系。B.伯恩斯坦的社會語言代碼理論在教育社會學中常被用來解釋學習成績差別的原因[7]。我國少數民族人口超過1億，操80多種語言，用39種文字。但漢語是各民族的族際語。少數民族地區學校雖然可以實施“民漢兼通”的雙語教育，教師可以用不同的語言教學生，但是教授的內容、評價的標準、選拔的形式，即課程和考試的標準卻是統一的。從各個地區的中考和高考的情況來看，少數民族學生被淘汰的比例遠遠高于漢族學生。

第二，民族教育政策受到民族問題和教育問題的雙重影響。我國民族教育政策體系的理論依據主要來自于兩個方面，一是解決國家民族問題的理論依據，二是解決國家教育問題的理論依據。從國家民族問題來看，一個國家的民族問題無非是兩個問題體系，一是少數民族與主體民族的關系問題，二是少數民族的發展問題，即民族問題的外部問題與內部問題。從前者來看，國際上共同的趨勢是倡導民族平等、團結、互助、合作；從后者來看，國際上通行的做法是“少數民族積極差別待遇”與“少數民族優先發展”[8]。按照功能理論，高等教育在一定程度上承擔著國家機制運行的功能。教育體制是社會的一種篩選體制，具有選拔和分層的功能。這一功能如何發揮卻有賴于高等教育資源的分配，而資源配置是靠一系列的制度得以實現的[9]。預科教育政策作為對資源分配不平等事實的一種矯正制度，做到了以“少數民族積極差別待遇”與“少數民族優先發展”促進各民族間的平等、團結、互助與合作。

四、 預科教育政策價值的有效性及其實現

在政策過程的意義上，教育政策價值特征表現為價值選擇的“有效性”。教育政策的有效性是指教育政策的價值選擇以及教育政策的實施能夠有效地解決相關政策問題，完整實現既定的政策目標。它主要是在價值層面上關注教育政策行為過程的性質，主要指教育政策價值選擇的有效獲得和價值選擇的有效實現，在結果和過程之間既重視政策的結果更關注政策的執行[3]117。由于從整體上了解我國的預科教育實施情況較為困難，本文僅以中央民族大學預科教育學院（以下簡稱民大預科學院）為例，了解預科教育政策的有效性。

（一） 預科教育政策價值的有效性欠佳

通過實地訪談民大預科學院的部分師生，筆者認為作為一所全國最好的民族大學，它的預科教育教學效果是有成效的，這一年中的確使學生收獲了很多。但是，從政策價值實現與否的角度看，政策價值的有效性卻不得不令人質疑。主要表現在：

1. 預科教育的考核不力，無法從教育質量上矯正不平等。《管理辦法》中規定：“未取得預科結業證書者，退回生源地區”，事實上卻幾乎沒有通不過的。筆者調查的民大預科學院，近4年來只有3名學生被退回原籍，而且不是因為成績不合格，是因為曠課過多。不僅民大，很多學校畢業率、升入本專科就讀率都是100%[10]。筆者因此產生對預科教育質量的懷疑。當然，這不是說必須要求只能有一定比例的學生畢業，也不是懷疑少數民族學生的學習能力。但是，預科教育畢竟不屬于義務教育階段，而是高等教育的特殊層次。所以，學生不能全部畢業是常態，全部畢業就是非常態了。如果不求實際質量，只是追求形式上的數字政績，這一政策能真正實現對不平等的矯正嗎？

2. 生源地控制不嚴，矯正了群體不平等卻忽視了個體不平等。《管理辦法》中規定預科班招生要：“重點招收邊遠農村、高寒地區、山區、牧區的少數民族考生，也可適量招收散雜居的少數民族考生。”敖俊梅把少數民族高等教育招生優惠政策按照實施標準分為民族(特定民族成員)、地區(針對特定的地區)和普遍優惠(所有的少數民族成員)3種類型[9]，而有些政策所屬類型互相交叉。筆者認為，預科政策主要以對特定地區的優惠為主，但現實卻將這一政策擴大為對所有少數民族成員的優惠。訪談中老師和同學們都表達了選擇預科的原因很大程度上是為了獲取政策優惠，把預科教育當做進入好大學、好專業的敲門磚。因此預科的進入門檻被人為抬高，真正需要預科教育的人被競爭出局，甚至這一稀缺資源成了錢和權的競爭而不是學生學習成績的競爭。這從筆者（簡稱A）訪談S老師的一段話可見一斑。

A： 您怎樣理解國家辦預科的初衷？

S： 填預科都是學生自己填的，最初的初衷是照顧少數民族基礎比較薄弱等等，所以最早降20分，后來降80分。但是后來變味了，因為這是只針對少數民族的一項優惠政策。他們（指所有少數民族學生）覺得又在北京，外頭聽還是“211”啊，覺得不錯。所以為了選個好專業就選擇先讀一年預科。現在基本都不用降分了，大家都是在本科線上爭。有些省，特別是大省都超過重點線很多的分，比如廣西。

