統籌城鄉發展背景下的土地利用管理研究

■ 陳蓉蓉/黎德松/徐 惠

(江蘇蘇信房地產評估咨詢有限公司，南京 210018)

統籌城鄉發展背景下的土地利用管理研究

■ 陳蓉蓉/黎德松/徐 惠

(江蘇蘇信房地產評估咨詢有限公司，南京 210018)

統籌城鄉發展是農村全面建設小康社會，實現我國經濟社會全面發展的重要思路，而建立合理、有效的土地利用管理體系對于發展農村經濟、縮小城鄉差距有著重要意義。我國現行的土地利用管理存在著理念偏差、體制建設缺失與不足、土地管理制度不完善等諸多弊端，應本著實事求是、因地制宜統籌城鄉發展的要求，加快土地管理體制改革，加大土地執法監督力度，改革農村土地所有權制度及土地征收征用補償制度。

統籌城鄉發展；土地利用管理；改進措施

全面建設小康社會是我國經濟社會發展的重要目標，然而，目前我國廣泛存在著城鄉發展不平衡，城鄉經濟差距較大的問題，主要表現在農民收入低、農村經濟社會面貌落后等方面。因此，統籌城鄉社會發展，縮短城鄉差距是全面建設小康社會的重要戰略思想和途徑。

土地是農業最重要的生產資料，土地問題是農業發展最基本的問題，而土地利用管理體系的合理與否顯著影響著農業生產及農村經濟社會發展水平，為此，建立合理有效的土地利用管理體系是全面發揮土地效益、增加農民收入、加快農村經濟社會發展的根本，對縮小城鄉差距，全面建設小康社會具有重要意義。然而，我國現行的土地利用管理體系老化、滯后，在統籌城鄉發展，全面建設小康社會新要求下更難以發揮作用，因此，著力探索、研究在統籌城鄉發展背景下高效、適用的土地利用管理體系意義重大。

1 合理的土地利用管理體系是統籌城鄉發展的重要內容

簡單地說，統籌城鄉發展就是把城市和農村的經濟社會發展作為整體統一規劃，把城市和農村存在的問題及相互關系綜合起來研究，統籌加以解決[1]。究其本質，就是要更加注重農村的發展，逐步縮小城鄉發展差距，實現在城市和鄉村范圍內統一籌劃經濟、文化、教育等各項社會經濟事業。統籌城鄉發展涉及內容廣泛，牽扯變革體制眾多，這其中，土地作為農業最重要的生產資料，其經濟與社會的雙重功能決定了建立完善、合理的土地利用管理體系是統籌城鄉發展的重要基礎。土地的經濟功能促使土地作為重要的生產要素應當為農民帶來經濟利益最大化，然而，在目前為實現農村經濟增長，統籌城鄉管理的大背景下，現行土地利用管理體系存在諸多不適當之處，一方面，土地產權不明晰，農民對土地的使用權不完整，農民無法真正意義上承包、經營土地；另一方面，土地流轉制度的不規范又導致土地被非法圈占、濫用等事件頻頻發生，侵害了農民利益；此外，土地本身應具有保證農民基本經濟來源、提供農民就業，以及由此而派生的優化資源配置，維持社會穩定的社會功能等多種作用，這對于我國農業人口比例大，農業人口向非農人口轉移比例低這一基本國情極為重要[2]，因此，建立完善、適合的土地利用管理體系是統籌城鄉發展的重要基礎，并具有極其重要的意義。

2 現行土地利用管理存在的問題及其原因分析

2.1 土地利用管理理念存在偏差

土地管理理念決定著土地管理的方式，科學的土地管理理念是實現土地資源合理利用并發揮最大效益的根本保證。然而，在城鄉協調發展背景下，現行的土地管理理念存在諸多問題。首先，城鄉用地管理理念差異較大，重城市輕農村的現象普遍存在。在城市，用地沒有把握好企業用地門檻，以各種名目大量圈占土地，使得土地非農化的速度超過人口城鎮化的速度，且存在圈占土地投入少甚至閑置現象，浪費了寶貴的土地資源[3]；而在農村，往往放任自流，農村建設無序混亂，不按照已有規劃實施，或土地利用規劃本身就存在不合理的地方。這種缺少民眾基礎，僅依靠單一政府決策，造成多數項目實施得不到民眾認可和支持，更無法統籌協調城鄉土地的共同發展。其次，土地利用管理缺乏科學專業化的理念，針對城鄉用地矛盾，一方面土地規劃制定與其理論科學聯系不強，土地利用規劃缺少前瞻性和動態性；另一方面，規劃實施隨意性很大，且不考慮城鄉統籌發展的要求，導致土地規劃整體設計片面，沒有將城鄉土地利用效益最大化，造成土地資源重復利用或遺棄。最后，土地利用過度注重經濟效益，農用土地與城市土地的功能是不同的，應當按其自然屬性有效區別，而現行管理理念忽視農用土地的環境效應和生態效應，對土地的過度開發使土地喪失了其原有的生態承載能力，導致諸多環境問題。

