科層制學術治理模式的功能障礙

摘 要： 大學作為正式的社會組織，的確具有科層制的某些特征和因素，因而科層制是我國現代大學普遍采用的學術治理模式。但是科層制與大學的組織特性并不完全相容，在實踐運行過程中造成一系列的功能障礙，突出表現在專業權威與科層權威之間的沖突。因此，解決科層制功能障礙的關鍵舉措是建立專業化與科層化水平都很高的理想的大學結構，使集權化力量和專業化力量達成平衡。

關鍵詞： 科層制；學術治理；功能障礙

中圖分類號：G647 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-8381(2011)06-0012-04

中國大學面臨的諸多困境引發人們對科層制（或曰官僚制）學術治理模式的種種質疑和反思，人們期待大學改革現行的治理模式，采納更符合大學本質和規律的治理模式來解決學術組織內部治理過程中的沖突和矛盾，使大學具備更多的靈活性應對各種挑戰和壓力，追求卓越和績效，盡可能地滿足社會各界的要求。

那么，大學這種社會組織是否適用科層制？科層制在學術治理過程中會造成哪些功能障礙?本文從探究大學的組織特性和科層制理論核心入手，剖析科層制學術治理模式的功能障礙，并對如何平衡科層制中兩大權威沖突——專業權威與科層權威，提出理論預設，以其為中國大學制度改革提供借鑒和參考。

一、 科層制的理論核心

馬克思#8226;韋伯構建的科層制已經成為現代社會最具影響力的管理模式，廣泛使用于包括大學在內的各種社會正式組織之中。韋伯把科層制定義為社會群體網絡：致力于限定目標，力求績效最大化，根據法定—理性（規章制度、詳細的程序）的原則，而不是根據友誼、家族忠誠，或者魅力型領導者的忠心程度進行治理。勞動分工與專業化、理性與非人格化取向、權威等級與集權、法定的形式化的規章制度、職業取向是科層制的典型特征[1]。

勞動分工與專業化是“人們以某種固定的方式，將科層制支配下的組織結構所要求的種種正常活動變成正式的職責”[2]。勞動分工有助于提高效率，并促進個體更加專業化。理性與非人格化取向使科層制職員憑事實而不是個人感覺做出決策，執行命令。權威等級與集權形成垂直的組織結構，下級接受上級的支配和監管。規章制度是根據目的建立起來的抽象的規則系統，這是科層制成員活動的根本基礎。職業取向是依據成就或者資歷，或者兩者兼而有之的晉升體系，晉升取決于上級的判斷。

與其他管理模式相比較，韋伯認為，純粹的科層制借助于一套法定化的、完善的規章制度和程序以及權威等級體系形成的歸訓化服從，由富有責任感的專家依據事實理性做出決策，能夠獲得最大程度的管理效率和理性決策，促進組織使命和目標的實現。

二、 大學的組織特性

大學作為社會正式組織，具有韋伯所討論的科層制的某些特性：能力是大學聘任的準則，管理人員通過任命而非選舉產生，由組織直接支付固定的薪酬而不是自由付費的形式，行政人員的官銜被認可并受尊敬，職業生涯專一，并無其他選擇，生活方式集中于組織范圍內，終身制保障，個人和組織財產分離[3]4。

大學中也確實存在許多科層制因素：無論公立大學還是私營大學，如同其他大多數科層制機構一樣，大學都是由國家授予特權的復雜社會組織，是必須承擔公共責任的“社團法人”。大學存在正式的等級制，通過一套法定化的章程建構管理人員之間的具體關系，教授、指導者、研究助理在某種意義上與學院院長、校長一樣是科層制管理人員；有明確的科層制權威關系，雖然這些關系通常模糊不清，而且漂移不定；有正式的政策和規章制度，管理許多工作，如圖書館規章制度、財政預算指南、大學評議程序；大學的常規性活動，包括保存記錄、注冊、畢業要求以及成千上萬日復一日管理現代大學生群體的活動和項目，這些因素都彰顯出大學在一定程度上適用科層制治理[4]。而且科層制運作得當，同樣能在大學這種組織中發揮積極功能，比如，大學管理人員提供必需的指導、支持性服務、澄清責任、降低角色壓力，幫助個體體驗成就感，并且更有效地工作。因而，隨著大學治理結構的日益復雜化，恰當運用科層制模式，有利于形成典型的緊密而具凝聚力的大學組織結構，有利于大學的穩定和統一。

