基于清潔發(fā)展的中國(guó)排污收費(fèi)政策分析

○胡紹雨

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)武漢學(xué)院 湖北 武漢 430079）

從國(guó)際范圍看，排污收費(fèi)政策開始于20世紀(jì)70年代，當(dāng)時(shí)一些西方國(guó)家為了制止環(huán)境污染，依據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，提出并相繼實(shí)行了征收排污費(fèi)制度。我國(guó)的排污收費(fèi)制度始于1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》中對(duì)超標(biāo)排污收費(fèi)所作的原則性規(guī)定。1982年國(guó)務(wù)院制定《征收排污費(fèi)暫行辦法》，對(duì)征收排污費(fèi)的目的、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、加收和減收條件、費(fèi)用管理和使用辦法等作出規(guī)定，開始對(duì)工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放的廢水、廢氣和廢渣征收排污費(fèi)。此后，國(guó)家又多次擴(kuò)大排污費(fèi)的征收范圍，并多次對(duì)排污費(fèi)的使用作出規(guī)定。2003年國(guó)務(wù)院頒布《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、環(huán)保總局等部委頒發(fā)《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，使我國(guó)排污收費(fèi)制度進(jìn)一步法制化和完善化。

一、中國(guó)排污收費(fèi)政策的意義

圖1 1991—2006年我國(guó)各類環(huán)境污染事故次數(shù)

圖2 1995—2007年我國(guó)排污費(fèi)征收情況

在我國(guó)，排污收費(fèi)是指國(guó)家以籌集治理污染資金為目的，按照污染物的種類、數(shù)量和濃度，依據(jù)法定的征收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)向環(huán)境排放污染物或者超過(guò)法定排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的排污者征收費(fèi)用的制度，是貫徹“污染者付費(fèi)原則”的一種形式。排污收費(fèi)政策作為我國(guó)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)污染防治的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)促進(jìn)企事業(yè)單位加強(qiáng)污染治理、節(jié)約利用資源、遏制環(huán)境惡化趨勢(shì)都發(fā)揮了重要作用。

首先，排污收費(fèi)政策提高了污染企業(yè)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注程度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1995年，環(huán)境收費(fèi)體系重點(diǎn)工業(yè)污染源開征面就已經(jīng)達(dá)到了100%。排污費(fèi)的繳納單位逐年增多，1995年只有36.8萬(wàn)個(gè)，2005年已經(jīng)達(dá)到了74.6萬(wàn)個(gè)（見圖2）。企業(yè)對(duì)排污交納排污費(fèi)的觀念都有了普遍的認(rèn)可，與此同時(shí)，環(huán)境污染事故次數(shù)也明顯減少（見圖1）。

其次，排污收費(fèi)為環(huán)境投資提供了部分資金。盡管每年征收的排污費(fèi)不多，但是收入每年穩(wěn)步增長(zhǎng)（見圖2），從1995年的37.1億元增長(zhǎng)到2007年的173.6億元，增長(zhǎng)了近4倍。這在籌集環(huán)保專項(xiàng)資金方面還是發(fā)揮了一定的作用。尤其是這些資金的投入和使用，推動(dòng)了企業(yè)排污治理設(shè)施的建設(shè)。

最后，排污收費(fèi)政策的實(shí)施提高了污染者的排污成本。排污收費(fèi)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了污染成本內(nèi)在化，從而形成了治污壓力，促使污染企業(yè)加大了污染治理力度。工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)比例由1991年的50.16%增長(zhǎng)到2007年的91.66%，工業(yè)“三廢”綜合利用產(chǎn)品產(chǎn)值由1991年的1054666萬(wàn)元增長(zhǎng)到2007年的13512691.9萬(wàn)元，增長(zhǎng)了近12倍（見表1）。

表1 我國(guó)工業(yè)“三廢”排放量與治理達(dá)標(biāo)量

二、中國(guó)排污收費(fèi)政策的“清潔”效果檢驗(yàn)與問(wèn)題分析

1、排污收費(fèi)政策的“清潔”效果檢驗(yàn)

從圖2可知，我國(guó)的排污費(fèi)盡管占GDP的比例很低，但其征收額是逐年增長(zhǎng)的。2003年以前，繳納排污費(fèi)單位數(shù)不斷增加，相應(yīng)地排污費(fèi)征收總額也不斷增加；2003年以后，由于強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)管理，強(qiáng)制淘汰或限期治理了一批不符合環(huán)保要求的企業(yè)，導(dǎo)致繳納排污費(fèi)單位數(shù)明顯減少，而排污費(fèi)征收總額由于濃度控制向總量控制轉(zhuǎn)變，加上環(huán)境經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)政策的不斷轉(zhuǎn)變，其仍然保持了穩(wěn)定增長(zhǎng)的趨勢(shì)。至于排污費(fèi)的征收對(duì)污染物排放的“清潔”效果影響如何，通過(guò)分析表1數(shù)據(jù)可以得到部分檢驗(yàn)。

