政府促進合作社發(fā)展的理性選擇:合作社教育

摘要：作為社會弱勢群體自愿聯(lián)合的經(jīng)濟組織，合作社對于縮小社會貧富差距、平衡社會發(fā)展具有重要作用。合作社因先天的弱質(zhì)性和公益性而得到各國政府的大力促進，其發(fā)展策略涉及法律、行政、財稅、教育等多方面。通過對這些策略的深入分析得出結論，開展合作社教育是政府促進合作社發(fā)展的理性選擇。

關鍵詞：政府；合作社；合作社教育；自生能力

中圖分類號：G720 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2011)10-001-04

一、引言

國際合作社聯(lián)盟(ICA)《關于合作社界定的聲明》(statement on the Cooperative Identity)中對于合作社的定義是：合作社是自愿聯(lián)合起來的人們通過聯(lián)合所有與民主控制的企業(yè)來滿足他們共同的經(jīng)濟、社會與文化的需求與抱負的自治聯(lián)合體。作為空想社會主義者提出的改造社會的工具，合作社經(jīng)歷了160多年的發(fā)展，已成為當今世界社會經(jīng)濟發(fā)展中一股不可逆轉的潮流。市場經(jīng)濟社會中處于競爭劣勢的弱勢群體，為了自身的生存發(fā)展，聯(lián)合起來組織合作社減少被社會強勢剝削的機會，追求公平正義。合作社雖然不能改變市場經(jīng)濟的競爭法則，但可以在市場經(jīng)濟環(huán)境中彌補社會制度的缺陷。

20世紀90年代以來，貧富差距拉大、環(huán)境污染嚴重、就業(yè)形勢嚴峻等一系列社會問題困擾著人類的生存與發(fā)展。國際勞工組織(ILO)委托國際合作社聯(lián)盟實施的研究顯示，相對于其他的經(jīng)濟組織模式，合作社具有更加強大的抵御經(jīng)濟危機的能力。

2009年7月4日，國際合作社聯(lián)盟第87屆國際合作社日暨聯(lián)合國第15屆國際合作社日提出了“通過合作社企業(yè)推動全球經(jīng)濟復蘇”的口號。社會只要存在強弱、貧富的差距，合作社就有利用的價值，它對于人類社會的健康、和諧和可持續(xù)的發(fā)展具有十分重要的意義。由于具有特殊的社會價值和積極的社會功能，合作社普遍受到各國政府的大力支持。近年來，我國各類合作社也呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的態(tài)勢，各級政府電紛紛采取多種策略來促進合作社的發(fā)展。那么，政府采用何種策略促進合作社發(fā)展更加有效是需要我們深入研究的一個課題。

二、合作社的發(fā)展與政府的促進

政府具有對國家生活各個領域進行管理和服務的義務，行使促進經(jīng)濟與社會發(fā)展的職能。鑒于合作社具有平衡社會發(fā)展、縮小社會不公的作用，是具有社會公益性的制度安排，但其制度本身具有的弱質(zhì)性所帶來的在市場競爭中的劣勢卻是無法避免的，因此，促進合作社發(fā)展，為合作社的發(fā)展營造支持性的環(huán)境成為大多數(shù)國家政府的必然選擇。

(一)合作社的發(fā)展需要政府的促進

1 合作社的弱質(zhì)性

合作社是社會中處于底層的弱勢群體為維護自身的利益，使自己擺脫經(jīng)濟和社會困境，通過聯(lián)合起來形成團體，以互助的方式提高成員們經(jīng)濟水平、社會地位和發(fā)展機會為目的的經(jīng)濟組織。合作社是社會弱勢群體的集合，這些群體在政治、經(jīng)濟等方面地位低下，文化水平不高，綜合素質(zhì)較差，謀生能力較弱，不具備獨立參與市場競爭的能力，且不為其他經(jīng)濟組織所選擇。

