礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度評(píng)析

■ 黃 霞/齊 冉

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢),湖北 武漢430074）

礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度評(píng)析

■ 黃 霞/齊 冉

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢),湖北 武漢430074）

礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是礦產(chǎn)資源開(kāi)采規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施對(duì)環(huán)境可能造成的影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估的法律制度。該制度有其自身的特點(diǎn)，同時(shí)在運(yùn)行中存在諸多問(wèn)題，需要從發(fā)揮全階段預(yù)測(cè)作用、加強(qiáng)綜合性技術(shù)指導(dǎo)、公眾參與滲透到礦山環(huán)評(píng)的全過(guò)程三個(gè)方面對(duì)該制度加以完善，為我國(guó)礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作提供保障。

礦山環(huán)境；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；法律制度

我國(guó)礦產(chǎn)資源豐富，礦業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。但由于長(zhǎng)期以來(lái)的不合理開(kāi)發(fā)造成了礦山環(huán)境破壞。因此，必須研究礦業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境的影響，提出預(yù)測(cè)、防范的對(duì)策，而合理開(kāi)展礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作是保護(hù)礦山環(huán)境的有效途徑，且需要法律制度作為保障。

1 礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的特點(diǎn)

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。它是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)計(jì)劃及國(guó)家政策實(shí)施后可能對(duì)環(huán)境造成的影響進(jìn)行預(yù)測(cè)和估計(jì)。而礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)屬于工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目和工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，它是對(duì)煤炭、金屬、非金屬、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源開(kāi)采規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施對(duì)環(huán)境可能造成的影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估的法律制度。目的在于預(yù)防或減輕在礦山規(guī)劃、設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)中的不良環(huán)境影響，提出治理對(duì)策和措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一以及礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展。

礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)有其自身特點(diǎn)。首先，礦山開(kāi)采的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，不僅包括對(duì)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的污染評(píng)價(jià)，也包括對(duì)由于項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)引發(fā)的地面塌陷、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生和礦山生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和系統(tǒng)性破壞程度進(jìn)行的區(qū)域性生態(tài)影響評(píng)價(jià)。其次，由于每座礦山礦種、開(kāi)采方式、開(kāi)采歷史、開(kāi)采規(guī)模不同，對(duì)礦山環(huán)境影響類(lèi)型和程度也有差異，從而帶來(lái)了礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的復(fù)雜性。礦山開(kāi)采和作業(yè)的過(guò)程將產(chǎn)生一些間接的、潛在的、不確定的環(huán)境問(wèn)題，這些環(huán)境問(wèn)題使礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境的累積和風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)價(jià)。

2 我國(guó)礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律依據(jù)

我國(guó)在 1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中正式提出建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。此后又在各單行環(huán)境法律、法規(guī)中得到體現(xiàn)，如《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》、《專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書(shū)審查辦法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》等。尤其是2003年9月1日施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。它對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)作了系統(tǒng)、完整的規(guī)定，對(duì)該制度的立法目的、適用對(duì)象、內(nèi)容、審批程序、評(píng)價(jià)單位、公眾參與、法律責(zé)任等都作出了規(guī)定。但《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度并不能完全適應(yīng)礦山環(huán)境的特殊要求，環(huán)評(píng)過(guò)程中涉及的技術(shù)要求和制度運(yùn)用的內(nèi)容、范圍以及程序也不能全面覆蓋礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容。所以，我國(guó)在《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》等有關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)中也對(duì)礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序和內(nèi)容作出了規(guī)定，其中《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》規(guī)定:“采礦權(quán)申請(qǐng)人申請(qǐng)辦理采礦許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交的資料就包括礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案和開(kāi)采礦產(chǎn)資源的環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)”。從本條中可以看出礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)有別于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，針對(duì)性強(qiáng)的法律規(guī)定使礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)更具有可操作性。各省、自治區(qū)、直轄市依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用及礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的制度建設(shè)方面也做出了努力。

總體上說(shuō)，我國(guó)礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有一定的法律基礎(chǔ)，但法律體系尚未完全形成，其主要規(guī)定多散落在環(huán)境影響評(píng)價(jià)單行法和礦產(chǎn)資源有關(guān)法律法規(guī)中。這些法律法規(guī)貫穿于我國(guó)法律體系的不同層級(jí)中，為制度的適用以及今后的專(zhuān)項(xiàng)立法工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3 礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