從表1可知，我國(guó)排污費(fèi)的征收對(duì)工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣和工業(yè)SO2的排放量的“清潔”效果影響甚微，幾乎沒(méi)有什么影響。工業(yè)廢水排放量1991年為 2356606萬(wàn)噸，2007年為2466493萬(wàn)噸，工業(yè)廢水排放量不僅沒(méi)有減少，反而有所增加；工業(yè)廢氣排放量1991年為84732億標(biāo)立方米，2007年為388169億標(biāo)立方米，增長(zhǎng)了近3.6倍；工業(yè)排放量1991年為1164萬(wàn)噸，2007年為2139.98萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了近1倍。而排污費(fèi)的征收對(duì)工業(yè)煙塵排放量和工業(yè)固體廢物排放量的“清潔”效果影響較為顯著。我國(guó)工業(yè)煙塵排放量1991年為846萬(wàn)噸，2007年為771.14萬(wàn)噸，排放量有所減少；工業(yè)固體廢物排放量1991年為3377萬(wàn)噸，2007年為1196.72萬(wàn)噸，排放量減少了約65%。盡管我國(guó)對(duì)污染物征收排污費(fèi)后，工業(yè)廢水排放量從1991年到2007年沒(méi)有減少，反而有所增加，但從我國(guó)工業(yè)廢水的排放達(dá)標(biāo)量來(lái)看，排污費(fèi)的征收對(duì)企業(yè)實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新、加大內(nèi)部污染治理力度還是有效果的。1991年工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)量1182031萬(wàn)噸，占當(dāng)年工業(yè)廢水排放量的50%；而2007年工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)量2260719萬(wàn)噸，占當(dāng)年工業(yè)廢水排放量的92%，工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率提高了42個(gè)百分點(diǎn)。

由此可見，我國(guó)實(shí)施排污收費(fèi)政策的“清潔”效果是有限的：對(duì)某些污染物的減排效果顯著，有利于“清潔發(fā)展”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；而對(duì)其他污染物的減排效果不明顯，“清潔”效果甚微。

2、排污收費(fèi)政策存在的問(wèn)題分析

排污收費(fèi)是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作中的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策，是對(duì)環(huán)境進(jìn)行管理的必不可少的一種財(cái)政手段。但是，由于我國(guó)排污收費(fèi)制度的不完善，使得其在實(shí)踐應(yīng)用中的“清潔”效果有限。

目前，我國(guó)排污收費(fèi)政策在制定和執(zhí)行方面還存在以下問(wèn)題：第一，征收標(biāo)準(zhǔn)偏低。從理論上說(shuō)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于環(huán)境成本曲線與環(huán)境收益曲線相交點(diǎn)處的污染防治費(fèi)用（環(huán)境成本），否則污染單位寧愿繳納排污費(fèi)也不愿積極致力于污染的防治。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一直很低。2003年實(shí)施的新排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，盡管實(shí)行了總量控制，但從我國(guó)目前的環(huán)境壓力看，仍然偏低，不足以對(duì)污染企業(yè)形成強(qiáng)大的成本壓力。目前我國(guó)排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)僅為污染治理設(shè)施運(yùn)行成本的50%，某些項(xiàng)目的收費(fèi)甚至不到污染治理成本的10%。

第二，征收方式不規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行的排污費(fèi)是由環(huán)保部門以收費(fèi)的方式征收的。從排污費(fèi)征收的內(nèi)容來(lái)看，它其實(shí)是一種污染稅。但是由于排污收費(fèi)制只是一種準(zhǔn)污染稅，沒(méi)有被納入稅法體系中，法律效力弱，強(qiáng)制性和權(quán)威性不足，因此在實(shí)施過(guò)程中會(huì)遇到較多困難，征收乏力。在大量亂收費(fèi)和亂攤派使企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的情況下，排污費(fèi)難免會(huì)使污染者產(chǎn)生是在承擔(dān)政府某種“攤派”的抵觸心理，再加上征收隨意性強(qiáng)，征收不到位、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象普遍存在，在一些地方甚至出現(xiàn)了“議價(jià)收費(fèi)”、“感情收費(fèi)”等不正常的現(xiàn)象，大大降低了排污費(fèi)應(yīng)該發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用。

第三，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不配套。忽視各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)水平和污染狀況的差異，進(jìn)行全國(guó)污染收費(fèi)一刀切，制約了排污收費(fèi)的實(shí)際作用。而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一成不變，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)調(diào)整的動(dòng)態(tài)變化，客觀上造成了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)的不配套和有排放標(biāo)準(zhǔn)無(wú)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，如汽車尾氣的污染就有具體的排放標(biāo)準(zhǔn)，而無(wú)可行的收費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)。