合作社是一種互助性質(zhì)的合作經(jīng)濟組織，其運行的特點體現(xiàn)在目標相悖的兩個方向：一是要維護民主和公平，二是要保證效率和效益。作為合作組織，要保障成員的權益，維護合作社內(nèi)的民主，追求社會利益分配的公平；作為經(jīng)濟組織，要保證合作社的運行效率，提高經(jīng)濟效益。這使得作為非營利性合作經(jīng)濟組織的合作社在運行中一直在追求公平與追求效率的平衡中左右搖擺，其競爭力必然大大弱于按照價格取向配置資源的營利性公司等其他市場經(jīng)濟主體。合作社制度安排的運行機制上的內(nèi)在沖突，使其作為市場經(jīng)濟競爭主體天然地處于劣勢，具有先天的弱質(zhì)性。

2 合作社的公益性

合作社是一種組織方式，是一個以發(fā)展經(jīng)濟為基本目標的自助組織，它將社會弱勢群體組織起來，在激烈而殘酷的市場競爭中凝聚合力，對抗社會中的各個強勢利益集團，有效地保護自己的利益。人們組織合作社的目的主要是使社會中的弱勢群體增加就業(yè)機會，提高經(jīng)濟收入，盡量縮小貧富差距，盡可能地調(diào)節(jié)市場競爭的不平衡，最大限度地彌補市場競爭給弱勢群體帶來的損害。由于在市場經(jīng)濟社會中，弱勢群體可以利用合作社追求公平，使自己盡量減少被社會強勢群體剝削的機會，所以合作社起到了緩解社會強弱主體之間的矛盾，減少社會對抗，避免社會割裂，穩(wěn)定社會發(fā)展的作用。由于在市場經(jīng)濟中可以彌補社會的缺陷，有利于社會的穩(wěn)定與和諧，合作社具有鮮明的公益性。

合作社是社員聯(lián)合所有、社員民主控制、社員經(jīng)濟參與并受益的經(jīng)濟組織，其唯一宗旨是為社員服務。合作社雖然是經(jīng)濟組織，但與其他市場經(jīng)濟主體相比有著本質(zhì)的不同。合作社是一種人合的組織，強調(diào)以人為本，人們組織合作社的目的就是要幫助成員滿足其經(jīng)濟、政治、文化教育等各方面的需求，其本質(zhì)是勞動者合作的制度。合作社的經(jīng)營活動不是以營利為目的的，在經(jīng)濟、政治、文化教育等方面為提高成員的綜合實力發(fā)揮著積極作用。合作社在性質(zhì)上不以營利為目的，在宗旨上以扶困濟貧為目標，在合作社的范圍內(nèi)充分實現(xiàn)民主公平，保護和提高成員各種權利和福利，具有組織、教育、扶持弱勢群體的作用，成為彌補政府管理社會不足的重要組織資源，具有強烈的公益性。

(二)政府促進合作社發(fā)展的主要策略

1 合作社立法

法律由國家強制力保證實施，是具有普遍約束力的社會規(guī)范。通過國家的強制力來保護合作社的權益，促進合作社的發(fā)展是世界上各國政府通行的做法。2002年6月20日，第90屆國際勞工大會通過了國際勞工組織的《合作社促進建議書》(Promo-tion of Cooperatives Recommendation)，向世界各國政府系統(tǒng)地提出了支持和促進合作社發(fā)展的政策與立法建議，其核心是建議政府給合作社提供一個支持性的政策與法律框架。目前，全世界已有150個國家或地區(qū)制定了合作社法或者合作社的示范章程，無論是大陸法系還是英美法系，都在其民商法體系中納入了合作社法的內(nèi)容，并大多制定了專門的合作社法。各國政府通過合作社法在各方面充分地保障了合作社的正當權益，嚴格地規(guī)范了合作社的發(fā)展，有力地保護了合作社的各項活動。