土地利用管理理念的滯后嚴重影響著土地利用管理水平的提高與管理方式的變革，在城鄉統籌發展的背景下，現行理念更是無法保障充分發揮土地功用。目前，國外眾多先進經驗都表明，土地利用管理應當做到能夠支持土地健康、多樣、多產的開發利用，能夠保證既滿足當代又不影響后代對土地的需求，這種既滿足城市用地的需求，又不破壞農用土地生產、生態效應的可持續發展理念應當始終貫穿于土地利用管理中。

2.2 土地利用管理體制建設的缺失與不足

自改革開放以來，我國不斷推行土地管理體制改革，經過幾十年的努力，我國已經形成了現行的五級土地管理體系，即中央政府設國土資源部、省級政府設國土資源廳、地級政府設市國土資源局、縣區級政府設縣級國土局、鄉鎮政府設鄉鎮國土管理所。但同時，地方土地管理部門隸屬于地方政府，這種制度造成土地管理無法有效實現行業內以業務關系為主的“條條”的垂直管理體制，而主要實行的是“塊塊為主”的地方領導體制。統籌城鄉發展的要求指出針對同一地區，應將城鄉土地統一布局，通盤考慮，將城鄉土地視為一個共同體從而達到滿足經濟建設，生態需求的要求，但目前這種“條塊”結合，以“塊塊”為主的管理體制雖然對保護耕地、保證建設用地需求等有積極作用，但也極易造成地方政府為使利益最大化而出現土地利用不合理現象。此外，以“塊塊為主”的土地管理體制勢必會阻礙土地市場的形成，離開了高效、健康的土地市場后實現土地資源的高效配置將十分困難，也無法達到統籌城鄉協調發展的要求。因此，“塊塊為主”的領導體制只是一種經驗管理體制，在這種非法治、非行業體系的管理環境下，上級政府放權或收權的自由度太大，往往會造成一放就亂和一收就死的不正常現象，這種局面難以體現土地作為基本生產資料的作用，更無法協調農用土地與城市土地的共同發展。

2.3 土地利用管理制度存在弊端

土地管理制度的完善是一個漸進的過程，現行土地管理制度針對統籌城鄉協調發展有諸多障礙。一是土地征用制度存在不合理方面。現行征地行為多是政府行為，但卻違背了農民的意愿。一些地方政府打著“國家建設用地”的旗號大量圈占農地，作為經營性用地。這種管理制度單方面的以利益取向配置土地資源，而并沒有考慮這塊土地應具有的其他方面的效應，更沒有在城鄉統籌發展背景下綜合考慮其應具有的價值和作用，極易造成土地資源浪費并產生土地糾紛[4]。二是土地管理法制建設落后，土地執法監察責任制、土地非法案件問責制方面執法不嚴，違法不究，推諉、拖延情況不斷。多年來，我國在土地管理法制方面不斷探索、改進，并不斷完善，但仍存在諸多弊端甚至成為城鄉協調發展的重大障礙，土地利用管理法制表現在土地所有權界定。首先，有關法律規定農村土地的所有權歸集體所有，然而，相關法律法規都沒有明確的指出“集體”的代表是誰，所有權主體的不明確必然導致土地資產化運作缺乏責任主體，從而禁錮了農民和農村的發展。其二，土地管理法規對于土地征收概念模糊，有關規定指出，國家為了公共利益，可以依法對土地實行征收或征用并依法給予補償，然而，公共利益界定困難的問題導致諸多項目都可借“公共利益”為由頻頻上馬，而真正關乎公共利益的項目卻又乏善可陳；其三，補償標準過低或補償不到位現象廣泛存在，尤其表現在土地征用補償標準制定得太低，從法律角度上根本無法保護農民利益，而農民也因無法可依而造成其利益難以保障[5]。土地管理法制的缺失并不會直接表現在城鄉土地利用上的不合理，但法律作為社會管理的重要手段，且制定與實施會深刻影響社會發展進程，因此，土地管理法制的不完善造成土地資源浪費、土地所有者權益受到侵害、土地效用不能最大發揮，這些問題的存在必定間接影響到城鄉土地良性發展，進而減緩城鄉協調發展的步伐。