第四，排污費(fèi)資金使用存在擠占、挪用等不規(guī)范問(wèn)題。排污費(fèi)作為政府的非稅收入，目前主要由環(huán)保部門代財(cái)政部門向污染企業(yè)征收。在缺乏足夠的監(jiān)管和部門利益驅(qū)使的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，環(huán)保部門征收排污費(fèi)后，往往不會(huì)全額、及時(shí)上繳財(cái)政，自收自支、擠占、挪用排污費(fèi)現(xiàn)象在不少地方已是公開的秘密。排污費(fèi)的使用，雖然明文規(guī)定環(huán)保部門不能用于自身的行政支出和福利改善，但實(shí)際上，據(jù)有關(guān)反映，環(huán)保機(jī)構(gòu)征收的排污費(fèi)有40%左右被自己使用，而不是用于治理污染。

總之，征收的非強(qiáng)制性、征收的低效率和資金使用的低效率是我國(guó)現(xiàn)行排污收費(fèi)制度的最主要問(wèn)題。

三、中國(guó)排污收費(fèi)政策的改革與完善

1、優(yōu)化我國(guó)排污收費(fèi)政策的原則

在深化改革與完善我國(guó)排污收費(fèi)政策過(guò)程中，有必要借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以下三項(xiàng)原則。

第一，污染者負(fù)擔(dān)原則。這一原則即要求排污者承擔(dān)治理污染源、消除環(huán)境污染、賠償受害人損失的費(fèi)用。它是OECD環(huán)境委員會(huì)于1972年提出的關(guān)于治理環(huán)境污染的原則，現(xiàn)已逐步演變?yōu)楦鲊?guó)環(huán)境管理的一項(xiàng)基本政策。如歐盟規(guī)定，任何對(duì)污染負(fù)有責(zé)任的自然人和法人，必須支付清除或削減此種污染的費(fèi)用；日本規(guī)定，污染者不僅要承擔(dān)治理的費(fèi)用，而且還要承擔(dān)環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用和被害者的救濟(jì)費(fèi)用。“污染者負(fù)擔(dān)”原則在我國(guó)排污收費(fèi)制度中已得到部分體現(xiàn)，在今后的制度構(gòu)建中應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化，避免負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁行為和不足額繳納行為。

第二，排污收費(fèi)、總量控制、超標(biāo)處罰原則。根據(jù)環(huán)境相關(guān)法規(guī)規(guī)定，達(dá)標(biāo)排放是一種合法行為，向達(dá)標(biāo)排放者征收排污費(fèi)，是對(duì)其排污行為給環(huán)境造成的損害作出的補(bǔ)償要求。而超量排放是一種違法行為，必須給予法律制裁和行政罰款，不能僅靠征收超標(biāo)排污費(fèi)進(jìn)行約束。此外，實(shí)行污染總量控制是解決環(huán)境問(wèn)題的有效途徑，這一措施在美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家已得到應(yīng)用，并取得了較好的環(huán)境效果。我國(guó)現(xiàn)行的排污收費(fèi)缺乏基于環(huán)境容量的排污總量控制安排，多繳費(fèi)就可多排放，難以根本遏制排污總量的上升。因此，我國(guó)必須將總量控制作為一項(xiàng)宏觀調(diào)控指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上還可根據(jù)排污量進(jìn)行累進(jìn)排污收費(fèi)，以及推行排污權(quán)交易等。

第三，污染治理優(yōu)惠原則。為鼓勵(lì)企業(yè)積極治理污染，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和污染治理企業(yè)實(shí)行了一系列的優(yōu)惠政策，主要有稅收優(yōu)惠、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和財(cái)政資助等。在我國(guó)排污收費(fèi)制度優(yōu)化設(shè)計(jì)中，對(duì)于主動(dòng)治理污染的企事業(yè)單位，可以在稅收、信貸、財(cái)政補(bǔ)貼等方面給予優(yōu)惠，以激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)開展污染治理。

2、中國(guó)排污費(fèi)改革的近期思路：完善排污收費(fèi)政策

第一，擴(kuò)大征收范圍，提高收費(fèi)水平。應(yīng)拓寬排污收費(fèi)領(lǐng)域、增加排污收費(fèi)項(xiàng)目，使排污收費(fèi)制度擴(kuò)展至危險(xiǎn)廢物等新領(lǐng)域。排污收費(fèi)必須足以反映邊際污染治理成本，企業(yè)才會(huì)有動(dòng)力采取替代技術(shù)或購(gòu)買污染治理設(shè)備來(lái)控制和減少污染排放，否則企業(yè)寧繳排污費(fèi)也不愿治污；收費(fèi)應(yīng)該有刺激功能，同時(shí)又具有籌集資金功能。