合作社法的主要內(nèi)容有以下四個方面：第一，明確合作社在本國經(jīng)濟體系中的重要地位和作用；第二，確立合作社的性質(zhì)、組建及破產(chǎn)原則，機構設置及職責范圍；第三，確定合作社的經(jīng)營領域、經(jīng)營原則、收入分配比例；第四，規(guī)定了合作社處理對內(nèi)、對外經(jīng)濟關系的準則以及合作社的教育、培訓基金來源、培訓方法、培訓機構。政府以立法的形式，用國家的意志為促進合作社的發(fā)展營造支持性環(huán)境，奠定了堅實的基礎。

2 行政規(guī)范管理

設置專門機構對合作社進行指導與服務是許多國家政府重視和支持合作社發(fā)展的具體手段。加拿大政府設有合作社秘書處；美國政府設有農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)合作社管理局；日本政府明確農(nóng)業(yè)部門為農(nóng)業(yè)合作組織的行政管理機構；泰國政府設有農(nóng)業(yè)合作部，負責合作社事務。對合作社進行法人注冊登記，既是各國政府對合作社的行政認可，也是政府指導、服務和監(jiān)管合作社的一種手段。由于合作社內(nèi)部經(jīng)營管理普遍實行經(jīng)理聘用制，為了使合作社成員能夠有效地監(jiān)督和控制董事會和監(jiān)事會，并使董事會和監(jiān)事會能夠更好地管理合作社和控制經(jīng)理，有些國家建立了合作社強制審計制度。

德國規(guī)定，合作社必須加入一個合作社審計協(xié)會，由該協(xié)會對合作社的機構、管理制度、業(yè)務活動、資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟效益等方面定期進行審計。在法國，合作社要受農(nóng)業(yè)部監(jiān)督，農(nóng)業(yè)部長可以將自己的意見通知合作社董事長或直接通知審計師，審計師負責向股東大會報告審計的情況；另外，合作社還必須應財政監(jiān)察員及財政管理官員的要求，出示財務賬簿及必要證據(jù)供其檢查’。專設的政府部門可以對合作社行使日常的監(jiān)督、指導、規(guī)范等行政服務職能，能夠更真實地了解合作社發(fā)展的具體情況，更有針對性地指導和規(guī)范合作社行為，促進合作社健康發(fā)展。

3 財政稅收優(yōu)惠

財政是以國家為主體的分配活動，是政府集中一部分國民收入用于滿足公共需要的活動，以達到優(yōu)化資源配置、公平分配及經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展的目標。稅收是政府為滿足社會公共需要，憑借公共權力，強制地、無償?shù)厝〉秘斦杖氲囊环N方式。財政稅收措施是政府調(diào)整社會各經(jīng)濟主體之間的利益關系的一種重要手段。很多國家每年都要從財政經(jīng)費中撥出一定經(jīng)費支持合作社的活動，為其提供貼息貸款、減免稅款等優(yōu)惠經(jīng)濟政策。

法國政府通過制定《農(nóng)業(yè)指導法》將國家對農(nóng)業(yè)的扶持資金大部分用于扶持農(nóng)業(yè)合作社，對于合作社購買農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)業(yè)機械設備所需資金也給予一定比例的無償資助。

德國政府對合作社用稅后利潤進行投資的部分免征所得稅，支持信貸合作社向農(nóng)民提供低息貸款，給予合作社一定的財政支持。

日本政府對農(nóng)協(xié)的補貼條件比其他法人更加優(yōu)惠，在稅制方面也推行不同于一般性營利企業(yè)法人稅的“減稅措施”，規(guī)定農(nóng)協(xié)各種稅收均比其他法人納稅稅率低10％左右，各都道府縣也都有為促進農(nóng)協(xié)健康發(fā)展而實施的補貼項目；另外，政府為支持農(nóng)協(xié)開展信用事業(yè)，還給予貼息貸款或無息貸款等以確保農(nóng)協(xié)的資金來源。作為重要的經(jīng)濟調(diào)節(jié)方式，政府通過財政稅收手段在促進合作社發(fā)展上發(fā)揮著十分重要的作用。