從大學決策過程來看，大學是高度科層制的組織，特別是緊急時刻的常規決策。不能忽視正式的管理結構中管理人員履行常規性職責做出的決策，而大學的絕大多數日常決策行為正是由典型的科層制模式中的管理人員操縱的，如財政事務由任命的財政管理人員掌控，招生辦主任被正式指派管理招生事務。

但是，按照社會學家帕森斯對大學組織的定義，大學既非官僚機構也非經營單位，而是社會系統中輸出知識和能力等文化產品的社會受托系統（the Fiduciary System）[5]。一方面，大學雖然具有科層制的某些特征以及因素，但依舊保持行會的某些特質，不具備科層官僚機構自上而下層級控制的行政手段，其成員受學術自由制度的保護；另一方面，大學享有不同程度的學術自治權限，其運作在一定范圍內可以不受外來力量的干涉；第三，在認知合理的價值觀指導下，大學必須對代理對象——國家、組織或者個人負責，負有保障和提升代理對象權益的義務。大學與其他社會組織、非社會組織的根本區別“就在于它有一套行之有效的學術自由制度”[5]，在恪守學術倫理規范的前提下，鼓勵個人在興趣和能力方面的自由發展，同時盡量滿足社會上多種多樣的要求，積極發揮自己的社會功能。

三、 科層制學術治理功能障礙

現代巨型大學普遍采用科層制，但是，當大學運用科層制時，面臨兩個基本的問題：大學這種獨特的社會組織在多大程度上適合使用科層制？哪些方面存在漏洞？

韋伯的科層制指導原則有兩種類型：一類是建立在技術能力與專業知識基礎上的權威，另一類是建立在合法權利和規章制度基礎上的權威。大學與其他社會組織機構的本質區別在于，在大學內部同時存在這兩類基本權威組織：一類科層權威組織，負責制度與管理職能，包括協調與社會組織的關系、貫徹法律、管理內部事務、獲得和分配必需的資源、協調師生關系。另一類是專業權威組織，負責實際的教學科研的技術過程[6]113。大學管理人員的權威既有可能來自其專業知識，也有可能來自其科層職位，但這兩種類型權威在現實中并未被界定清楚而是混用的，這樣大學科層制就會帶來一系列潛在的問題，在不同層面上產生功能障礙。

1. 科層制的治理模式與大學這種高度專業化的組織結構并不完全相容，科層制在許多方面無法解釋大學學術治理。首先，科層制大量闡述權威、法定化的規章制度和各種正式權力，但是決策過程中專業權威的影響卻遭韋伯科層制模式忽略。其次，科層制把大學視為常規性的專業技術系統，認為教學、科研這個技術核心體系不過是標準化、常規化的技能活動過程，因而總是試圖通過一系列科層程序規范這個技術體系。而實質上，大學是專業水平非常高的組織，其學術活動是復雜而豐富的，教學要求個性化、多元化以及不斷變革，科研更是創新的復雜過程，需要高度的專業化的管理，并要求專業自主，決策分權。第三，科層制立足于組織的整體性，以固化的規則和紀律作為行動的出發點，形成等級嚴格的正式組織結構，其衡量標準是效率，是投入—產出的靜態轉變，而大學作為專業化程度非常高的組織，為有利于差異化創新，其組織結構應是松散耦合型的，學術活動的衡量標準是創造性、創新性，學術人立足所在學科專業領域的動態發展，在自身專業領域內享有權威和判斷力。第四，科層制沒有集中討論決策模型，科層制可以解釋確定后的決策是如何以最有效的方式實施，但是不能解釋決策確立的過程以及大學內部那些想要政策決策向他們特殊利益傾斜的集群之間的斗爭，而大學這種高度專業的組織是通過學術團隊成員平等協商這一動力機制，而不是通過上下級結構做出決策、達成合作的。