目前，礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)通過(guò)環(huán)境調(diào)查與監(jiān)測(cè)，按照國(guó)家現(xiàn)行的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，確定污染區(qū)、污染因子，對(duì)礦山開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境影響作出評(píng)價(jià)，提出防治與保護(hù)措施，為環(huán)境規(guī)劃和整治提供科學(xué)依據(jù)。隨著礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的發(fā)展，我國(guó)逐漸重視礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)踐。例如，平煤集團(tuán)從煤礦區(qū)開(kāi)發(fā)的地質(zhì)特征出發(fā)，根據(jù)采煤技術(shù)特點(diǎn)，提出了煤礦區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)原則和基本內(nèi)容，應(yīng)用有限單元法預(yù)測(cè)地表形態(tài)變化，并就可能引發(fā)的次生地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。雖然礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)在實(shí)踐中取得了一定的成績(jī)，但在運(yùn)行過(guò)程中還存在許多問(wèn)題。

3.1 預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)作用不明顯

礦山環(huán)境影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)是對(duì)礦山的開(kāi)采活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，并提出減少這些影響的對(duì)策和措施。然而傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)方法一方面根據(jù)各監(jiān)測(cè)點(diǎn)的數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)價(jià)，反映的是局部區(qū)域的污染狀況，不能真實(shí)地反映污染物的空間分布狀況；另一方面只是靜態(tài)地對(duì)各個(gè)階段的環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)跟蹤預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)，預(yù)測(cè)結(jié)果有一定的局限性，因而對(duì)礦山環(huán)境保護(hù)缺少戰(zhàn)略上的指導(dǎo)意義。在礦山生產(chǎn)引入市場(chǎng)機(jī)制后，各個(gè)環(huán)節(jié)將隨市場(chǎng)不斷變化，動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的缺失造成后果的嚴(yán)重性不言而喻。預(yù)測(cè)和防范是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要部分，但礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)沒(méi)有充分發(fā)揮其預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)的功能，造成實(shí)踐中礦山企業(yè)無(wú)法通過(guò)具體的法律程序加強(qiáng)事前防范措施，導(dǎo)致礦山項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中或建成后環(huán)境問(wèn)題凸顯。

3.2 缺乏綜合性技術(shù)指導(dǎo)

綜合性技術(shù)指導(dǎo)的缺乏表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用是一個(gè)系統(tǒng)的項(xiàng)目工程，其中包含大量的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有些晦澀難懂、有些缺乏可操作性；第二，環(huán)評(píng)工作的前提是對(duì)整個(gè)礦山的生產(chǎn)工藝進(jìn)行系統(tǒng)的研究，了解造成環(huán)境污染和破壞的主要原因，但由于環(huán)評(píng)單位與設(shè)計(jì)單位之間缺少協(xié)調(diào)，環(huán)評(píng)單位難以得到可靠的礦山環(huán)境資料，致使這一工作不能順利進(jìn)行；第三，礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)僅注重分析單個(gè)項(xiàng)目，忽視了由多個(gè)項(xiàng)目疊加、共同作用所引起的綜合環(huán)境變化所要進(jìn)行的區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)。這樣就存在評(píng)價(jià)重點(diǎn)不突出、內(nèi)容不完善或評(píng)價(jià)方法不夠科學(xué)等問(wèn)題。

3.3 公眾參與不完整

礦山開(kāi)采項(xiàng)目破壞性大、周期性長(zhǎng)、污染面廣，礦業(yè)開(kāi)采所產(chǎn)生的污染問(wèn)題對(duì)礦區(qū)和周邊人居環(huán)境的影響嚴(yán)重，因此更需要公眾尤其是礦區(qū)周?chē)用駞⑴c到礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)中來(lái)。但由于公眾參與環(huán)保意識(shí)薄弱，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律責(zé)任不明確，環(huán)保社會(huì)團(tuán)體不能發(fā)揮其作用，作為司法保障的公益訴訟制度尚未建立，礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與只停留在表面。現(xiàn)階段礦山環(huán)評(píng)公眾參與的形式大多是網(wǎng)上公示和舉行聽(tīng)證會(huì)，而且這些也只是流于形式，實(shí)質(zhì)內(nèi)容較少，很少有公眾的實(shí)地考察。