4 合作社教百

合作社教育具有培養(yǎng)人才、傳播知識、訓練技能的功能，對合作社的發(fā)展具有基礎性和前導性的作用。針對不同對象，合作社教育的目的和內(nèi)容是不同的。對合作成員進行教育，應以合作社基本知識為主要內(nèi)容，重點對他們進行合作社的性質(zhì)、宗旨、作用、成員權利與義務、自己在合作社可得到的利益等方面的教育。同時，還要對成員進行文化素質(zhì)教育、科學技術教育，以此調(diào)動他們參與合作社業(yè)務的積極性，提高其生產(chǎn)能力和生活質(zhì)量。對合作社的管理人員和工作人員要加強合作社基本知識、經(jīng)營業(yè)務知識以及世界合作社歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展等方面的教育，主要包括基本理論教育和操作技能訓練。對涉及合作社事務的公務員，應該以合作社基本知識為主要教育內(nèi)容，使他們能夠運用適當適度的手段，按照合作社特有的規(guī)律辦事，正確處理好政府與合作社的關系。對各級各類學校的學生及廣大民眾要進行合作社常識的普及宣傳教育。大多數(shù)國家的政府都十分重視合作社教育工作，一般通過培養(yǎng)專業(yè)化管理人才，在各類學校和一般教育課程中加入合作社的內(nèi)容等措施支持合作社教育。

三、政府促進合作社發(fā)展策略分析

合作社是一種內(nèi)生性極強的自助性經(jīng)濟組織，成長發(fā)展有其特有的內(nèi)在規(guī)律。政府應深刻認識合作社發(fā)展的特點，準確定位自己的角色，深入分析各種促進策略的作用，準確研判各種促進策略引發(fā)的結果，在促進合作社發(fā)展進程中充分發(fā)揮積極作用。

(一)改善外部環(huán)境加快合作社發(fā)展的進程

由于組織成分和制度設計在市場經(jīng)濟競爭中具有先天的弱質(zhì)性，合作社的發(fā)展能力先天不足，是市場經(jīng)濟體系中的弱者，在競爭中往往處于不利地位。鑒于合作社本身所有的公益性特點，是維護社會公平公正的重要工具，而公平公正是公共產(chǎn)品，其供給是政府的責任，是政府必須向社會提供的。既然合作社在一定程度和范圍內(nèi)實現(xiàn)了公平，在某種意義上是由于替政府工作并付出了成本從而在市場競爭中處于不利地位的，那么，政府就有義務將其與其他經(jīng)濟主體區(qū)別對待，給合作社的發(fā)展以特殊支持，從而改變它們在市場競爭中的不利地位。

世界各國政府普遍采用立法支持、行政規(guī)范、財稅優(yōu)惠等措施最大限度地改善合作社的外部環(huán)境，以達到促進合作社發(fā)展的目的。法律是國家制定或認可，并由國家強制力保證實施的具有普遍約束力的社會規(guī)范。通過合作社立法，以法律法規(guī)的形式將政府對合作社的支持和鼓勵確定下來，可以用最強的效力充分保護合作社的權益。設立專門的行政機構對合作社進行具體的登記、指導和管理，了解合作社的情況，反映合作社的訴求，規(guī)范合作社的行為，協(xié)調(diào)各個政府部門加大對合作社的支持力度，可以使政府與合作社之間充分溝通，最大限度地維護合作社的利益。作為市場經(jīng)濟條件下有效的調(diào)節(jié)工具，財政稅收的優(yōu)惠措施將會使合作社的經(jīng)濟實力得到有效的增強。世界各國合作社運動的歷史經(jīng)驗顯示，政府通過合作社立法、行政規(guī)范管理、財政稅收等手段為合作社營造的外部環(huán)境的好壞，直接影響到合作社自身的發(fā)展效果和服務社會的能力，良好的外部環(huán)境會加快合作社的發(fā)展進程。