第二，制定配套系統(tǒng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。要盡快出臺(tái)收費(fèi)和排污的各相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)環(huán)保工作的需要。在制定配套標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要考慮地區(qū)差異，增加對(duì)標(biāo)準(zhǔn)值的調(diào)整幅度，以適應(yīng)各地不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的改革包括由超標(biāo)征收向總量征收轉(zhuǎn)變，由單一濃度標(biāo)準(zhǔn)向濃度和總量結(jié)合標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，由單因子標(biāo)準(zhǔn)向多因子標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，使排污費(fèi)作為排污者對(duì)環(huán)境造成損害的補(bǔ)償費(fèi)用，高于治理成本，從而促使排污者從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)主動(dòng)治理污染。

第三，將排污費(fèi)逐步納入預(yù)算管理，形成各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金。對(duì)環(huán)保局的費(fèi)用和資金的管理費(fèi)用統(tǒng)一由國(guó)家財(cái)政開支，嚴(yán)禁挪用排污費(fèi)；對(duì)于占用排污費(fèi)的要嚴(yán)肅查處。

第四，改進(jìn)排污費(fèi)資金的利用效率，將環(huán)保專項(xiàng)基金改為有償使用的形式。以低息貸款、貼息等方式對(duì)企業(yè)或地方政府的環(huán)保資金提供支持，包括綜合性污染防治、重點(diǎn)污染源綜合治理示范工程、區(qū)域或流域環(huán)境質(zhì)量改善等，以確保排污費(fèi)全部用于環(huán)境治理，并且必須保證治理效果。

3、中國(guó)排污費(fèi)政策改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)：改征排污費(fèi)為開征排污稅

從理論上說(shuō)，排污費(fèi)是一種“準(zhǔn)稅收”，具有稅收的無(wú)償性和強(qiáng)制性，同時(shí)作為污染者應(yīng)該承擔(dān)的一種社會(huì)成本，又具有明顯的負(fù)擔(dān)對(duì)應(yīng)性特征。也正因如此，世界各國(guó)對(duì)排污行為實(shí)施的經(jīng)濟(jì)措施既有“稅”的形式，又有“費(fèi)”的形式，但大多是采用排污稅的形式，并統(tǒng)歸于綠色稅制。在我國(guó)，稅與費(fèi)是兩個(gè)不同概念。由于費(fèi)的層次低于稅，而且在管理和使用上，費(fèi)的監(jiān)管弱于稅，結(jié)果造成排污費(fèi)的使用和管理較為混亂，非法使用的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。為此，改排污收費(fèi)為征收排污稅顯得尤為必要。

同時(shí)，利用征收排污稅，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)開發(fā)、利用、破壞、污染環(huán)境資源的行為進(jìn)行調(diào)節(jié)的需要，而支付排污費(fèi)則給企業(yè)一種錯(cuò)覺，使其認(rèn)為繳費(fèi)體現(xiàn)了一種交易關(guān)系，即從國(guó)家那里獲得環(huán)境資源（包括環(huán)境自凈能力資源）的使用權(quán)，或者購(gòu)買了排污權(quán)。因此，從實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的上說(shuō)，實(shí)行排污稅，更有利于國(guó)家利用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)。

但是，由于排污收費(fèi)已經(jīng)實(shí)行了30來(lái)年，并且已經(jīng)為企業(yè)所認(rèn)同，要實(shí)行費(fèi)改稅，需要有一個(gè)認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變過(guò)程。同時(shí)，排污稅的納稅人是污染性企事業(yè)單位和個(gè)人，課稅依據(jù)的是排污者排放的各種污染物，稅率的設(shè)計(jì)要體現(xiàn)污染程度的差別、污染物處理的難度及企業(yè)的承受能力。這就使得該稅在實(shí)際征收中的技術(shù)難度較大，需要借助環(huán)境監(jiān)測(cè)手段和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，這一點(diǎn)需要環(huán)保部門的配合。而如何分配稅務(wù)部門與環(huán)保部門的利益，兩部門如何結(jié)合也需要進(jìn)一步地研究。總之，費(fèi)改稅是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，應(yīng)針對(duì)我國(guó)的主要環(huán)境問(wèn)題，逐步推行。但從總體上看，費(fèi)改稅是大勢(shì)所趨，也只有這樣，才更有利于環(huán)境的保護(hù)和治理。

[1]劉潔、馮銀廣、朱坦：總量控制在環(huán)境管理中的應(yīng)用[J].城市環(huán)境與城市生態(tài)，2003（1）.

[2]鄭雪梅：中國(guó)生態(tài)財(cái)政制度與政策研究[M].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009.