社會日益不滿科層制導致教育過程中學生人格被肢解。以擁有數以萬計的學生和龐大科層組織的巨型大學為例，人們開始關注學生日益增強的孤獨疏離感，眾多學生的反叛深刻折射出學生與大學之間的分歧。伯克利學生用一句名言總結這種不滿和渴求：“我是人——不可以折疊。”這種非人格化的教育使反對科層制的專家們以及學生群體都呼吁創新教育模式，增加師生之間的互動與直接溝通，將學生引導到與人格修養相關的領域。

2. 學術人以技術能力和專業知識為基礎的權威與管理人員以擁有等級職位為基礎的權威之間的潛在沖突。專業權威與科層權威來源不同，帕森斯最先注意到源于職務崗位的“職務能力”與源于專業知識的技術能力之間的差異，比如，大學教授依賴他們的專業知識而不是職務崗位獲得權威[3]9，而科層人員權限是由法令清楚規定的。

科層制的基本假設是，每一位下屬的技術性專業知識都不及其上級[6]95。這一假設當然不適用于大學。相反，在大學這種高度專業化、專家學者云集的學術組織機構中，教授等專業人員比那些擁有很高地位的管理人員更有能力、專業技術知識更豐富、享有更高的權威。而按照這種科層制假設治理大學，自然會造成學術人員與管理人員之間的氣氛緊張。

3. “專業知識的自治”與“科層紀律和控制”的沖突。專業自治是最早的學術治理模式。大學（拉丁文universitas）一詞的原意就是教師或學生的行會、社團、協會，其不受外來干涉而具有自我管理的權限，專業人員依據學術共同體的規范而形成自我規范性承諾，其根本的目的是保持學術自由。無論大學的具體組織形式如何演變，大學一直沿襲這一精神氣質。

教學科研本質上是一種精神技能，理想的大學則是學術人構筑的賴以棲身的學術共同體。學術人具有很強的專業技術能力、可信任度、專業知識、責任感以及服務意識，有能力做出重大決策，能夠有效監管自己的工作，具備團隊合作精神。因此，學術人期望控制工作中的決策，期望決策自主。他們的行為植根于其專業知識，遵循學術理論準則并指導自己的行為，基本上對自己的專業負責。而科層人員行為的根本基礎是組織規章制度的一致性與上級的認可。這樣，學術人的專業化與管理人員的科層化之間存在潛在的不相容性，而且只要科層制權威占主導地位，這種緊張關系必然存在。

學術治理的本質應集中在幫助而不是命令學術人改進他們的教學科研工作。許多研究表明，過分嚴密的控制和管理被學術人認為是對他們專業自主的侵犯，學術人非常看重基于專業能力的權威，遠甚于其他專業群體，對學術人實行嚴格的控制并不能促進他們對大學的信任和忠誠，相反，支持性和幫助性的管理卻能夠做到這一點[6]201。

當按照科層制管理學術專業人員時，學術人渴望設計一種完全不同于典型科層制的結構組織。這種結構與設計精密的科層制不同，組織權威是粗略的，在正式場合，成員之間是平等的，授予學術人自主決策的專業能力以及從組織的限制中獲得對專業的自由和控制。