(二)增強自生能力保證合作社可持續(xù)發(fā)展

對于組織的發(fā)展而言，外部因素只能通過影響內(nèi)部因素的變化來加速或是減緩其進程，決定組織興衰的關鍵是其內(nèi)部因素。對于經(jīng)濟組織的合作社，決定其興衰的內(nèi)部因素是自生能力，自生能力的強弱決定著合作社的興衰，強大的自生能力是合作社可持續(xù)發(fā)展的前提和基本保證。自生能力理論是由世界銀行副行長、首席經(jīng)濟學家林毅夫教授提出來的。

林毅夫教授認為，如果一個企業(yè)通過正常的經(jīng)營管理預期能夠在自由、開放和競爭的市場中賺取社會可接受的正常利潤，那么，這個企業(yè)就是有自生能力的，否則，這個企業(yè)就是沒有自生能力的。林毅夫教授進一步將“自生能力”的概念擴展到擁有多個行業(yè)的經(jīng)濟，他認為行業(yè)之間也存在勞動相對密集或資本相對密集的差別，只有按照該經(jīng)濟的資源稟賦特征來配置資源，該經(jīng)濟中的多數(shù)企業(yè)才會是具有自生能力的。盡管合作社不以營利為目的，但它畢竟是一個經(jīng)濟組織，是參與市場競爭的利益主體，要在市場經(jīng)濟中生存和發(fā)展，其活動是要遵守市場經(jīng)濟規(guī)律的，因而自生能力理論同樣適用于它。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，經(jīng)濟組織實力的強弱是其在激烈的市場競爭中勝敗的關鍵因素，因此，只有增強自生能力，壯大合作社實力，才能有效地促進合作社可持續(xù)發(fā)展。

自生能力的增強與比較優(yōu)勢發(fā)展戰(zhàn)略密切相關。所謂比較優(yōu)勢發(fā)展戰(zhàn)略，就是要在經(jīng)濟發(fā)展中選擇符合自己要素稟賦結構的產(chǎn)業(yè)結構和生產(chǎn)技術。傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟理論認為，在一個競爭的市場經(jīng)濟中，企業(yè)是否能夠取得正常利潤取決于企業(yè)能否以最小的成本來生產(chǎn)既定的產(chǎn)量或價值，企業(yè)是否具有自生能力就取決于企業(yè)是否選擇了與整個經(jīng)濟的要素稟賦結構相適合的方式。合作社是民主管理、民主控制的經(jīng)濟組織，是典型的人合組織。按照比較優(yōu)勢原則和要素稟賦理論，合作社資源稟賦的比較優(yōu)勢在于其特殊的治理結構和成員自身的素質(zhì)，因而合作社的自生能力的增強來自于合作社經(jīng)營管理人才結構的優(yōu)化和合作社成員自身素質(zhì)的提高。

(三)過度的直接支持阻礙合作社的健康發(fā)展

作為成員聯(lián)合擁有和民主控制的非政府、非營利組織，自治是合作社立身之本和發(fā)展之源。國內(nèi)外合作社運動的歷史表明，合作社要想健康發(fā)展離不開政府的大力支持，但必須強調(diào)指出的是，政府支持必須適當、適度，否則會阻滯甚至破壞合作社的健康發(fā)展，給社會帶來嚴重的后果。我國合作社發(fā)展歷史中出現(xiàn)的一系列問題也充分說明了必須處理好政府與合作社關系的重要性。這些問題主要表現(xiàn)在：第一，以政府的意志代替合作社的意志。合作社是公民自愿組建的互助性的民間組織，合作社本著為社成員服務的精神組建，其精髓是“合作、自愿、互助、民主”，政府把自己的意志強加到合作社身上，違背了合作社的原則。第二，政府對合作社的支持手段簡單化，采取直接撥款補助的方法，導致政府的很多資金支持沒有效率。第三，在合作社的組建過程中，直接以政府的名義組建，對組織形式和內(nèi)部治理結構進行嚴格的控制，使合作社實際上成為政府的一個派出機構。因為合作社不是借助外力才能生存和發(fā)展的慈善組織，是依靠成員自己的力量來創(chuàng)造生存和發(fā)展機會的自助組織，自助是合作社生存和發(fā)展的基本前提。這就要求合作社必須建立在成員的共同需求和共同意愿的基礎之上，并且以成員的共同努力所形成的合力，使自己具備生存和發(fā)展的能力，所以，用行政命令和物質(zhì)激勵手段人為地發(fā)展合作社的行為大多以失敗而告終。政府過度的直接支持大大改變了合作社健康發(fā)展所需要的外部環(huán)境條件，越俎代庖式的發(fā)展策略使其對政府的支持產(chǎn)生強烈的依賴性，長此以往其自生能力將會漸漸弱化，合作社的健康發(fā)展將會因此受到阻礙。