3 改革農村土地利用管理制度的主要對策

城鄉發展失衡是歷史遺留問題，同時也是現今我國社會、經濟建設與全面發展的重大制約，因城鄉發展不平衡帶來的問題已日益凸顯。為緩解城鄉發展困境，加快農村發展，建立合理、有效的土地利用管理制度是統籌城鄉發展的重要保障，而統籌城鄉發展必須從觀念上突破，從體制上改進現有土地利用管理模式。總體來講，建立合理的土地利用管理制度必須從以下方面推進：

3.1 實事求是，因地制宜，統籌城鄉土地發展

編制城鄉各類規劃，應重點考慮城鄉土地所具有的不同特點，土地規劃編制與實施應最大化地發揮城鄉土地功能，做到以實際用地需要為重點，杜絕搞形象工程。針對農村土地投資往往存在歷時長，近期收益不明顯等問題，但絕不能以此作為減緩農村發展的理由，應當采取城市用地收入反補農業用地等辦法，統籌城鄉發展，針對城鄉編制相應規劃，并制定政策措施保證各項用地按規劃有效實施。

3.2 加快土地利用管理體制改革，加大土地執法監督力度

針對我國現行土地利用管理體制的弊端，一些學者也提出了不同的管理體制模式。有人建議實行土地管理部門和人民政府雙重領導，也有人提出地方各級土地管理部門應實行行業垂直領導的管理體制。雙重領導將不可避免地存在沖突，對于政府的土地違法行為也不能有效制約，種種缺陷仍然存在。筆者認為垂直領導的管理體制應是目前行之有效的應對措施，行業內管理者對轄區土地資源的認識準確，全面，對于城鄉土地的類型、特點、功用有完整的認識和了解，采用垂直領導體制可以最大化地發揮城鄉不同土地資源的價值，從而滿足統籌城鄉發展的要求，這勢必更有利于我國土地資源的合理高效利用。

3.3 改革農村的土地所有權制度和改革土地征收征用補償制度

改革農村的土地所有權制度，首先要完善農村土地集體所有制權限，將價值形態的土地產權以股份的形式落實給農戶，使“集體”有其真正意義上的代表，并從法律上賦予農戶物權性質的土地承包權，使土地的使用權長期歸屬于承包農戶，確保農戶在承包期內可依法自愿有償轉讓、出租、抵押、入股、繼承土地承包權。第二，健全土地征收征用法律法規，嚴格區分公共利益用地和一般經營性項目用地。在土地交易過程中，讓農民充分發揮其主體作用，保證農民的利益不受侵害。完善補償機制，提高補償標準，豐富征地補償方法，建立健全失地農民就業安置和基本生活保障制度。農民依法擁有一定的土地權利可以極大地調動農民生產積極性，有利于發揮農業土地資源效應，而同時農業補償制度的有效建立也更加有利于公平，這兩方面有助于保護農民的經濟利益，縮小城鄉收入差距，保證社會穩定，從而有效保障城鄉統一協調發展。

[1]王偉健.統籌城鄉破解“三農”[N]．人民日報, 2003-03-19（1）.

[2]張麗艷.統籌城鄉發展與完善農村土地流轉制度的思考[J]．遼寧工程技術大學學報(社會科學版), 2006,8(6):605-607.

[3]鄭偉元.統籌城鄉土地利用的初步研究[J]．中國土地科學,2008,22(6):4-10.

[4]顏華.我國統籌城鄉發展問題研究[D]．哈爾濱:東北農業大學經濟管理學院,2005:23-26.

[5]唐細宗.我國現行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考[J]．經濟與社會發展,2009（2）:108-111.

[6]劉國臻.論我國土地管理機制改革方略[J]．南方經濟,2003(8):17-20.

[7]陳多長.中國現行土地管理體制：制度缺陷與改革思路[J]．特區經濟,2004(8):28-30.

[8]張立艷.建國以來城鄉關系演變的歷史考察與現實思考[D]．長春:東北師范大學,2005:18-20.

F407301.2

C

1672-6995(2011)01-0041-03

2010-09-02

陳蓉蓉(1983- )，女，江蘇省鹽城市人，工學碩士，主要從事土地開發、土地整理、土地復墾、土地規劃等相關工作。