4 礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善

4.1 發(fā)揮全過(guò)程動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)作用

依據(jù)“預(yù)防為主、防治結(jié)合”原則，發(fā)揮礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)作用是關(guān)鍵。由于礦山生產(chǎn)時(shí)會(huì)破壞土地，冶煉時(shí)廢棄物污染大氣、水體，甚至引發(fā)次生災(zāi)害，因此這里的動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)要貫穿到礦山開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、恢復(fù)治理的各個(gè)階段。這樣可以預(yù)防規(guī)劃和開(kāi)采項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響，從源頭上消除環(huán)境污染和生態(tài)破壞。另外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使礦山開(kāi)采的各個(gè)環(huán)節(jié)隨著礦產(chǎn)品的消費(fèi)價(jià)格、開(kāi)采方法等市場(chǎng)因素發(fā)生變化，其對(duì)環(huán)境的影響程度也隨之變化。要真正發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)的作用，必須實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，充分發(fā)揮礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的全過(guò)程動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)作用對(duì)防止礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞有著重要而深遠(yuǎn)的意義。

4.2 加強(qiáng)綜合性技術(shù)指導(dǎo)

礦山開(kāi)采對(duì)環(huán)境的破壞是不可避免的，關(guān)鍵是如何采取有效措施，減輕環(huán)境的破壞程度，以最小的環(huán)境破壞換取最大的經(jīng)濟(jì)效益。因此，礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的最終目的就是向礦山企業(yè)提出有效的、可操作的環(huán)評(píng)措施，促進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)指導(dǎo)尤為必要。首先，建議政府主管部門(mén)制定《關(guān)于礦業(yè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告編寫(xiě)指南》，對(duì)有關(guān)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行解釋?zhuān)⒁?guī)范環(huán)評(píng)報(bào)告的內(nèi)容與形式。其次，加強(qiáng)環(huán)評(píng)單位和設(shè)計(jì)單位的溝通，對(duì)環(huán)評(píng)單位的知情權(quán)和設(shè)計(jì)單位商業(yè)秘密保護(hù)權(quán)用法律的形式加以限制，并追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。最后，要將礦山工程技術(shù)引入礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中來(lái)，使法律制度定量化、提高評(píng)價(jià)報(bào)告的專(zhuān)業(yè)技術(shù)程度。

4.3 公眾參與全過(guò)程

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》是環(huán)保領(lǐng)域第一部有關(guān)公眾參與的法規(guī)，不僅明確了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的權(quán)利，而且規(guī)定了參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體范圍、程序、方式和期限，有利于保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)各相關(guān)利益方參與的積極性。礦業(yè)項(xiàng)目不僅對(duì)自然環(huán)境要素產(chǎn)生影響和破壞，而且也給公眾帶來(lái)直接的影響，這就要求企業(yè)做好與礦區(qū)周?chē)欣﹃P(guān)系的群眾、單位的溝通協(xié)商工作，調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，有效地保護(hù)礦山環(huán)境。參與的形式可以通過(guò)舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)考察、專(zhuān)家走訪(fǎng)等，了解公眾對(duì)礦山環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)。公眾參與是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的巨大動(dòng)力，其參與的廣度與深度，在很大程度上決定著環(huán)境保護(hù)的水平。

5 結(jié)語(yǔ)

礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)雖然可適用于礦山環(huán)境保護(hù)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的法律法規(guī)，但礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)還沒(méi)有出現(xiàn)專(zhuān)門(mén)的立法，這成為制度建設(shè)的瓶頸所在。“源頭控制、事前防范”是礦山環(huán)保工作容易被忽視的重要環(huán)節(jié)，完善礦山環(huán)境保護(hù)法律制度應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)的積極作用，明確其在整個(gè)制度體系中的地位。礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施有助于預(yù)防因規(guī)劃實(shí)施后或因礦山開(kāi)采對(duì)環(huán)境造成的不良影響，更有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。所以，礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度將會(huì)從源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

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F407.1；TD8

C

1672-6995(2011)01-0032-03

2010-07-16

黃霞（1964—），女，湖北省咸寧市人，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）教授，法律學(xué)碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。