(四)政府促進合作社發(fā)展應遵循的原則

政府規(guī)范著社會發(fā)展的方向，肩負著維系全社會穩(wěn)定、和諧、公平與正義的責任，在促進合作社發(fā)展方面應該遵循以下原則：第一，民主平等原則。政府在促進合作社發(fā)展過程中，要正確認識和理解合作社的意義，充分肯定合作社對于政府管理社會的輔助作用，尊重合作社的價值觀，以一種民主平等的姿態(tài)處理與合作社的關系。第二，協(xié)調(diào)一致原則。政府促進合作社發(fā)展策略框架的核心應該是協(xié)調(diào)不同參與主體之間的關系，尤其是協(xié)調(diào)合作社與產(chǎn)業(yè)界、金融界的關系，使各主體之間的關系和諧起來，為合作社的發(fā)展營造寬松的外部環(huán)境。第三，間接引導原則。在市場經(jīng)濟社會中，政府的作用是制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則以維護各競爭主體遵守正常的競爭秩序，政府在促進合作社發(fā)展時的手段應該是符合市場原則的，不能按自己的意愿強行改變合作社的組織原則和管理機制，直接插手或干涉合作社的具體經(jīng)營管理活動，只能采用檢查、指導、督促等方法。第四，公平公正原則。政府對于合作社的政策傾斜應該以不損害整個市場經(jīng)濟競爭體系的公平、公正為標準，不應該以損害市場經(jīng)濟秩序和其他經(jīng)濟組織的發(fā)展為代價來促進合作社的發(fā)展。

(五)開展合作社教育是政府促進合作社發(fā)展的理性選擇

合作社是由社會弱勢群體自愿聯(lián)合的經(jīng)濟組織，是依靠成員自己的力量來創(chuàng)造生存和發(fā)展的機會的，自生能力是合作社生存和發(fā)展的基本前提，外部推動力量的大規(guī)模直接介入無助于合作社的健康發(fā)展。提高合作社的自生能力是保持合作社健康和可持續(xù)發(fā)展的關鍵，而提高合作社的自生能力關鍵是要提高成員的合作意識和自身的綜合素質(zhì)。在總結了世界各國合作社發(fā)展的大量經(jīng)驗和教訓后，聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)指出，政府應在創(chuàng)造合作社所需外部環(huán)境總體框架方面起作用，要強化合作社的自治、自我財力支持和自立；政府不應干預合作社的經(jīng)營和管理，對于合作社事業(yè)的推動只有通過合作社成員自身的努力才會有效；政府若要影響合作社對成員或成員對合作社的行為只有間接地通過合作社教育進行。理論的分析和合作社運動的實踐充分證明：外部環(huán)境的改善可以加快合作社發(fā)展的進程，自生能力的強弱才是決定合作社興衰的關鍵因素，而政府過度的直接支持則會阻礙合作社的健康發(fā)展。根據(jù)政府促進合作社發(fā)展應遵循的原則，開展合作社教育是增強合作社自生能力，推動合作社可持續(xù)發(fā)展有效手段，是政府促進合作社發(fā)展的理性選擇。