A： 只是把預科作為一個跳板？

S： 嗯，就是一個緩沖。辦預科最初的由衷，應該是照顧老、少、邊，就是真正的少數民族地區，真正的比較落后的、教育資源非常缺乏的地區，給他們一些傾斜。但現在，他們（指民大預科學院的學生）基本都是城市里的，是重點高中的，不是農村的。目前，他們98%以上的都是能考上一本的，就是好壞而已，這樣就擠占了名額。實際上，從地、縣上來的就少了，都是一些大城市或者省會城市，像廣西的生源很多是南寧一中的。

A： 南寧市一中好像是很好的高中？

S： 對，實際上咱們國家的教育資源分布是很不均衡的，現在招生的情況已經偏離初衷了。而且，網上錄取或者填志愿也好，都是可以做些調整或者其他什么工作的（我理解為錢和權對招生的影響，只是S老師不方便談）。

A： 那么，您覺得學生中，真正來自邊遠地區、高寒地區或者山區、牧區這樣一些地方的學生能占多大比例？

S： （直接毫不遲疑地說）那估計很少，很少（又重復一遍）。

3. 獎、貸、助體系不完善，無法矯正經濟資本不均衡帶來的教育不平等。《管理辦法》第三十六條規定：高等學校要落實國家關于資助經濟困難學生的有關規定，由本、專科（高職）招生學校負責民族預科班學生的“獎、貸、助、補、減”等政策和措施的落實，確保家庭經濟貧困學生按國家有關政策得到資助。訪談中卻發現，實際上預科學生沒有助學貸款，獎助金也只是近兩年來學院向學校爭取到的利益。此外，被訪老師說到這樣一個令筆者很感興趣的小插曲，她說有些學生的資助是“從底下帶上來的，也就是當地的地縣的資助。來的時候就帶上來了。比如有的鄉、村就比較好，考上好大學就給你一些獎勵，有的五千或者一萬不等”這引起筆者的思考：能“從底下帶上來”獎助金的學生所在的地區一定是經濟不太落后的地區，地方財政既有對教育重要性的認識又有承擔這一開支的財力。那么，這些學生也很可能不是最貧困的、最需要救助的。而那些落后的地區，當地政府對教育重要性的認識是否到位是一方面，而且即使認識到了也不一定有相應的財力，而這些地區的學生卻可能是最需要救助的學生。

（二） 預科教育政策價值的有效實現

1. 建立全國統一的預科考核和評估制度。第一，在預科班分大類的基礎上，比如分為全國班（進一步分為文、理班）、新疆班、藝術班等幾大類，建立全國統一的預科分類考試制度。有學者提出預科后再進行一次高考，筆者認為這一方法可操作性不強，這樣會使預科變成了復讀，畢竟預科不僅僅是補習高中內容。但是，這一方法提供了一種可借鑒的思路，預科考核制度可以借鑒高考制度，但應在考試內容上作變通。

第二，建立真正的評估制度。《管理辦法》第四十六條規定：“為了提高教育教學質量，促進民族預科教育的健康發展，建立民族預科教育評估制度。國務院教育行政部門負責組織實施民族預科教育教學的評估工作。”實際訪談中老師們甚至不知道還有預科的評估制度。如何使評估制度不僅僅停留于文件是所有民族教育工作者的重大任務，還有待探討。

2. 嚴格審核生源地。預科招生應該和高考一樣采取網上報名辦法，學生填報信息后，要嚴格審核一流高中的生源和戶籍在大城市而非邊遠貧困地區的生源，真正做到“重點”招收邊遠農村、高寒地區、山區、牧區的少數民族考生，“適量”招收散雜居的少數民族考生。為了防止類似于高考移民現象的發生，要多層把關，在學生入學后再次審核學生生源地，并對弄虛作假者實施和高考移民一樣嚴厲的懲罰措施。

3. 完善貸、獎、助體系。要真正落實文件規定，由上級主管部門責令預科招生學校完善預科生的助學體系。即使不能為預科生設立專項的助學項目，也至少應該借鑒本科助學體系，使得與本科生同在一個校園里的預科學生也享有貸款的權力，也有資格憑自身努力得到學校和企事業單位的各項獎助金。

參考文獻

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（責任編輯 東 彥）

Value Choice for the Policy of Preparatory Education for Ethnic

Minorities in Universities and Its Realization: Taking the Case of

the Preparatory College of Minzu University of China

LI Na

(Renmin University of China， Beijing 100872， China)

Abstract: The value choice for the policy of preparatory education for ethnic minorities in universities should embody the efforts to rectify the imbalance in education. Centered on value choice， legality and efficacy， the present paper makes a value analysis of the preparatory education policy and based on a case study of the Preparatory College of Minzu University of China， it reveals the low efficacy of the policy value， which is embodied in the following problems: failure in rectifying inequality in educational quality due to inadequacy in checking and accessing the preparatory education， neglecting individual inequality while rectifying mass inequality owing to loose control over the sources of students， and failure in correcting the educational inequality caused by the imbalance in financial resources due to the imperfect scholarship， loan and stipend system. In order to realize the value of the preparatory education policy， we should establish a unified nationwide system for the assessment of preparatory education， exercise strict control over the sources of students and improve the scholarship， loan and stipend system.

Key words: policy of preparatory education for ethnic minorities; value choice; legality; efficacy