4. 科層制的非人格化、歸訓化遏制了學術人的進取精神、創新性和專業發展。科層化程度非常高的大學，因強調科層權威就會犧牲專業權威，以職位和等級制度為基礎建立集權性的組織權威結構，管理層構建一系列剛性的、控制的、獨裁的、以懲罰為主的、強化順從的、根除不服從行為的規則與程序，強有力地控制和約束學術人，單向溝通，管理者掌握最終的決策權并單方面決策。通過強制的手段來推行教學活動，對學術人實行非人格化、歸訓化的塑造，將探究新觀點、新目標、新能力的學術活動納入一種機械等級秩序的模式中，將創造性的學術活動程序化、技術化，希望學術人無條件地執行命令，以獲得組織的相對穩定和一致性。這使學術人喪失對自己職業活動的自主權和專業權威，陷入職業角色的沖突與壓力中，而產生失落感與疏離感，逃避沖突，尋求規則背后的安全，犧牲其進取精神。這樣管理層的權力得到加強，學術人的權威被削弱，管理過程充滿懷疑、控制與懲罰。

5. 科層制的組織邏輯與學術人的專業領域權威的整合之間必然形成矛盾沖突。科層組織成員之間是一種上下級垂直領導與服從的關系，而專業權威組織成員之間是一種松散、流動、非正式、水平而非垂直的平等合作關系。在大學內部每個學術人只是一個普通的學者，工作中處于從屬地位，接受科層制成員的領導。但是在課堂上、在科研項目中，每個學術人都是一個“權力”中心，他們享有專業權威和自主判斷決策權威，可以決定“教什么”、“如何教”，并受人尊敬。在學術人的學科領域和職業領域中，工作中的組織從屬地位與專業領域的權威必然形成極大的矛盾，學術人明顯意識到這種矛盾，他們反感這種從屬地位，因為這使他們感到失去尊嚴。

四、 學術治理中的專業自治與[JZ]科層制控制的平衡

科層制學術治理的功能障礙突出表現在專業權威與科層權威之間的沖突，因此，解決大學科層制功能障礙的關鍵舉措是建立專業化與科層化水平都很高的理想的大學結構，使集權化力量和專業力量達成平衡，二者相互補充，等級、規則、程序、非人格化等科層特征與學術人的技術能力和專業化相互補充，管理人員與學術人根據共同的利益和目標共同決策，大學內部各組成部分之間聯系的緊密度適中，可預測的學校的效能度高。

在現代大學科層制水平普遍過高的情況下，專業自治與科層制控制平衡的關鍵：一是擴大學術人的專業自主權，將專業自治作為內生要素納入科層制規范中，將嚴格的科層等級取向轉為參與式或扁平化的決策與管理。在這種決策機制中，一旦專業的管理準則生成，即納入歸訓化的運行機制之中，使學術人的科層取向與專業取向從沖突走向融合。二是選拔專業權威人員治校，構建幫助、指導學術人解決問題的支持性的規則和機制。這種促進型的組織結構體系使管理過程充滿信任、高效，這樣大學科層制不再是提升管理人員權力的工具。

在現代大學組織日益巨型化的前提下，我們無法回避科層制學術治理模式。但是科層制與大學學術治理的組織特性并不完全相容，在實踐運行過程中造成一系列的功能障礙。因此，需要采取行動，集中解決專業權威與科層權威的沖突。

中國的大學是由政府主導并控制，其科層制與集權制、強制性命令權力與行政（科層）強制控制相當突出，政治結構與專業結構合二為一，這自然造成一系列的功能障礙。中國需要重新界定大學的組織屬性，設計置教學科研于核心地位而不是科層控制為主導的大學治理模式，形成符合大學性質的大學組織結構，保障大學學術活動的高效性。

參考文獻

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（責任編輯 朱漪云）

Dysfunctions of the Bureaucratic Model in Academic Governance

XIE Xiaozhen

(Institute of Higher Education， South China University of Technology， Guangzhou 510641， China)

Abstract: As a formal organization， a university bears some features of bureaucracy. So the bureaucratic model is generally adopted in academic governing. But it is incompatible with the nature of a university， and has a series of dysfunctions， which are especially embodied in the conflicts between professional authority and bureaucratic power. Therefore， the key measures to eliminate the dysfunctions are to construct an ideal university structure which achieves a balance between the professional authority and the bureaucratic power.

Key words: bureaucracy; academic governance; dysfunction